《財(cái)經(jīng)》主持人語

土地問題事關(guān)國計(jì)民生，無疑是中國經(jīng)濟(jì)最重要的問題之一。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的稀缺資源，土地的合理、有效使用，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定發(fā)展；對于土地的濫用，則不但阻礙經(jīng)濟(jì)的增長，更會帶來眾多影響社會穩(wěn)定的弊端，如當(dāng)前我們所見的土地資源不足與浪費(fèi)并存、所謂房地產(chǎn)泡沫及其孕育的金融風(fēng)險(xiǎn)、涉及土地的貪污腐敗，等等。

大體而言，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象是經(jīng)濟(jì)行為的結(jié)果，而各經(jīng)濟(jì)主體的行為，又是在一定制度下的理性選擇。我們固然需要關(guān)注和報(bào)道當(dāng)前涉及土地問題的各種經(jīng)濟(jì)行為，更應(yīng)當(dāng)探討產(chǎn)生這些問題的制度根源。深刻地認(rèn)識問題，才能為真正解決問題提供現(xiàn)實(shí)的可能。

為此，《財(cái)經(jīng)》編輯部最近約請了四位經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家，就中國經(jīng)濟(jì)改革中的土地問題展開探討。他們是：中國政法大學(xué)終身教授江平、北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁、清華大學(xué)和香港大學(xué)教授白重恩、中國人民大學(xué)教授白南生。

討論是加深對問題的認(rèn)識的重要途徑。我們期許，本次“財(cái)經(jīng)論衡”或可引發(fā)社會各界對土地問題更為深入、全面的探討，推進(jìn)對這個(gè)問題的認(rèn)識，并更好地應(yīng)用于實(shí)踐。

問題表象及制度根源

《財(cái)經(jīng)》：土地問題是現(xiàn)在十分突出的亟待解決的問題。地價(jià)飛漲、許多地方土地浪費(fèi)嚴(yán)重、涉及土地的貪污腐敗等等，不少社會弊端都與土地制度直接或間接相關(guān)。應(yīng)當(dāng)如何看待當(dāng)前土地問題的癥結(jié)？白重恩：土地問題的突出表現(xiàn)是缺乏一個(gè)統(tǒng)一的市場，其癥結(jié)是現(xiàn)行土地制度和快速的城市化存在根本的矛盾。

在現(xiàn)行制度下，土地分為農(nóng)用地和非農(nóng)用地，后者又包括商業(yè)用地和非商業(yè)用地。農(nóng)民對土地沒有所有權(quán)，只有耕種權(quán)。在補(bǔ)償農(nóng)民耕種權(quán)的前提下，政府有權(quán)征用土地以做它用，也可以限制農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)為它用。這樣，土地交易就至少有三類不同的價(jià)格：一種是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”時(shí)政府支付給農(nóng)民的價(jià)格；一種是商業(yè)用地通過“招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓”（簡稱“招拍掛”）形成的價(jià)格；還有一種是非商業(yè)用地通過“協(xié)議出讓”的價(jià)格。三種價(jià)格差別很大。

當(dāng)土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的時(shí)候，由于價(jià)差很大，其中牽涉的利益很大。這就會導(dǎo)致嚴(yán)重的問題，一個(gè)是土地資源配置扭曲，一個(gè)是政府相關(guān)部門的腐敗。

另外，商業(yè)用地和非商業(yè)用地也沒有統(tǒng)一市場。但市場應(yīng)該是統(tǒng)一的，應(yīng)該有一個(gè)共同的價(jià)格形成機(jī)制，取消“協(xié)議出讓”，對非農(nóng)用地統(tǒng)一實(shí)行“招拍掛”制度。

白南生：現(xiàn)行的土地制度事實(shí)上造成了農(nóng)民很難分享農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地的增值，這是一個(gè)不合理之處。另外一個(gè)問題是，這個(gè)轉(zhuǎn)化中的價(jià)差如此巨大，也是不合理的。

江平：從法律角度看，我認(rèn)為現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度基本可行，但土地征收制度、批租制度和出讓制度還有不少問題。實(shí)踐和法律上的已有規(guī)定也存在扭曲。必須通過糾正扭曲行為，完善法治，才能從根本上解決問題。

周其仁：復(fù)雜的問題還是要分開來討論。你們所說的地價(jià)飛漲，應(yīng)該是一些大都市的商業(yè)性用地的地價(jià)上漲過快。地價(jià)漲得飛快，一個(gè)基本原因是存在供地的行政控制，以致不能滿足市場對土地的需求。當(dāng)前房地產(chǎn)的需求有許多特點(diǎn)值得研究，但今天討論土地制度，當(dāng)我們從供給方面看時(shí)，供地控制肯定是地價(jià)飛漲的直接原因。去年政府發(fā)明了通過控制供地來實(shí)施宏觀調(diào)控的辦法，有半年時(shí)間完全停止供地。這種情況下，那些需求集結(jié)的地點(diǎn)地價(jià)上漲飛快，在邏輯上不應(yīng)該特別意外。

至于腐敗，則是另一個(gè)問題。如果沒有相應(yīng)的政治改革去制衡權(quán)力，什么市場里都會腐敗，非獨(dú)土地市場為然。如果經(jīng)濟(jì)體制不以減少不當(dāng)管制為基本目標(biāo)來安排，腐敗就會火上澆油，不可收拾。

《財(cái)經(jīng)》：但是一說增加供地，問題就來了——農(nóng)業(yè)怎么辦，安全怎么辦……

白南生：人們常常問：如何解決快速城市化和耕地不足的矛盾？這其實(shí)是個(gè)假問題。在正常的制度條件下，城市化是節(jié)約土地，而不是浪費(fèi)土地。但假問題也反映了真麻煩?，F(xiàn)在是兩種現(xiàn)象并存：一方面是城鎮(zhèn)用地得不到制度化保證，另一方面是超必要地征占土地。問題在于，多占地背后是什么原因？是不是因?yàn)槌鞘谢?/p>

多占地其實(shí)不是城市化造成的，而是由于兩個(gè)更深刻的原因，一個(gè)是在現(xiàn)行的財(cái)政分灶吃飯制度下，地方政府要正常運(yùn)行，就必須解決自己的財(cái)政收入問題，而多數(shù)地方政府最重要的創(chuàng)收手段就是所謂以地生財(cái)。所以，并不是由于憑空多了一塊富余的錢而滋生了腐敗，恰恰是由于地方政府在財(cái)政預(yù)算內(nèi)的錢不夠維持它的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，所以才有強(qiáng)烈的賣地沖動。

另一方面是組織人事考核制度。一個(gè)干部三年做不出像樣的政績，就可能在仕途上停步不前；而要在三年里出政績，必須有很大的財(cái)力支撐?，F(xiàn)在恰恰只有土地才能提供這種短期實(shí)現(xiàn)的巨大支撐。

周其仁：有的流行觀念可能需要重新檢驗(yàn)，比如“土地是不可再生資源”。一般的看法，土地總面積怎樣也不能增加，可是人類利用土地并不單單利用其面積。舉一個(gè)例子，當(dāng)畝產(chǎn)從100斤穩(wěn)定地上升到1000斤，農(nóng)地的物理尺寸沒有變，但經(jīng)濟(jì)面積增加了10倍。建造摩天大樓比之于建造平房，土地的經(jīng)濟(jì)面積可以增加100倍。

我去中國中部一些農(nóng)區(qū)看到，不那么精心耕種的、畝產(chǎn)遠(yuǎn)低于可以達(dá)到的技術(shù)產(chǎn)量的農(nóng)地實(shí)在還有不少。另外，傳統(tǒng)農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的生活方式占用土地的面積要遠(yuǎn)高于城市。因此，土地問題要聯(lián)系技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件一起看，許多情況不是土地的物理面積限制了經(jīng)濟(jì)增長，而是經(jīng)濟(jì)條件（比如市場和資本條件）限制了土地的經(jīng)濟(jì)利用。孤立地從物理面積看土地的經(jīng)濟(jì)觀大有問題，而認(rèn)為土地特殊到“無供給彈性”，因此價(jià)格機(jī)制對配置土地資源無效，更是無稽之談。

現(xiàn)在全世界沒有人可以否認(rèn)中國工業(yè)化的成就。新的問題是工業(yè)規(guī)模擴(kuò)大后，市場交易費(fèi)用升得很急。經(jīng)濟(jì)需要節(jié)約交易費(fèi)用的組織，其中城市是非常重要的一環(huán)。目前香港甚至歐美許多城市都有很大一部分功能在為中國這個(gè)世界工廠服務(wù)；即便這樣，中國自己的城市化不足終究還會拖累經(jīng)濟(jì)增長，包括農(nóng)民問題的解決。過去那套割裂城鄉(xiāng)、實(shí)行“沒有城市化的工業(yè)化”路線，經(jīng)濟(jì)社會后果非常嚴(yán)重。

作為一個(gè)高度人口密集、工業(yè)化發(fā)展又非?？斓慕?jīng)濟(jì)，如果不能集結(jié)成有效的城市和大都市，會越來越帶不動。在這個(gè)意義上，無論城市化需求中有多少值得注意也應(yīng)及時(shí)處理的問題，都不能忽略城市土地需求的基本面是合乎經(jīng)濟(jì)要求的。不要簡單地把個(gè)別地段和時(shí)段的部分城市地價(jià)飛漲完全看做洪水猛獸。歷史教訓(xùn)表明，人為抑制的經(jīng)濟(jì)要求，將來一旦有機(jī)會，反彈可能更猛烈。

《財(cái)經(jīng)》：在城市化進(jìn)程中，有可能存在虛假的需求。比如當(dāng)農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用，并蓋起廠房之后，才發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)品并沒有市場需求，而這時(shí)鋼筋水泥又不能變回農(nóng)地了。這不是會造成土地的浪費(fèi)嗎？周其仁：經(jīng)濟(jì)需要總是在特定的經(jīng)濟(jì)制度下實(shí)現(xiàn)；制度有問題，合理的經(jīng)濟(jì)需要實(shí)現(xiàn)起來也免不了被歪曲。我不過提醒一下，不可由于制度性歪曲就得出結(jié)論說，那里面包含著的經(jīng)濟(jì)需要也是要不得的。如果看不到我國過去長期人為抑制城市發(fā)展而累積的需要，看不到釋放這種需要可以幫助中國的工業(yè)化提高效率，那么我們現(xiàn)在討論土地制度，以什么為基本立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)呢？僅僅就是抑制地價(jià)嗎？

其實(shí)，即便有體制歪曲的因素，也是各種各樣其他條件“湊到一起”，才出現(xiàn)地價(jià)大漲的局面。比如最近這一輪，像深圳、廣州這樣有巨大集聚能力的大都市，地價(jià)房價(jià)也還平穩(wěn)。我認(rèn)為比較基本的一點(diǎn)，就是前些年這些地方供地充足。這也說明，對已經(jīng)集中起來的城市土地需求，增加供地是根本性的解決辦法。我不是說土地的需求面完全沒有問題，一段時(shí)間里抑制土地需求也可以緩和矛盾。但問題有主次之分，人為過度抑制城市的土地需求等于給經(jīng)濟(jì)增長外加一個(gè)成本，國民經(jīng)濟(jì)會有損失。

《財(cái)經(jīng)》：根據(jù)你的分析，現(xiàn)在土地的供給不足，另一方面，政府又限制土地供給，為什么會出現(xiàn)這種矛盾的局面？

周其仁：在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的市場用地，惟一的合法途徑是征地；而征地權(quán)完全控制在政府手里。政府并不是農(nóng)地的所有者，由政府控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)，不可能按照經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則來衡量土地農(nóng)用還是非農(nóng)用的相對利害。況且政府同時(shí)又控制了城市規(guī)劃和投資審批，在某些條件下可以“營造”城市化需求。這些條件結(jié)合到一起，如同我們過去幾年看到的一樣，城市化的合理經(jīng)濟(jì)需要，只能在政府控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用的征地制度下實(shí)現(xiàn)。

法律規(guī)定政府以農(nóng)用土地之價(jià)“補(bǔ)償”農(nóng)民，而政府征得的土地卻可以按非農(nóng)用地取得市值。這怎么不刺激政府“拿地”的欲望？結(jié)果，城市化就在某種程度上變成一場剝奪農(nóng)民土地使用權(quán)及其收益的“圈地運(yùn)動”——也不單單是地方政府，那些中央國債項(xiàng)目占了多少土地？我看到的情況，國債項(xiàng)目占地給農(nóng)民的補(bǔ)償，差不多是最低的。

無論哪一級政府所為，剝奪農(nóng)民達(dá)到一個(gè)點(diǎn)，政治上就不可能被接受。所以，我認(rèn)為叫停也罷，限供也罷，其實(shí)是政治解決方案，但經(jīng)濟(jì)代價(jià)就是城市化受阻和地價(jià)上漲。所以，根本問題是現(xiàn)行土地制度要改，否則就是經(jīng)濟(jì)政治“打擺子”，怎樣也不妥當(dāng)。根本出路只有一條，就是建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場機(jī)制。

物業(yè)稅能帶來什么？

《財(cái)經(jīng)》：你們開出的“處方”是否牽涉兩個(gè)方面——治本與治標(biāo)。白重恩教授近來提出征收“物業(yè)稅”的辦法，可否理解成“治標(biāo)”？

白重恩：不能完全這么說。我同意土地供給不足的分析，土地市場化程度的加深可以幫助我們減輕這個(gè)問題。但另一方面，農(nóng)業(yè)和農(nóng)用地的確有其特殊性，因此在城市化過程中，國家還是需要保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全以及農(nóng)民的基本生活保障。

為了讓市場起更大的作用，需要通過征收物業(yè)稅減少不同用途土地的價(jià)差。這是最根本性的問題，是制度安排的一部分。如果能用市場而非行政手段降低非農(nóng)用地的交易價(jià)格，就可以減少非農(nóng)用地和農(nóng)用地之間的價(jià)差。價(jià)差不一定能減少為零，但任何意義上的減少都可以減少腐敗，資源配置也會更有效。

物業(yè)稅，或稱不動產(chǎn)稅，對農(nóng)用地不征收，農(nóng)用地一旦轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地就征收，這樣就保護(hù)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)用地的特殊性。而且它是一個(gè)長期的穩(wěn)定的稅，非農(nóng)用地的使用者不僅要支付交易價(jià)格，還要承擔(dān)一個(gè)未來的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，因此，均衡的非農(nóng)用地的交易價(jià)格就會降低，達(dá)到減少非農(nóng)用與農(nóng)用土地價(jià)差的效果。

物業(yè)稅還將成為地方政府一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政來源，從而改變政府行為。現(xiàn)在賣地所得是地方政府一個(gè)非常重要的收入，但它在地方政府預(yù)算之外，使用自由度很大。這對地方政府的激勵(lì)是很壞的。

白南生：一次性賣地和每年穩(wěn)定的稅收之間最大的不同，其實(shí)是政府行為的區(qū)別。一個(gè)組織的經(jīng)費(fèi)來源方式（路徑）在很大程度上影響甚至決定著這個(gè)組織的行為。不是靠財(cái)政而是靠“以地生財(cái)”支持政府工作和政績需求，以地生財(cái)和招商引資就成為地方政府最重要的工作。

土地收益是與經(jīng)濟(jì)景氣相關(guān)的，地方政府又沒有調(diào)節(jié)景氣的手段，其收入就不穩(wěn)定?，F(xiàn)行征地賣地方式加上政府換屆制和干部換防制，更加重了短期行為導(dǎo)向，使地方政府只能采取猛打猛沖的方式去行為。事實(shí)上，基層政府是最需要穩(wěn)定的。如果變成收物業(yè)稅的形式，稅源就穩(wěn)定得多，地方政府行為會有很大的改善。

白重恩：物業(yè)稅也與宏觀調(diào)控有關(guān)?，F(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)的一個(gè)問題是，房地產(chǎn)價(jià)格很高，房地產(chǎn)市場投機(jī)的因素很大。其中一個(gè)很重要的原因是很多買房的人不是最終居住者，而是投資者或者投機(jī)者，因此很多地方房子的空置率很高。而征物業(yè)稅之后，房價(jià)應(yīng)該降下來，中低收入的消費(fèi)者本來買不起房子，現(xiàn)在就可以買得起。這樣可以減少房地產(chǎn)的空置率，最終減少房地產(chǎn)市場的投機(jī)。

《財(cái)經(jīng)》：不過，征收物業(yè)稅等于增加整體稅賦水平?，F(xiàn)在的稅賦就很高呀！

周其仁：我不反對物業(yè)稅，但問題要放在土地制度整體中考慮。沒有農(nóng)地轉(zhuǎn)用為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)市場，政府怎么知道物業(yè)稅的稅率？雖然一般而言非農(nóng)地比農(nóng)地貴，但土地的每一塊位置都有不同的市價(jià)。這里面有巨量的信息費(fèi)用，離開市場交易根本無從準(zhǔn)確知道?，F(xiàn)行土地制度用法律規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)用的補(bǔ)償數(shù)額，其中的誤差不可以道里計(jì)。簡單講，離開土地市場的物業(yè)稅，在中國這么大的國家要搞得妥貼，很不容易。弄得南轅北轍的可能性倒比較大，那就把物業(yè)稅的名聲也搭進(jìn)去了。

另外還要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)。第一，不宜脫離總稅負(fù)水平隨意加稅?，F(xiàn)在總稅負(fù)水平已經(jīng)太高，稅種太復(fù)雜。怎么來的呢？就是凡建議加稅，政府很樂意聽。但是只加不減的稅收，是要把經(jīng)濟(jì)搞垮的。所以在經(jīng)驗(yàn)上，討論加稅先討論從哪里減，否則就沒有“額度”。

第二，開征物業(yè)稅和資源稅都需要堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)工作，至少把各種資源的邊界丈量清楚，資源權(quán)屬的法律界定明白，沒有很多爭議。這些事情很勞神的，多少年也沒有條件安安靜靜做好過。光看發(fā)達(dá)國家收物業(yè)稅很過癮，忽略了那是政府從事產(chǎn)權(quán)界定服務(wù)的回報(bào)，可能要出大漏子。還有，只征收私人的物業(yè)稅，許許多多占地不少的“公家物業(yè)”都無稅，那可是一個(gè)憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)的問題。

白重恩：物業(yè)稅不是加稅，只是支付形式的改變?，F(xiàn)在的制度下，政府把農(nóng)民的地拿來然后以高價(jià)賣出去，形式上不叫稅，但實(shí)質(zhì)上是稅。物業(yè)稅就是把這種稅收轉(zhuǎn)化成一種未來的、比較平穩(wěn)的稅收形式。當(dāng)然，政府致力于基礎(chǔ)工作的確非常重要，征收物業(yè)稅正好可以促使政府去做這些工作。

《財(cái)經(jīng)》：在操作物業(yè)稅改革方案過程中，如何解決已售房問題，特別是普通人的已購房？

江平：是呀，那樣的話，如果我是買房子的人，買房以后土地征收的稅照樣加進(jìn)來，我以后每年還要再付物業(yè)稅，那不就加重了普通老百姓的負(fù)擔(dān)嗎？

白南生：物業(yè)稅有很多好處，但這的確也是它的困難所在。上屆政府一次性賣了70年的土地權(quán)利，現(xiàn)在改收資產(chǎn)稅/物業(yè)稅，買房的人已經(jīng)一次性地掏了70年的錢，你憑什么再找他收稅呢？想像一下，市場上恐怕會出現(xiàn)兩種房價(jià)。

從政府角度看，一次性賣掉70年的土地使用權(quán)，等于透支了今后十幾屆政府的資產(chǎn)稅/物業(yè)稅。至于說到利用物業(yè)稅達(dá)到減少農(nóng)用地與非農(nóng)用地價(jià)差的效果，我比較懷疑。物業(yè)稅要收到多高才能打平農(nóng)用地和非農(nóng)用地的收益呢？

白重恩：第一，農(nóng)用土地和非農(nóng)用土地之間的差價(jià)是很難打平的，所以我很謹(jǐn)慎地說，不能保證一步到位。很難做到收很高的稅使得兩個(gè)利益完全一致。但我做過一個(gè)最簡單的計(jì)算：假如每年稅率是2.57％，貼現(xiàn)率是6％，那么沒有物業(yè)稅時(shí)愿意花100萬元買的房子，交稅以后愿意付的錢是70萬元，價(jià)格下降30％。當(dāng)然30％還不夠，但也是一個(gè)不小的數(shù)字，我覺得對土地資源配置中各種各樣的扭曲問題、腐敗問題都會有正面的影響。

第二，對于過去已經(jīng)為高地價(jià)付出代價(jià)的人，再向他征稅肯定令他受害。但是對那些還沒有買房的人，有了物業(yè)稅他愿意付的價(jià)格就比較低，如果說市場運(yùn)行是有效的，買房子的價(jià)格是應(yīng)該降下來的，這時(shí)再讓他繳稅是合理的。所以在確定這個(gè)原則的基礎(chǔ)上，還需要認(rèn)真設(shè)計(jì)從現(xiàn)有土地體制向物業(yè)稅體制過渡的機(jī)制。

江平：我認(rèn)為，中國在任何情況下，物業(yè)稅也好，所得稅也好，包括正在籌劃的遺產(chǎn)稅也好，都要有一個(gè)很重要的前提，就是這些稅要作為第二次分配、以公正為目的的一種手段。比如，個(gè)人所得稅應(yīng)該是累進(jìn)的，遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅也有這個(gè)問題。對于低收入的消費(fèi)者，即使要收物業(yè)稅或者其它稅，都應(yīng)該要體現(xiàn)差別，給高收入的一些人以高的累進(jìn)稅率，這樣社會才能有一個(gè)公平。

“農(nóng)地直接入市”

《財(cái)經(jīng)》：土地所有權(quán)制度的改革應(yīng)該是一種治本的對策吧？這當(dāng)然是一個(gè)根本性的長遠(yuǎn)問題，但現(xiàn)在是不是也應(yīng)該開始推動這件事情呢？

白重恩：物業(yè)稅有助于解決所有制問題。既然政府擁有耕種權(quán)之外的其它土地權(quán)利，而如我們上面指出，其以直接控制土地用途轉(zhuǎn)換的方式行使這種權(quán)利的經(jīng)濟(jì)效果又不好，那么怎樣把這個(gè)權(quán)利以其他形式體現(xiàn)出來？征物業(yè)稅就是這樣的手段?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”以后，政府可以通過收稅體現(xiàn)其權(quán)利，可以減少它在這一過程中的干預(yù)，給農(nóng)民以更多的自主權(quán)，從而也可減少解決產(chǎn)權(quán)問題的各種障礙。

周其仁：我國現(xiàn)行土地制度大體可以分三段，從產(chǎn)權(quán)的角度看，首尾兩段大體解決了問題，就是市場機(jī)制可以運(yùn)用了?，F(xiàn)在的重點(diǎn)是中間一段，就是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的這一段。

第一段是農(nóng)業(yè)土地的使用和轉(zhuǎn)讓。從包產(chǎn)到戶開始，到《中華人民共和國農(nóng)地承包法》，這個(gè)問題至少在法律框架內(nèi)已基本解決。農(nóng)地的所有權(quán)還是歸集體，但集體農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，全部歸承包農(nóng)戶?！凹w”已經(jīng)成為一個(gè)消極的所有者，惟一的經(jīng)濟(jì)功能就是按期向農(nóng)戶發(fā)包農(nóng)地，而在承包期內(nèi)它不能回收、也不能干預(yù)農(nóng)戶的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。只要再加一點(diǎn)，就是30年承包到期的時(shí)候，承包農(nóng)戶有優(yōu)先的繼續(xù)承包權(quán)，我國農(nóng)地的農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)就是永久性的權(quán)利。在農(nóng)用土地范圍內(nèi)，這一套可以滿足按市場機(jī)制配置農(nóng)地資源的基本需要。

土地制度的另一段我覺得基本上也解決了問題，就是國有土地的批租制度。城市土地屬于國家——雖然這件事情的由來待考——但政府的地必須按照年期批租給私人和企業(yè)，在年期內(nèi)允許自由轉(zhuǎn)讓。這套體制，也是從產(chǎn)權(quán)而非所有權(quán)的層面解決了城市土地的市場利用問題的，應(yīng)該大體可行。目前問題是要依法而行，全部政府的地都要批出來。當(dāng)然批租制里還有不少問題需要研究，比如批租的年期；還有就是批租年期限到了以后怎么辦。沒有法律規(guī)定的更新機(jī)制，比如說優(yōu)先權(quán)，當(dāng)然要影響到人們的預(yù)期和行為。

現(xiàn)在有另外一種意見，認(rèn)為現(xiàn)在國有土地70年的批租期限太長，因?yàn)橐淮涡缘貎r(jià)太高，加大開發(fā)成本，也刺激土地投機(jī)等等，建議把土地批租一律改為年度性取費(fèi)，政府也年度性收稅。我的看法，那樣是忽視了其他方面的可能代價(jià)，行不通的。不過這要另外討論。

《財(cái)經(jīng)》：土地問題從根本上與法治建設(shè)關(guān)系很大。剛才江平教授提到了“扭曲”，可否細(xì)談一下？江平：在這些問題上，法律規(guī)定的產(chǎn)權(quán)存在著三大扭曲。我認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)直面這三大扭曲。

第一個(gè)扭曲是《土地管理法》明確規(guī)定，國家的土地所有權(quán)由國務(wù)院行使，但實(shí)際上，土地批租權(quán)（或者叫出讓權(quán)）主要不在中央，省、市、縣、開發(fā)區(qū)各級都可以行使權(quán)利，賣土地的錢很大一部分也被地方得到。

第二個(gè)扭曲存在于土地的集體所有權(quán)。所有權(quán)應(yīng)該包含一切處分的權(quán)利，但農(nóng)村集體對土地只能夠使用、收益，沒有任何處分的權(quán)利。集體所有權(quán)本來是一個(gè)完整的所有權(quán)，卻變成了一個(gè)很不完整的所有權(quán)。

第三個(gè)扭曲，按照《土地承包經(jīng)營法》，現(xiàn)在給農(nóng)民30年承包權(quán)，某種意義上說已經(jīng)類似所有權(quán)了；可是如果這塊土地被征用了，錢主要還是集體拿走，真正給了農(nóng)戶或者享有土地承包經(jīng)營權(quán)的人很少。這也增加了農(nóng)村很多基層干部的腐敗。

白南生：不知在解決這種制度性扭曲方面，法律上應(yīng)有什么著重點(diǎn)？

江平：解決這些扭曲，要從三個(gè)權(quán)的完善上入手。第一，國家要嚴(yán)格行使其出讓土地所有權(quán)的權(quán)利。因?yàn)橥恋厥亲钪匾膰匈Y源，雖然資源的位置是在某一個(gè)地方，但并不歸地方所有；第二，要保證農(nóng)村集體對土地的完整所有權(quán)。不一定要由國家征用以后高價(jià)轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體完全可以自己開發(fā)，自己來賣?，F(xiàn)在農(nóng)民在自己土地上蓋房子拿的是不完全所有證，不能抵押，不能上市，被征收走了得不到補(bǔ)償。應(yīng)該從法律上明確集體的完整所有權(quán)；第三，應(yīng)該非常明確地在法律上規(guī)定，農(nóng)村土地被國家征收了以后補(bǔ)償金應(yīng)該有多大的百分比，比如說90％明確給農(nóng)戶，否則補(bǔ)償金往往會被集體拿走。

《財(cái)經(jīng)》：增加土地供給是一個(gè)基本的原則，但在現(xiàn)行的土地制度下供給不會自動增加。具體應(yīng)當(dāng)如何操作，才能解決這個(gè)問題？

周其仁：現(xiàn)行土地制度與市場經(jīng)濟(jì)沖突最嚴(yán)重的是中間一段，就是當(dāng)農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為城市工商業(yè)用途的時(shí)候，現(xiàn)行惟一合法途徑就是經(jīng)過政府征地。征地按土地的原用途收益（就是農(nóng)業(yè)收益）來補(bǔ)償，但征用后的地按城市工商業(yè)用途來實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值，其中的差價(jià)變成了一個(gè)合法地由地方政府、中央政府和其他相關(guān)開發(fā)商分享的租金，而農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)主體——承包農(nóng)戶——卻被排除在外。這是現(xiàn)在土地問題的重點(diǎn)所在。一方面，農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地資源無法由市場價(jià)格機(jī)制配置，另一方面就是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的租金上升，在分配上農(nóng)民不能合法分享。這套農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，既無效率，也不公平。

要解決中間這段的問題，可以借鑒“解決兩頭”的經(jīng)驗(yàn)，不一定非要從所有權(quán)層面上一下子解決問題?，F(xiàn)在農(nóng)用土地的所有權(quán)還是集體的，可是集體只能當(dāng)消極的發(fā)包人，實(shí)際的資源利用、收益和轉(zhuǎn)讓，都合法地落到農(nóng)戶手里。城市土地所有權(quán)還是國家的，但是在批租期限內(nèi)，使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)歸私人和公司。沿著這條路線，可以解決土地制度中間這一段的問題，這就是把農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)利也明確界定為承包農(nóng)戶的權(quán)利。有了這個(gè)基點(diǎn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場就有了新的基礎(chǔ)，除了政府可以向市場批租城市土地，承包農(nóng)戶也可以向非農(nóng)用地市場轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)。

《財(cái)經(jīng)》：我們從農(nóng)口中其他學(xué)者，例如陳錫文教授那里也聽到過類似的看法。這就是所謂“農(nóng)地直接入市”，根本一點(diǎn)就是承認(rèn)農(nóng)民向非農(nóng)用途轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的合法性。

周其仁：有了這一點(diǎn)，農(nóng)民可以合法分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用的租金的上升；更重要的是，農(nóng)地轉(zhuǎn)用可以市場機(jī)制來調(diào)節(jié)。事實(shí)上，對于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的租金上升，各相關(guān)利益方不可能不做自發(fā)的反應(yīng)和互動。廣東的南海、江蘇的昆山，還有上海郊區(qū)和安徽，我們都看到過農(nóng)地入市的不同做法。如果立法機(jī)構(gòu)充分吸收這些自發(fā)經(jīng)驗(yàn)，有望打破政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的壟斷，結(jié)束效率和公平都大有問題的現(xiàn)行征地制度。

《財(cái)經(jīng)》：實(shí)踐中有哪些問題需要關(guān)注和討論？

周其仁：主要是農(nóng)地直接入市要配套解決的問題還有不少。比如政府的征地權(quán)還要不要保留?？磥磉€要保留，因?yàn)橐恍┥鐣驳耐恋赜猛?，完全靠市場的交易費(fèi)用可能超高。比如國防需要用地，靠討價(jià)還價(jià)就可能誤事。但是政府征地權(quán)必須受到嚴(yán)格限制。第一是程序性限制，就是究竟何為公共用途，要經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序確定，不能由行政長官自說自話；第二，為了社會公共利益征地，補(bǔ)償要由財(cái)政按照市價(jià)準(zhǔn)則補(bǔ)償，因?yàn)楣怖娌荒芸繝奚徊糠止竦睦鎭韺?shí)現(xiàn)。當(dāng)然，收窄的征地權(quán)也要列入政治和輿論監(jiān)督，防止一定會發(fā)生的權(quán)力尋租。另外，無論農(nóng)用地和非農(nóng)用地的承包和轉(zhuǎn)讓年期，都應(yīng)該加長。

余下就是農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的市場性交易。土地規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃還是保留，不過，政府的規(guī)劃怎樣服從經(jīng)濟(jì)規(guī)律？社會對規(guī)劃權(quán)怎樣進(jìn)行有效監(jiān)督？我的觀點(diǎn)是，即使其他方面都不變，僅在政府征地制邊上開啟農(nóng)地直接入市的合法途徑，我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用的效率和公平也可以得到顯著改善。

《財(cái)經(jīng)》：你的意思是規(guī)劃這一塊不放？

周其仁：現(xiàn)在說“放”也沒有用。總要一步步走，先解決農(nóng)地合法入市這個(gè)根本性問題。

法治之路

《財(cái)經(jīng)》：法學(xué)界一直在討論土地問題。除了上述的扭曲現(xiàn)象，還有哪些與改革相關(guān)的法治建設(shè)要加快？

江平：法律提出了幾個(gè)相關(guān)問題。首先，嚴(yán)格區(qū)分社會公共利益需要和商業(yè)利益需要?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定，對于非國家的財(cái)產(chǎn)征用必須法律有規(guī)定才行，而法律規(guī)定的就是只有社會公共利益需要的時(shí)候才可以征用。怎么界定社會公共利益需要？立法覺得很難，但我覺得不太難。總不能說商業(yè)利益就等于公共利益吧？現(xiàn)在中國的問題在于，幾乎所有的征收都是打著社會公共利益的名義。當(dāng)然，在社會公共利益需要的時(shí)候，我完全贊成要在合理的價(jià)格下征收。合理的價(jià)格應(yīng)該就是市場價(jià)格。

另外，從法律上說，要保障緊缺的土地資源，更公平、更合理地解決土地轉(zhuǎn)讓問題，很重要的一方面是司法審查制度，或者憲法審查制度的建立。

現(xiàn)在我們的行政訴訟法規(guī)定只能告具體行政行為，不能告抽象行政行為，即補(bǔ)償沒有達(dá)到政府所規(guī)定的補(bǔ)償價(jià)的時(shí)候可以告，但如果政府規(guī)定的補(bǔ)償價(jià)本身不合理卻不能告。這大大限制了訴訟范圍。而司法審查制度是說，只要規(guī)定本身不合理，確實(shí)侵犯了土地或房屋所有者的權(quán)利，那么無論誰都可以來告，每一個(gè)人的民事權(quán)利或私權(quán)都應(yīng)該得到保護(hù)。這個(gè)機(jī)制應(yīng)該建立起來。

《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的利益明明是政府在拿，如果換成農(nóng)民拿，政府當(dāng)然不干。這里面的利益如何分配會比較有效率？是不是應(yīng)該用稅收之類的方法分給政府一部分？

周其仁：政府拿多少和怎么拿，不能由政府自己決定，要由委托政府行使行政權(quán)的人民代表大會來決定。由政府自己決定，多少也不會夠的，社會想“贖買”都贖買不起?，F(xiàn)實(shí)中對政府拿得過多的實(shí)際限制是，農(nóng)民一旦知道了農(nóng)地轉(zhuǎn)用的租金大部分被拿走就會起來鬧；鬧一鬧，補(bǔ)償就多一點(diǎn)。這是一種很特別的“喊價(jià)”形式，一個(gè)歪曲的政治市場。

根本出路還是政府體制改革，重點(diǎn)不是精簡機(jī)構(gòu)，而是由人代會決定并審查政府預(yù)算。歷史經(jīng)驗(yàn)是，收稅權(quán)歸政府，除非有非常明智和自律的統(tǒng)治者，否則最后只好靠農(nóng)民上街喊價(jià)。這不是長治久安的辦法。至于“政府這兩年拿慣了，不拿怎么得了？”所以，必須先想出辦法，比如加抽一種稅之類，來補(bǔ)償政府不拿地租的“損失”。在我看來，這個(gè)問題本末倒置了。

江平：在土地規(guī)劃的框架下，解決農(nóng)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用途的問題有一個(gè)辦法，就是政府只批用地指標(biāo)；至于土地到底在哪里，需要用地者去找有土地所有權(quán)的人談，談的結(jié)果是市場價(jià)格，國家不加干預(yù)，不用強(qiáng)力手段來征收。凡是用國家強(qiáng)力的手段，必然要造成腐敗，或者至少會造成腐敗的條件。

白重恩：但是問題在于，只要有土地規(guī)劃，就必然限制轉(zhuǎn)地的數(shù)額，農(nóng)用地所能產(chǎn)生的價(jià)值和賣地的價(jià)格就有一個(gè)差別，那么每個(gè)農(nóng)民都會想賣地；拿到土地批件的人就可以跟眾多的農(nóng)民談判，談判中他是占主導(dǎo)地位的，農(nóng)民得到的價(jià)格還是很低。

所以，讓農(nóng)民直接參加談判，得到的價(jià)錢確實(shí)會多一點(diǎn)，但不會多很多，因?yàn)橥恋氐墓?yīng)只要有政府限制，利益在很大程度還是到了那個(gè)拿批件的人的手里。那么誰能拿到批件呢？這里面又有一個(gè)尋租的問題。如果說有一個(gè)物業(yè)稅，批件就不是那么值錢，稅收就把這個(gè)批件的價(jià)值降下來了。

白南生：如果市場可以更多地起主導(dǎo)作用，情況至少會比現(xiàn)在好得多。農(nóng)民也很聰明，不會太便宜地賣出土地；況且投資會不斷地生出來，土地是生不出來的。更重要的是，土地是有級差地租的，地價(jià)在很大程度上是由位置決定的，真正可行的選擇實(shí)際上是有限的。從長期看，拿到批件的人的利益會趨于下降，而農(nóng)民得到的利益會上升。

江平：中國農(nóng)村的土地所有制的變革，將來要走也要分兩步。宅基地上的房屋應(yīng)該允許轉(zhuǎn)讓、抵押，但房屋下面的宅基地卻是集體所有、無償使用，這又使得房屋的轉(zhuǎn)讓、抵押的合法性受到質(zhì)疑。最好的方法是將房屋坐落的宅基地逐漸變成有償?shù)?，進(jìn)而逐漸變成歸私人所有。

但是耕地的所有制，我始終認(rèn)為在可預(yù)見的未來沒有可能改變。因?yàn)橥恋刂贫却蟮淖兏镉幸粋€(gè)前提，就是農(nóng)村中總的貧富差距比較緩和。否則貧富懸殊，城市里的人都到農(nóng)村去買地，很可能造成農(nóng)村很多人失去土地；農(nóng)村又缺乏社會保障機(jī)制，那樣社會動亂的危險(xiǎn)就出現(xiàn)了。