《財(cái)經(jīng)》主持人語(yǔ)

10月8日至11日在北京召開的十六屆五中全會(huì)，提出了中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議。由是，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，引人注目地成為“十一五”時(shí)期的戰(zhàn)略重點(diǎn)；而為了轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮更大的作用，也成為改革的方向。

轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式和轉(zhuǎn)變政府職能的話題，并非始于今日。然而，多年懸而未決之后，當(dāng)前的形勢(shì)似乎已把中國(guó)推到非解決這個(gè)問題不可的位置。要解決這個(gè)問題，政府必須自我改革，整個(gè)社會(huì)亦需共同參與；說中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展與此息息相關(guān)，當(dāng)不為過。

為了梳理問題，澄清困惑，展望前景，《財(cái)經(jīng)》雜志近日邀請(qǐng)了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界的四位專家展開面對(duì)面的討論。他們是：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)高尚全、中國(guó)政法大學(xué)終身教授江平、中歐國(guó)際工商學(xué)院教授許小年。

從他們各自意見的切磋砥礪之中，或許可以窺見轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式和轉(zhuǎn)變政府職能問題的關(guān)鍵所在。

無法回避的問題

《財(cái)經(jīng)》：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和轉(zhuǎn)變政府職能，現(xiàn)在已經(jīng)被提升到國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)的高度。這個(gè)問題是從何而來、又怎樣發(fā)展到今天這個(gè)位置的？

吳敬璉：轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式是上世紀(jì)60年代后期前蘇聯(lián)最先提出的，可是直到蘇聯(lián)解體，他們的增長(zhǎng)方式始終沒有轉(zhuǎn)變過來。中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界也早在那時(shí)就已經(jīng)引進(jìn)這個(gè)概念，但政府只是在改革開放以后才逐漸意識(shí)到問題的重要性。

轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式問題首先是在制定“九五”計(jì)劃（1996年－2000年）時(shí)由國(guó)家計(jì)委提出來的。中央在作出“九五”建議的時(shí)候認(rèn)真考慮了這個(gè)問題，提出實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變”，即經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的任務(wù)，并且指出實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。這個(gè)理念是很先進(jìn)的。由于1993年中共十四屆三中全會(huì)以后，宏觀經(jīng)濟(jì)改革取得不錯(cuò)的成效，“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”在“九五”計(jì)劃期間取得了一定的成績(jī)。

“十五”計(jì)劃提出了以結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主線。按理說，這與增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變是一個(gè)路子。問題在于，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由誰來調(diào)整和向什么方向調(diào)整：是更多地發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，還是一切由政府來指揮和操辦。如果按前一方向，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就能夠向優(yōu)化的方向走，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂“帕雷托改進(jìn)”；如果按后一種辦法去做，實(shí)際上是從改革開倒車。由于舊體制的遺產(chǎn)像各級(jí)政府繼續(xù)掌握很大的資源配置權(quán)力、土地等生產(chǎn)要素價(jià)格嚴(yán)重扭曲等沒有得到清除，有些地方在執(zhí)行中實(shí)際上變成了由各級(jí)政府官員按照自己的意愿去調(diào)整結(jié)構(gòu)，大搞“形象工程”和“政績(jī)工程”，這就引發(fā)了一系列問題。

高尚全：對(duì)這個(gè)問題首先要有清晰的理論認(rèn)識(shí)。什么是“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”？按照十四屆三中全會(huì)的提法，是“市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。這里有幾個(gè)問題需要深入研究：一是宏觀調(diào)控是資源配置的前提條件，還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容？二是資源配置的主體是政府還是市場(chǎng)？是政府主導(dǎo)型的還是市場(chǎng)主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)？三是誰代表國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控？國(guó)務(wù)院當(dāng)然代表國(guó)家，但地方政府也自稱代表國(guó)家，大家都來代表國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控，行不行？

另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下創(chuàng)造財(cái)富的主體是企業(yè)和個(gè)人。過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，政府是創(chuàng)造財(cái)富和投資的主體，通過國(guó)家財(cái)政把納稅人的錢收起來，然后在各行各業(yè)投資；老百姓則把錢存銀行，銀行就把這些錢大部分貸給國(guó)有企業(yè)。企業(yè)借錢的時(shí)候就沒有還的打算，認(rèn)為無非是從國(guó)家的一個(gè)口袋進(jìn)到另一個(gè)口袋里。

國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行、國(guó)家財(cái)政“三位一體”的體制，現(xiàn)在難以為繼了。政府的角色應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換為創(chuàng)造市場(chǎng)環(huán)境的主體，企業(yè)和個(gè)人才是創(chuàng)造財(cái)富的主體，這樣財(cái)富的源泉才能充分涌流出來。

許小年：為什么前蘇聯(lián)提出要轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)模式卻解決不了？為什么我們提了這么多年也解決不了？因?yàn)楝F(xiàn)有的增長(zhǎng)模式有一個(gè)非常堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，即政府主導(dǎo)資源配置。只要政府仍然主導(dǎo)資源配置，增長(zhǎng)模式就不可能轉(zhuǎn)換。

政府配置資源的目標(biāo)函數(shù)不是效率，一定是別的指標(biāo)，例如速度、規(guī)模、市政形象等等。這就決定了政府配置資源不可能、也不應(yīng)該是追求效率最大化的。政府的功能主要是實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，而不是盈利。因此，只要政府配置資源，就會(huì)追求速度、規(guī)模，具有很強(qiáng)的規(guī)模擴(kuò)張沖動(dòng)，從源頭上就忽視效益。只有民間辦企業(yè)、建工程，才會(huì)追求效率的最大化。

解決增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變的問題，政府要逐步退出經(jīng)濟(jì)；要弱化政府配置資源的功能，讓市場(chǎng)和民間發(fā)揮更大的作用。前蘇聯(lián)沒有做經(jīng)濟(jì)體制的根本改革，所以不可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。中國(guó)改革進(jìn)行了20多年，有了很好的開端，下一個(gè)課題是政府如何從資源配置的領(lǐng)域中退出來，這是實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變的最重要前提。

《財(cái)經(jīng)》：中國(guó)目前的政府和市場(chǎng)之間具體處于一種什么樣的關(guān)系？這種關(guān)系朝什么方向發(fā)展有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步？

吳敬璉：現(xiàn)在各級(jí)政府在土地、信貸等資源配置中仍然有過大的權(quán)力，這是改革還不夠徹底的結(jié)果。例如，由于銀行改革沒有到位，各級(jí)政府實(shí)際上對(duì)銀行信貸發(fā)放仍然有很大的影響力。許多地方的做法是，由領(lǐng)導(dǎo)班子開“辦公會(huì)議”決定項(xiàng)目，要銀行給予支持。又例如“十五”計(jì)劃時(shí)期各級(jí)政府掌握了一項(xiàng)新的重要資源——土地的批租權(quán)力。加上與政治周期重合，有些地方急于出“形象”、出“政績(jī)”，于是投資項(xiàng)目紛紛上馬，大量投入土地、資本等資源來實(shí)現(xiàn)改善“形象”和增加產(chǎn)值的目標(biāo)，很快就造成了2003年－2004年的經(jīng)濟(jì)過熱。這使“十一五”不能不重提增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變問題。

許小年：盡管中國(guó)有了一個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大模樣，但目前市場(chǎng)能夠發(fā)揮較大作用的僅僅是產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)，三大要素（土地、勞動(dòng)力、資本）的配置還是政府主導(dǎo)。土地的一級(jí)市場(chǎng)幾乎由政府壟斷。勞動(dòng)力特別是職業(yè)經(jīng)理人的配置方面，國(guó)有企業(yè)的高層主管大多數(shù)由政府指定而不是在市場(chǎng)上選聘。資本市場(chǎng)過去有股票發(fā)行的配額制，現(xiàn)在有核準(zhǔn)制；企業(yè)發(fā)債還是要政府批額度；上市公司主體仍然是國(guó)有企業(yè)；政府對(duì)資本市場(chǎng)有很大的影響。

有數(shù)據(jù)表明，銀行信貸資金中，國(guó)有企業(yè)大概拿走50％以上；就投資而言，全國(guó)固定資產(chǎn)總投資來自于政府、國(guó)有企業(yè)以及國(guó)有控股企業(yè)的也在50％以上。除了直接控制的資源，政府還通過價(jià)格管制，包括存貸款利率、匯率、股市的市盈率，間接進(jìn)行資金配置。所以從總體上看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要素配置的市場(chǎng)化程度還很低，需要進(jìn)一步的改革。

要繼續(xù)深化改革特別是要素市場(chǎng)的改革，政府不僅要退出產(chǎn)品市場(chǎng)，也要逐步退出要素市場(chǎng)，讓市場(chǎng)根據(jù)效益原則在要素配置上發(fā)揮更大作用。政府退出還意味著解除價(jià)格管制，讓價(jià)格反映資源的稀缺程度?，F(xiàn)在的增長(zhǎng)方式的基礎(chǔ)是什么？廉價(jià)的能源、原材料和資金。價(jià)格管制的結(jié)果是人為扭曲資源的真實(shí)成本，助長(zhǎng)了浪費(fèi)資源的傾向。

高尚全：政府的主要職能是公共產(chǎn)品的提供者、良好市場(chǎng)環(huán)境的創(chuàng)造者、人民權(quán)利的維護(hù)者。政府職能的本質(zhì)是服務(wù)。因此，建設(shè)服務(wù)型政府是政府改革的重要目標(biāo)。

建設(shè)服務(wù)型政府，首先是要為老百姓提供公共產(chǎn)品、搞好公共服務(wù)?，F(xiàn)階段存在著的是公共需求的全面、快速增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足的矛盾。因?yàn)槿司鵊DP到了1000美元的時(shí)候，大家對(duì)于公共產(chǎn)品的需求會(huì)快速全面地增長(zhǎng)；但政府熱心于私人產(chǎn)品而非公共產(chǎn)品，導(dǎo)致公共產(chǎn)品提供嚴(yán)重不足。為了適應(yīng)公共需求的全面快速增長(zhǎng)，政府必須擴(kuò)大和強(qiáng)化公共服務(wù)職能，把主要精力和財(cái)力集中到發(fā)展社會(huì)事業(yè)和擴(kuò)大公共產(chǎn)品的供給上來，切實(shí)解決好民生問題。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府職能

《財(cái)經(jīng)》：看來增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變要?dú)w結(jié)到政府職能的轉(zhuǎn)變。那么轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵在什么地方？

高尚全：需要從根本上解決政府在經(jīng)濟(jì)生活中的所謂越位、缺位、錯(cuò)位問題。政府“越位”——當(dāng)了運(yùn)動(dòng)員而不是裁判員；現(xiàn)在的重要問題是，各級(jí)政府仍然管了許多不應(yīng)該管又管不好的事?！叭蔽弧薄穆毮鼙緛硪峁┕卜?wù)和公共產(chǎn)品，首要的是提供法律和秩序，但不少應(yīng)該由政府管理的事卻沒有管好?！板e(cuò)位”——投資主體本該是企業(yè)和個(gè)人，而一些競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品政府卻充當(dāng)了投資主體。這是改革不到位的重要原因。

要轉(zhuǎn)變政府職能，必須要做到的是，“越位”的要退下來，“缺位”的要補(bǔ)上去，“錯(cuò)位”的要改過來。

《財(cái)經(jīng)》：很多人認(rèn)為，這些現(xiàn)象在地方政府身上表現(xiàn)得尤其明顯，比如說，地方政府為了追求政績(jī)什么都干。對(duì)此應(yīng)當(dāng)如何理解？

吳敬璉：有人誤解說經(jīng)濟(jì)過熱的原因只在于各個(gè)地方有擴(kuò)張沖動(dòng)，毛病只出在地方政府。我看這是一種不正確的判斷。地方政府和任何一個(gè)社會(huì)主體一樣，需要考慮自己和本地區(qū)的利益，問題的癥結(jié)在于，人們?cè)谑裁礃拥捏w制環(huán)境下去爭(zhēng)取自己的利益。設(shè)定適當(dāng)?shù)捏w制，使局部和整體能夠“激勵(lì)兼容”，這就是中央政府的事情了?，F(xiàn)有制度存在許多不合理的地方。例如，把產(chǎn)值增長(zhǎng)看成最重要的政績(jī)指標(biāo)，對(duì)土地、貸款等生產(chǎn)要素規(guī)定了過低的價(jià)格，等等，自然會(huì)鼓勵(lì)各級(jí)官員不惜資本和其它資源耗費(fèi)去追求“形象”改善和產(chǎn)值增長(zhǎng)。

現(xiàn)在有一種說法，認(rèn)為只要制定出一套全面的考核指標(biāo)，就能防止各級(jí)政府只追求產(chǎn)值增長(zhǎng)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家討論研究全面的人類發(fā)展或社會(huì)福利指標(biāo)已經(jīng)幾十年了，至今還沒有制定出公認(rèn)的良好指標(biāo)體系；更何況這里要的不是一種研究性的指標(biāo)體系，而是考核用的指標(biāo)體系，更是談何容易。

我看更容易見效的解決辦法，還是毛澤東在和黃炎培關(guān)于歷史周期律的談話中所提出的那一條，就是實(shí)現(xiàn)民主。要讓各級(jí)政府官員都受納稅人，即全體成年公民的代表的監(jiān)督。專注于產(chǎn)值增長(zhǎng)、而不顧資源耗竭、環(huán)境破壞等損害群眾切身利益的做法就很難行得通了。因?yàn)槿魏沃豢坑缮隙碌目己?，而沒有作為社會(huì)主人的群眾有效行使民主權(quán)力，是管不住官員的越權(quán)行為的，更沒辦法保證所有官員都自覺自愿地為大眾謀福利。

許小年：現(xiàn)在有一種看法很流行，認(rèn)為給地方政府或者國(guó)有企業(yè)“設(shè)計(jì)”一套考評(píng)體系，就能解決問題。其實(shí)不可能找到一套完美的指標(biāo)，最好的評(píng)價(jià)體系是市場(chǎng)。

市場(chǎng)上那么多企業(yè)給職業(yè)經(jīng)理人打分，綜合分?jǐn)?shù)就是總經(jīng)理的工資，這就是最準(zhǔn)確的指標(biāo)。這也是為什么要發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)的原因，市場(chǎng)給出總經(jīng)理的價(jià)格，給出專業(yè)人士的價(jià)格。在價(jià)格信號(hào)的指導(dǎo)下，人力資源得到有效的配置。同樣的道理，地方政府最好的評(píng)價(jià)體系是老百姓的打分，是民眾的滿意度。

《財(cái)經(jīng)》：政府發(fā)揮作用的另一個(gè)途徑是影響產(chǎn)業(yè)。最近，中國(guó)幾個(gè)比較重要的行業(yè)，像資源和能源產(chǎn)業(yè)，相繼出臺(tái)了一些產(chǎn)業(yè)政策。其中非常重要的一條，是設(shè)立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政許可制度，反而強(qiáng)化了政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)，真正的壟斷大企業(yè)仍然可以設(shè)立新廠。怎么看待這些打著貫徹中央政策旗號(hào)的產(chǎn)業(yè)政策呢？

吳敬璉：這不符合十四大“市場(chǎng)要在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”的決定，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治的一個(gè)基本理念，即“非禁即入”。“非禁即入”意味著從事一切不損害他人利益的活動(dòng)，是每一位公民的天然權(quán)利，并不需要行政許可。因此只要法律沒有禁止，公民都有權(quán)自動(dòng)進(jìn)入，而不是說人民只能干政府批準(zhǔn)你干的事情。像最近的手機(jī)生產(chǎn)核準(zhǔn)制就非常嚴(yán)苛，條件包括技術(shù)、資本、土地等等。最近中央全會(huì)的決定指出，“政府不該管的堅(jiān)決不管”。問題是，首先必須明確什么是政府不該管的?！爱a(chǎn)業(yè)政策”泛化的結(jié)果是，政府管的事情越來越多。即使是日本這樣一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策大行其道的國(guó)家，產(chǎn)業(yè)政策也是一個(gè)存在很大爭(zhēng)論的問題。在我看來，可能還是反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策萬能的意見比較正確。

現(xiàn)在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上還有一種誤區(qū)，就是把產(chǎn)業(yè)政策等同于宏觀調(diào)控。這種說法完全搞亂宏觀調(diào)控的概念。宏觀調(diào)控是總量的調(diào)控，指用貨幣、財(cái)政等宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，而不是去管具體部門的發(fā)展和企業(yè)的運(yùn)營(yíng)?，F(xiàn)在有一種傾向，把任何政府的管理、干預(yù)都叫宏觀調(diào)控。這樣一來，就把所有的行政干預(yù)都說成是必要的、合理的了。

許小年：關(guān)于監(jiān)管、壟斷、市場(chǎng)準(zhǔn)入，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家施蒂格勒（George Stigler）在上世紀(jì)60年代對(duì)電力行業(yè)做了一個(gè)經(jīng)典的研究，發(fā)現(xiàn)凡是實(shí)施電力監(jiān)管的美國(guó)各州，電價(jià)比沒有監(jiān)管的各州還高。他提出“監(jiān)管俘獲”的理論解釋這種現(xiàn)象，即壟斷廠商把監(jiān)管當(dāng)局和政府俘獲了，監(jiān)管當(dāng)局成了維護(hù)壟斷廠商利益的工具。

這個(gè)說法現(xiàn)在基本被學(xué)界接受，施蒂格勒也因此獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。這個(gè)理論對(duì)我們理解中國(guó)的情況很有幫助，我們有沒有監(jiān)管俘獲的問題？監(jiān)管是削弱了壟斷，還是制造了壟斷、鞏固了壟斷？

法治與公平

《財(cái)經(jīng)》：從法治的角度看，如何理解轉(zhuǎn)變政府職能？

江平：我認(rèn)為有四個(gè)問題需要注意。

第一，有文件說，國(guó)家政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)是通過法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段。但是，這三種手段之間是什么關(guān)系？行政手段離開法律手段是什么？經(jīng)濟(jì)手段離開法律手段又是什么？政府并沒有對(duì)三種手段的使用領(lǐng)域、條件、方法做出規(guī)定，從而會(huì)造成一個(gè)模糊的空間，似乎政府愿意采用哪種手段就可以用哪種手段。

第二，國(guó)家調(diào)控市場(chǎng)的理念，特別是市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制方面，任意性非常大?！豆痉ā返诎藯l關(guān)于公司設(shè)立的第一款規(guī)定是準(zhǔn)則主義的，即符合條件就可以設(shè)立，第二款才講需要經(jīng)過審批作為前置條件。一般第一款的自由設(shè)立是基本原則，第二款的審批是作為例外的。但在實(shí)際中卻反過來了，自由設(shè)立是例外，審批才是正常。

第三，三種手段對(duì)應(yīng)三種權(quán)利和權(quán)力。一是私人自主的權(quán)利，在法律上講是當(dāng)事人意思自治；二是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的權(quán)利；三是國(guó)家介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)力。

改革開放以來，在法律上講有私法和公法之分，本質(zhì)上就是要重新設(shè)立私法和公法的制度，特別要建立私法的范圍和空間，其手段就是私人意思自治，由當(dāng)事人自己解決。國(guó)家要保護(hù)每一個(gè)市場(chǎng)參與主體的權(quán)利不受侵犯，這是一個(gè)服務(wù)功能，不是某種批準(zhǔn)性的、強(qiáng)制性的功能。在市場(chǎng)的活動(dòng)范圍內(nèi)，能由當(dāng)事人自己解決的，盡量由當(dāng)事人自己解決；能夠由中介機(jī)構(gòu)解決的，盡量由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)解決；只有當(dāng)事人意思自治解決不了，必須由國(guó)家干預(yù)，必須通過審批手段、使經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的時(shí)候，國(guó)家才出現(xiàn)。這個(gè)先后順序是市場(chǎng)中非常重要的理念，但是長(zhǎng)期以來是倒過來了，國(guó)家被放在第一位。

第四，現(xiàn)在的問題是國(guó)家干預(yù)的無序性，即缺乏程序性規(guī)范，而無程序就是無法律。現(xiàn)在某個(gè)主管部門、某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的批示，就有可能成為市場(chǎng)活動(dòng)的依據(jù)。因此，通過嚴(yán)格程序來界定國(guó)家權(quán)力、政府權(quán)力，極其重要。

《財(cái)經(jīng)》：這就是把政府行為納入法治的軌道。具體而言，政府行為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)當(dāng)受到哪些約束？

江平：要回答這個(gè)問題，我們需要從法律角度理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)里有三種自由：一是財(cái)產(chǎn)自由，私人財(cái)產(chǎn)不受侵犯；二是契約、合同自由；三是營(yíng)業(yè)自由。

第一，財(cái)產(chǎn)自由，只有在社會(huì)公共利益下才可以征收征用，而且必須合理補(bǔ)償，國(guó)家干預(yù)只能在這個(gè)范圍內(nèi)。法律其實(shí)寫得很清楚，但濫用的多得很，不給予補(bǔ)償是經(jīng)常的。

第二，交易行為、合同行為，一個(gè)是法律沒有禁止的都是合法的，另一個(gè)是違反公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的國(guó)家要干預(yù)。國(guó)家的干預(yù)不是任意的，必須依法。

第三，營(yíng)業(yè)自由，就是準(zhǔn)入和退出的機(jī)制。這方面中國(guó)做得最差。準(zhǔn)入機(jī)制國(guó)家干預(yù)很多，退出機(jī)制更是不完善。這里還有兩個(gè)政府權(quán)力的特區(qū)，一個(gè)就是宏觀調(diào)控，另一個(gè)是整頓市場(chǎng)秩序。宏觀調(diào)控讓你進(jìn)你就進(jìn)，不讓你進(jìn)你就進(jìn)不了；整頓市場(chǎng)秩序，讓你關(guān)你就關(guān)。這兩方面還沒有規(guī)范性操作，宏觀調(diào)控可能具體到一個(gè)企業(yè)的審批，整頓秩序是哪怕你有正常的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，讓你關(guān)就得關(guān)。將來的《反壟斷法》會(huì)有一條，反對(duì)政府壟斷和行政壟斷。

許小年：政府還需要正確理解用法律和行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的含意。如果理解為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期是有問題的。經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)三年五年來一次，法律要有相對(duì)的穩(wěn)定性，法律總不能三到五年調(diào)一次吧？經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)松時(shí)緊，時(shí)冷時(shí)熱，不能讓法律跟著變動(dòng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的政府干預(yù)，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)生周期波動(dòng)的時(shí)候，政府用宏觀政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

頒布《反壟斷法》、《公平競(jìng)爭(zhēng)法》等，并不是用法律手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而是為市場(chǎng)的有效運(yùn)行創(chuàng)造法律環(huán)境。如果否定了用法律手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期的話，行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)也就失去了依據(jù)，因?yàn)樾姓侄伪仨氁蟹苫A(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)節(jié)就剩下經(jīng)濟(jì)政策一個(gè)選擇。

《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在大家看到市場(chǎng)存在很多不公平的現(xiàn)象，認(rèn)為只有政府才能去維持公平；如果政府退出資源配置，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的更不公平。對(duì)此應(yīng)當(dāng)如何理解？

吳敬璉：保持社會(huì)公平是社會(huì)主義國(guó)家政府的一項(xiàng)重要職能。而且，貧富懸殊的確是目前我們社會(huì)中違反社會(huì)公正的社會(huì)主義原則的一個(gè)嚴(yán)重問題。要妥善地解決這個(gè)問題，首先要弄清楚，不公平的根源來自哪里，才能對(duì)癥下藥。收入不平等有兩個(gè)可能的來源：一個(gè)是機(jī)會(huì)的不平等，一個(gè)是結(jié)果的不平等，照我看，目前中國(guó)社會(huì)貧富懸殊，主要來自機(jī)會(huì)的不平等；例如貪官污吏利用手中的公共權(quán)力，通過權(quán)力尋租，通過盜竊公共財(cái)產(chǎn)，通過買官賣官，很容易就成了千萬、億萬富翁。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中因?yàn)槟芰?、?cái)產(chǎn)等等不同造成富裕程度有差別，這個(gè)問題也要妥善處理，但是孰輕孰重必須分清楚。這個(gè)事情不弄清楚，事情就會(huì)搞亂、搞糟。比如有人說，現(xiàn)在不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先了，應(yīng)當(dāng)以公平為主。這種說法就把兩種不平等混為一談，而且把主要的矛頭對(duì)準(zhǔn)了結(jié)果的不平等。這是有問題的。效率優(yōu)先兼顧公平這個(gè)口號(hào)是有點(diǎn)問題，問題就在于這里所指的平等是結(jié)果平等，結(jié)果的平等和效率提高在許多情況下是有負(fù)相關(guān)關(guān)系的，比如平均主義的分配就會(huì)損害效率。但現(xiàn)在主要的不平等是機(jī)會(huì)不平等，而機(jī)會(huì)平等和效率提高是正相關(guān)關(guān)系，機(jī)會(huì)越平等，效率越高，增進(jìn)平等和提高效率方向是相同的，而不是相反的。

混同兩種不平等，把矛頭主要指向結(jié)果不平等的最大問題，是把“反腐”和“反富”混為一談。矛頭不是指向貪官和“紅頂商人”，而是指向中等收入階層的上層分子，如醫(yī)生、教授、國(guó)企高管、中小企業(yè)主等等，這在政治上也是錯(cuò)誤的?！案焙汀案弧敝g容易混同，但是領(lǐng)導(dǎo)和傳媒的責(zé)任正在于幫助大眾分清二者，真正懂得誰是我們的朋友，誰是我們的敵人。令人擔(dān)憂的是，現(xiàn)在好象集中注意的是結(jié)果的不平等，于是就要限制國(guó)企經(jīng)理的最高薪酬，對(duì)一般的富人征高額稅等等；還動(dòng)不動(dòng)就要“向富人開槍”。這種說法和做法不但沒有抓住要點(diǎn)，還會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)后果。貧富懸殊，是腐敗、是用權(quán)力換取收入，即權(quán)力尋租造成的。

內(nèi)地一個(gè)大學(xué)校長(zhǎng)告訴我，在那邊最腐敗的是賣礦，不大的官員賣一個(gè)小煤礦的采礦權(quán)，他和他的親戚朋友一年之中就可以凈賺一兩千萬。政府官員在什么地方擁有資源支配權(quán)力，就在什么地方造成了尋租環(huán)境，什么地方就是腐敗的溫床。貧富差距就會(huì)因此而擴(kuò)大。

賣官這么猖獗，就是因?yàn)闄?quán)力有價(jià)。如果制止不了這個(gè)，限制國(guó)企經(jīng)理人員的薪金等做法都是舍本逐末。

江平：我舉一個(gè)例子。這次討論《物權(quán)法》，很多學(xué)者提出，不是老講農(nóng)村貧困嗎？那就干脆讓集體土地自主開發(fā)、自主交易，這不是能解決這個(gè)問題嗎？為什么非要限制？限制的結(jié)果就是集體土地跟國(guó)有土地根本不平等，造成了農(nóng)民貧困。

高尚全：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)候似乎大家很公平，每人每個(gè)月半斤肉三兩油，但貧窮不是社會(huì)主義。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要承認(rèn)按勞分配，按要素分配，結(jié)果不可能一樣，如果一樣就是平均主義了。每個(gè)人能力不同，掌握的要素也不同，收入肯定不一樣，因此，政府要?jiǎng)?chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，同時(shí)要通過稅收調(diào)節(jié)收入差距。

現(xiàn)在大眾最不滿意的就是權(quán)力市場(chǎng)化，搞權(quán)錢交易。過去是利用價(jià)格雙軌制，一個(gè)批件就可以發(fā)財(cái)；后來利用土地批租、資金信貸和股權(quán)融資等，可以一夜暴富。這種暴富侵犯了他人創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的收益，是對(duì)社會(huì)財(cái)富的瓜分，加強(qiáng)了社會(huì)的利益關(guān)系失衡。

許小年：與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的平等觀念，是機(jī)會(huì)的平等，而不是傳統(tǒng)的“不患寡而患不均”的平等，那只會(huì)限制人們的勤奮與創(chuàng)新。所以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，觀念要更新，知識(shí)分子有責(zé)任推動(dòng)這方面的討論，逐漸轉(zhuǎn)變社會(huì)的觀念；觀念要能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，否則會(huì)束縛經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

改革的動(dòng)力與前景

《財(cái)經(jīng)》：政府改革的問題，你們一方面認(rèn)為很迫切，一方面認(rèn)為很困難，那么怎樣才能解決問題？是需要一個(gè)總的轉(zhuǎn)變，還是先做一個(gè)一個(gè)具體的事情？哪些事可以先做？是否要從政治體制改革的高度來看這個(gè)問題？

吳敬璉：原則其實(shí)都已經(jīng)很清楚了。要看領(lǐng)導(dǎo)對(duì)問題的認(rèn)識(shí)是不是足夠清楚，政府對(duì)完善制度有沒有足夠的決心和魄力。至于政治體制改革，先做什么、后做什么很費(fèi)斟酌。但不管怎么樣，法治總是第一位的。

江平：有一個(gè)對(duì)十六屆五中全會(huì)的很好解讀：“讓社會(huì)主義更加社會(huì)主義，讓市場(chǎng)更加市場(chǎng)”。讓社會(huì)主義更加社會(huì)主義，就是要讓分配更公平；讓市場(chǎng)更加市場(chǎng)，就是要更加市場(chǎng)化。至少在政策口號(hào)上，已經(jīng)達(dá)到一定高度了。

高尚全：改革應(yīng)該是漸進(jìn)的。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)把政府改革提到很突出的位置，這是全面深化改革的關(guān)鍵。政府改革既聯(lián)接社會(huì)體制改革，又聯(lián)接政治體制改革，處于中心環(huán)節(jié)。

《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在似乎缺乏專門的推進(jìn)改革的機(jī)構(gòu)？

高尚全：改革需要公正協(xié)調(diào)，這靠壟斷部門肯定不行。我提出過三個(gè)方案：第一是恢復(fù)體改委；第二是國(guó)務(wù)院成立高層次的改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，總理任組長(zhǎng)，副總理任副組長(zhǎng)，綜合部門第一把手當(dāng)組員；第三是發(fā)改委要加強(qiáng)改革的職能。

恢復(fù)國(guó)家體改委方案的難度大一些，因?yàn)樾枰M(jìn)入全國(guó)人大的程序。如果由國(guó)務(wù)院成立領(lǐng)導(dǎo)小組來操作，會(huì)相對(duì)容易。

《財(cái)經(jīng)》：政府的行為是出于自己的利益和慣性的，很難想像它會(huì)由于思想認(rèn)識(shí)到了而發(fā)生轉(zhuǎn)變的——何況它還認(rèn)識(shí)不到。你們?cè)趺纯创巴荆?/p>

高尚全：前途是光明的。如果不加快政府改革，國(guó)有企業(yè)、金融改革以及要素市場(chǎng)化很難著力推進(jìn)。

許小年：動(dòng)力有兩個(gè)，一個(gè)是鞏固執(zhí)政黨地位，二是不改的話，可能會(huì)出事。

日本的郵政改革為什么只有在今天才能成功？如果日本沒有十年蕭條，小泉的改革會(huì)寸步難行。十年蕭條迫使日本商界、政界、民間都反省問題到底在哪里。盡管傳統(tǒng)上自民黨很保守，隨著日本經(jīng)濟(jì)和金融形勢(shì)的惡化，自民黨上下認(rèn)識(shí)到日本的問題不能再拖了，社會(huì)上改革的呼聲也越來越高。小泉及時(shí)把握機(jī)會(huì)，推動(dòng)改革，獲得了黨內(nèi)外的支持。我們則不能等到這個(gè)地步才進(jìn)行改革，完全可以采取主動(dòng)。

《財(cái)經(jīng)》：你們認(rèn)為政府感受到這樣程度的迫切性了嗎？

吳敬璉：這次決議把政府職能轉(zhuǎn)變提到了這樣的高度，說明領(lǐng)導(dǎo)上已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了問題的重要性和解決這些問題的必要性和迫切性。

許小年：現(xiàn)在的改革和20年前也不一樣。20多年前基本是自上而下的推動(dòng)，現(xiàn)在民間的改革力量也已經(jīng)很強(qiáng)了，會(huì)有很大的推動(dòng)作用。

江平：現(xiàn)在無論哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人都不會(huì)、也不能讓改革往后退。當(dāng)然，也不能寄望太高。中國(guó)的改革是一個(gè)波浪式前進(jìn)的過程。

高尚全：我們還要注意排除干擾。有人批判改革，否定20多年來改革的成就，我們對(duì)此千萬不要上當(dāng)，否則會(huì)有災(zāi)難性的后果。