國庫集中收付制度是現(xiàn)在國際上通過的做法，與會計集中核算制度相比較，克服了會計集中核算制度的一些不足，是改革的方向。針對我地區(qū)已普遍實行會計集中核算的實際情況，結合銅仁地區(qū)實際情況，本文擬對會計集中核算制度向國庫集中收付制度發(fā)展的問題作一些探討。

一、銅仁地區(qū)國庫集中收付制度改革的基礎條件與設想

（一)基礎條件

盡管國庫集中收付制度作為一種正式的完整的措施尚未在我區(qū)推行，但已實施的許多改革措施為我區(qū)推行國庫集中收付制度奠定了堅實的基礎。一是實行“收支兩條線”；二是工資統(tǒng)發(fā)；三是實施政府采購制度；四是實行會計集中核算制度；五是實行部門預算。

(二)探討性設想

銅仁地區(qū)國庫集中收付制度的改革思路可以設想為：以會計核算中心為操作平臺，建立會計集中核算與國庫集中收付制度融合在一起的會計集中核算型國庫集中收付制度。會計集中核算型國庫集中收付制度是指將國庫集中支付專戶設置于會計核算中心，利用會計核算中心內(nèi)部網(wǎng)絡傳遞預算指標及支付信息，利用同一結算銀行或會計核算中心內(nèi)部轉賬方式負責國庫集中支付專戶與預算單位零余額賬戶的清算，實現(xiàn)集中支付功能。待國庫與商業(yè)銀行間實時清算系統(tǒng)啟動后，將非常容易地實現(xiàn)國庫單一賬戶與支付專戶間的實時清算，即可達到完全規(guī)范的國庫集中支付模式要求。理由主要有：

第一，會計集中核算制度在強化會計核算和會計監(jiān)督，提高財政資金使用效益上起到了重要作用。但由于會計集中核算制度未能對財政支出管理體制進行根本變革，現(xiàn)行財政性資金財政分散管理、部門多頭存放的格局仍未改變，其造成的弊端未能從根本上消除。一是財政性資金庫外沉淀。實行會計集中核算后，雖然各核算單位的所有資金都存入了會計核算中心開設的統(tǒng)一賬戶，但是會計核算中心仍為各核算單位開設分賬戶。這與各單位分別在銀行開設賬戶本質(zhì)上并沒有區(qū)別。財政部門撥款程序仍未作任何改變，根據(jù)預算安排定期將款項撥到各單位的賬戶中，各分賬戶的財政性資金仍然無法相互融通，大量資金仍滯留在單位。如我區(qū)地直納入會計集中核算的單位正常情況下資金滯留量都達到幾千萬元。而需要財政支持的許多重要公共事業(yè)卻由于國庫資金不足無法興辦，降低了資金使用效益。二是財政收支信息反饋遲緩。雖然會計核算中心可及時編制單位會計報表和，但分單位的會計報表對財政部門掌握財政總體的支出狀況意義不大。而國庫集中收付制度可以彌補會計集中核算制度在兩方面的不足。

國庫集中收付制度可以最大限度地減少財政資金的庫外沉淀和資金浪費。但由于國庫集中收付制度沒有承擔對預算單位財務支出進行全面審核、會計核算、會計監(jiān)督的任務，而不能有效地約束預算單位在資金使用上的隨意性和鋪張浪費的行為。就目前基層單位財政資金使用效率不高的情形看，胡花亂用和鋪張浪費造成的資金損失遠比資金閑置造成的資金損失大得多。而會計集中核算制度正好可以彌補這一不足。

因此會計集中核算制度與國庫集中收付制度的融合可以說是揚長避短，優(yōu)勢互補。而且由于兩種制度模式因其的諸多相似之處，更為其兩者之間的融合創(chuàng)造了可能性和必要性。采用會計集中核算和國庫集中支付兩種制度融合的形式，由同一操作主體對同一操作對象實施業(yè)務運作，可以大大減少建立兩套機構的成本，既解決資金使用過程的會計監(jiān)督問題，又解決資金撥付過程的閑置浪費問題，通過制度創(chuàng)新，共同實現(xiàn)提高財政資金使用效益的最終目的。

第二，地方推行國庫集中收付制度需要實行會計集中核算。在實行國庫集中收付制的具體工作中，中央與地方有很大的差別。中央財政支出中人員經(jīng)費所占比例較小，專項經(jīng)費和轉移支出所占比例大；而地方各級財政尤其是省級以下的財政支出中人員經(jīng)費所占比例較大，被稱為“吃飯財政”，專項經(jīng)費和轉移支出所占比例小。從會計核算的角度來講，中央一級可以“抓大放小”，只核算到預算資金類別。但是地方各級的預算資金直接撥付到單位，有必要核算到預算單位，否則，地方財政部門支付中心通過集中支付所控制的預算資金的反饋信息就不全面，不完整。沒有達到國庫集中收付制改革“使支出撥付的整個過程處于有效監(jiān)督之下”的初衷，沒有多大意義。反之，如果在實行國庫集中收付制的同時實行集中核算，就延長了會計核算的環(huán)節(jié)，延伸到了預算資金運行的最終點，所有財政資金的收支活動全部通過支付中心運行，能夠提供全面、準確、真實的會計信息，為預算編制執(zhí)行、分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準確的依據(jù)。

二、銅仁地區(qū)國庫集中收付制度改革的建議方案

(一)要進一步完善會計核算中心的機構設置和職能定位，使其向財政集中支付轉化。

(二)在會計核算中心增掛國庫集中支付中心牌子，一套人馬，同時運轉。履行國庫集中收付和會計核算中心雙重職能。

(三)建立國庫單一賬戶體系。

1．國庫單一賬戶，是財政部門在中國人民銀行開設的國庫存款賬戶。用于記錄、核算和反映納入預算管理的財政收入和支出活動，并用于與財政國庫集中支付中心在商業(yè)銀行開設的賬戶進行清算。該賬戶按收入和支出設置分類賬，收入賬按預算科目進行明細核算，支出賬按資金使用性質(zhì)和預算科目設立分類賬。

2．財政直接支付賬戶，是財政國庫集中支付中心在商業(yè)銀行(代理銀行)開設的財政零余額賬戶。用于記錄、核算和反映如工資支出、政府采購支出、基本建設支出等財政直接支出款項的支付、結算活動，并與國庫單一賬戶、財政預算外資金專戶等進行清算，清算結果期末應為零余額。此賬戶按資金使用性質(zhì)(如工資專戶、政府采購資金戶等)設置明細賬，按地直單位設置賬簿進行明細核算。

3．基本賬戶，是支付中心在商業(yè)銀行(代理銀行)為納入集中核算的預算單位統(tǒng)一開設的一個基本賬戶，此賬戶相當于財政授權支付賬戶，可直接用當前核算中心的基本賬戶代替。當前各種條件尚未成熟，無法實現(xiàn)預算單位賬戶的零余額，財政國庫科可按預算指標，每月均衡撥入人員經(jīng)費和公用經(jīng)費到該賬戶。用于記錄、核算和反映財政授權預算單位支付的財政資金(主要是用于日常零星支出和未直接支付的分散購買支出等)和單位其它自有資金的收付活動，并與國庫單一賬戶、財政預算外資金專戶等進行清算。在此賬戶下為地直各單位設置相應的內(nèi)部賬戶。今后條件成熟，該賬戶可直接轉為零余額賬戶。

4．預算外資金專戶，是財政部門在商業(yè)銀行開設，用于記錄、核算和反映預算外資金收入、支出活動并與支中心在商業(yè)銀行開設的賬戶進行清算，實現(xiàn)支付。該賬戶按收入和支出設置分類賬，進行明細核算。

5．政策性資金專戶，是財政部門按有關規(guī)定必須在商業(yè)銀行開設的特殊過渡性賬戶。用于記錄、核算和反映如糧食風險基金、社?；?、扶貧資金等有特殊管理要求的政策性專項資金的收支活動，并與國庫單一賬戶、財政預算外資金或國家規(guī)定的其它賬戶進行清算，并按國家對各專項資金管理的特殊要求設置分類賬，進行明細核算。

(四)改革財政收入收繳方式。

1.收繳方式。按照財政國庫管理制度的要求，將財政收入的收繳方式由目前的就地繳庫、集中繳庫和自收匯繳改為直接繳庫和集中匯繳兩種方式，取消地直各單位的財政收入過渡性賬戶。

2.各項財政收入繳入國庫單一賬戶或財政專戶。

各項稅收收入和納入預算管理的非稅收入(包括收費、基金、罰沒收等)，由繳款單位或繳款人按有關法律、法規(guī)規(guī)定，直接繳庫或集中匯繳入庫。

各項財政預算外資金收入，按照票款分離的辦法，由繳款單位或繳款人就近繳入財政部門在各商業(yè)銀行開設的財政預算外資金收入戶，每日清算，集中匯繳財政部門在商業(yè)銀行開設的預算外資金專戶。

單位自有資金收入，由單位直接繳入支付中心在商業(yè)銀行為各預算單位統(tǒng)一開設的基本賬戶。

規(guī)范財政收退庫。涉及從國庫中退庫的資金，嚴格按照有關法律法規(guī)及國庫管理的有關規(guī)定執(zhí)行。

(五)規(guī)范支出撥付程序。

1．支出類型，根據(jù)支出管理需要，具體分為工資支出、零星支出、購買支出、轉移支出等四類。

2．支付方式。按照不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權支付。

財政直接支付。由財政部門按照有關程序和支付通知，開具支付憑證，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人(即商品和勞務供應者，下同)或用款單位銀行賬戶，由財政直接支付的支出包括：工資支出、購買支出和轉移支出。

財政授權支付。凡納入會計集中核算的預算單位，支付中心根據(jù)財政授權額度，由代理會計開具支付憑證，通過國庫單一賬戶體系中的基本賬戶將資金直接支付到供應商和收款人賬戶。實行財政授權支付的支出主要包括未實行財政直接支付的小額購買分散小額購買支出。

建立備用金制度。各預算單位備用金的核定和管理，參照銅地會核[2003]2號文件執(zhí)行。

3．支付程序

財政直接支付程序。支付中心根據(jù)批準的部門預算、資金用款計劃及相關要求對預算單位支付申請進行合規(guī)性審核，審核無誤后，向代理銀行簽發(fā)支付憑證，將財政資金從財政直接支付賬戶劃撥到供應商和收款人賬戶。財政直接支付方式主要通過轉賬方式進行。

財政授權支付程序。對納入會計集中核算的各預算單位用于零星支出及未政府采購的其它購買支出，由代理會計根據(jù)財政授權額度，開具支付憑證，通知支付中心向供應商和收款人付款，或由報賬員在其單位用金定額內(nèi)報賬，然后提現(xiàn)補齊備用金。

(作者單位：銅仁地區(qū)會計管理局)

責任編輯：何蓮女