嚴(yán)官金　王潤濤

決策失誤，常讓人痛徹心扉。人們期望用智慧和制度來避免或減少人為因素造成的損失。2005年湖北省政府以一號(hào)文件的形式出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)行政決策科學(xué)化民主化的若干意見》，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和熱烈期盼。

起草背景：加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求

現(xiàn)代社會(huì)的多元與復(fù)雜性決定一個(gè)政府的科學(xué)決策必須依賴于廣泛的咨詢，必須有章可循。黨的十六大報(bào)告指出，“正確決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化”。黨的十六屆三中全會(huì)提出要把完善政府重大經(jīng)濟(jì)問題的科學(xué)化、 民主化、規(guī)范化決策程序，作為轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能的重要任務(wù)，充分利用社會(huì)智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)，增強(qiáng)透明度和公眾參與度。2004年3月，國務(wù)院頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了健全行政決策機(jī)制的基本要求，架構(gòu)了公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，強(qiáng)調(diào)實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策。2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度，提出要“科學(xué)決策、民主決策、依法決策”。這充分說明，著力推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，已成為黨和國家的一種戰(zhàn)略和決策。

與此同時(shí)，我省決策科學(xué)化、民主化推進(jìn)工作也在積極醞釀之中。2004年1月30日，中共中央政治局委員、湖北省委書記俞正聲同志對(duì)胡鞍鋼先生撰寫的《積極建言，影響決策》一文作出批示：“我省在決策的民主化、科學(xué)化、廣泛聽取各方面意見等方面，有不少應(yīng)改進(jìn)之處，特別是將其制度化，更需要做出進(jìn)一步的努力?！?月16日，省政府辦公廳召集研究室、發(fā)展研究中心、參事室、文史館、社科院等部門負(fù)責(zé)同志，討論如何促進(jìn)我省決策科學(xué)化民主化的問題。與會(huì)同志對(duì)我省決策科學(xué)化民主化的相關(guān)工作進(jìn)行了回顧和總結(jié)，對(duì)我省推進(jìn)決策科學(xué)化民主化提出了建議。會(huì)后，專門成立文件起草組，經(jīng)過研討、起草、修改，先后五易其稿，形成了《關(guān)于推進(jìn)決策科學(xué)化民主化的若干意見》。羅清泉省長、周堅(jiān)衛(wèi)常務(wù)副省長親自審改，省長辦公會(huì)于2004年12月討論通過，并以2005年省政府1號(hào)文件的形式頒布。

2005年2月，溫家寶總理在國務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上、在湖北省政府系統(tǒng)廉政工作會(huì)議上，都提出今年重點(diǎn)要抓好八個(gè)方面的改革和制度建設(shè)，第一條都是改革和完善政府決策機(jī)制。

就我國、我省的決策機(jī)制建設(shè)而言，這些無疑是一個(gè)積極的信號(hào)。

意義詮釋：從領(lǐng)導(dǎo)決策到廣納良言

決策的科學(xué)化，就是要尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律和自然規(guī)律，使重大經(jīng)濟(jì)決策能夠正確反映市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，反映客觀實(shí)際，使各項(xiàng)決策具有預(yù)測性、前瞻性和引導(dǎo)性。決策的民主化，就是要在決策過程中，廣泛聽取各方面意見，廣納群賢，集思廣益，集中群眾的智慧，兼顧各方面的愿望和要求。不僅要聽取專家學(xué)者的意見，也要聽取一般老百姓的意見；不僅要聽取正面的建議，也要聽取不同的意見；不僅在決策前聽取各方面意見，而且要在決策實(shí)施過程中注意聽取各方面的反映。

推進(jìn)決策科學(xué)化民主化是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要任務(wù)。決策的科學(xué)化民主化是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)，是實(shí)行民主集中制的重要環(huán)節(jié)。多年來，我省在重大行政決策的形成過程中，十分重視調(diào)查研究，善于聽取和采納各方面的意見與建議。全省在加強(qiáng)民主政治建設(shè)、推進(jìn)決策科學(xué)化民主化方面，作了大量扎實(shí)而有效的工作。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革和武漢市的“禁麻”就是這方面的典型范例。但現(xiàn)行的行政決策機(jī)制仍然存在諸多缺陷和不足，憑經(jīng)驗(yàn)決策、盲目決策、倉促?zèng)Q策的現(xiàn)象時(shí)而有之。武漢外灘花園和龜山武赤壁全景畫館的修建，為我們留下了深刻的教訓(xùn)。

推進(jìn)決策科學(xué)化民主化是提高政府行政能力和科學(xué)執(zhí)政的重要內(nèi)容。按照加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的總體要求，做好政府工作必須不斷提高駕馭社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的能力、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的能力、建設(shè)社會(huì)主義先進(jìn)文化的能力、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力、應(yīng)對(duì)國際局勢和處理國際事務(wù)的能力。“五種能力”的提高都要求改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。只有不斷推進(jìn)行政決策科學(xué)化民主化，才能確保公共政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和有效性，才能做到科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。推進(jìn)決策科學(xué)化民主化是我省實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重要保證。在國際國內(nèi)新形勢下，按照全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)和科學(xué)發(fā)展觀的要求，必須多視角、多層次、全方位地對(duì)改革、發(fā)展和穩(wěn)定工作中的重大問題進(jìn)行深入研究。這既為我們提出了一系列新的重大決策課題，也對(duì)政府的決策機(jī)制、決策方式、決策能力、決策效率提出了新的要求。當(dāng)前，發(fā)展不夠仍然是我省的突出問題，面對(duì)極其復(fù)雜的決策環(huán)境，如果沒有完善的決策機(jī)制，就難免出現(xiàn)決策失誤。

我省《關(guān)于推進(jìn)行政決策科學(xué)化民主化的若干意見》在很多方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，其中有幾大亮點(diǎn)：

一是兼聽則明，少數(shù)人的不同意見有了地位?！兑庖姟诽岢觯≈卮笳哒{(diào)整、重要資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目等重大行政決策，一般要遵循以下程序：立項(xiàng)，前期調(diào)研，論證，決定，評(píng)估與修正。要特別注意聽取不同意見。切實(shí)做到不經(jīng)個(gè)別醞釀的問題不倉促上會(huì)，意見分歧大的問題不急于拍板決策。這從法規(guī)的層面上，給確?！凹媛爠t明”立下了規(guī)矩，從而為減少、糾正和避免決策失誤提供了制度保證。

二是決策效果跟蹤，給項(xiàng)目實(shí)施裝上“剎車”，杜絕“釣魚工程”?！兑庖姟诽岢觯姓Q策形成決定進(jìn)入實(shí)施階段后，要分別組織有關(guān)部門、社會(huì)組織和專家對(duì)決策效果進(jìn)行跟蹤評(píng)估，對(duì)決策實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的問題及時(shí)提出修正意見，對(duì)于存在問題的決策事項(xiàng)，要對(duì)其作出是否停止實(shí)施、延期實(shí)施、修正實(shí)施的決定。有關(guān)部門曾對(duì)“八五”期間我省批準(zhǔn)設(shè)計(jì)概算投資的100個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)實(shí)際完成總投資比概算翻了一番，最高的竟超過五倍，而且有近1/3的項(xiàng)目為超過設(shè)計(jì)工期和成本、不能投資使用的不正常項(xiàng)目。造成這種現(xiàn)象，一方面是對(duì)政府決策缺乏有效的監(jiān)督和制約，項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營處于“三脫節(jié)”狀態(tài)；另一方面，是缺乏對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中的動(dòng)態(tài)效果監(jiān)控機(jī)制，無法及時(shí)終止無效項(xiàng)目。《意見》獨(dú)創(chuàng)對(duì)決策進(jìn)入實(shí)施階段后的“評(píng)估與修正”程序，確保隨時(shí)對(duì)決策實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的問題作出反應(yīng)，猶如給項(xiàng)目實(shí)施裝上了“剎車”。

三是決策失誤追究“拍板者”責(zé)任。法律對(duì)貪污、受賄等經(jīng)濟(jì)犯罪有明確的懲治依據(jù)，而對(duì)決策失誤造成的國家經(jīng)濟(jì)損失，沒人出來承擔(dān)責(zé)任或因此受到處罰和制裁，充其量檢討一番，易地挪窩繼續(xù)做“太平宮”?！兑庖姟诽岢觯凑铡罢l決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力與決策責(zé)任相統(tǒng)一。對(duì)于未經(jīng)認(rèn)真調(diào)查研究、未經(jīng)充分論證、未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體討論作出的決策，或集體決策失誤造成重大損失的，要追究決策人的行政過錯(cuò)責(zé)任?！兑庖姟访鞔_了行政首長對(duì)行政決策負(fù)全部責(zé)任，過去在決策方面存在的“責(zé)任真空”，如今在法規(guī)的層面上被填補(bǔ)了這是很大的進(jìn)步。

四是無記名投票考核重大行政決策效果。強(qiáng)調(diào)決策過程中的公眾參與，是《意見》中最讓人眼睛一亮的內(nèi)容?！兑庖姟诽岢觯ㄆ趯?duì)重大決策事項(xiàng)進(jìn)行考核檢查。條件成熟時(shí)，可組織市(州)、縣(市)對(duì)省級(jí)重大行政決策效果進(jìn)行無記名投票考核，組織群眾對(duì)重大行政決策進(jìn)行評(píng)議，把群眾的認(rèn)可程度作為評(píng)價(jià)行政決策科學(xué)性的重要依據(jù)。群眾可通過新聞媒體、政府網(wǎng)站、政府熱線、信訪部門、座談會(huì)、聽證會(huì)以及調(diào)查機(jī)構(gòu)等多種形式，參與決策的全過程。政府決策的根本目的是為了滿足公眾需要，在決策形成過程中，注意吸收和聽取公眾的利益表達(dá)，有利于保障決策的科學(xué)性，也有利于決策的執(zhí)行，凸顯了“以人為本”、“以民為本”的現(xiàn)代政府理念。

從個(gè)人決策向集體決策乃至廣泛民主參與決策的方向轉(zhuǎn)變，從不透明決策向透明決策轉(zhuǎn)變，從封閉型決策向開放型決策轉(zhuǎn)變。這些決策機(jī)制的重大變化，反映了社會(huì)的日益進(jìn)步，政治的日益民主，輿論的日益開放。

工作推進(jìn)：給“三拍”式?jīng)Q策畫上句號(hào)

深刻了解民情是決策的基礎(chǔ)。民情，是我們作出決策的根本依據(jù)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)無論作出什么決策，首先必須深入群眾，深入基層，認(rèn)真調(diào)查研究，了解實(shí)際情況，使各項(xiàng)決策真正建立在客觀公正的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上。

充分反映民意是決策的關(guān)鍵。人民群眾既應(yīng)是各項(xiàng)決策的直接受益者，又是這些決策的具體實(shí)踐者。他們的各種意見、建議和愿望，對(duì)各項(xiàng)決策的制定理應(yīng)具有至關(guān)重要的影響。各級(jí)行政機(jī)關(guān)作決策時(shí)必須廣泛聽取群眾的呼聲，充分反映人民的意愿，切實(shí)把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)，作為衡量各項(xiàng)決策正確與否的根本標(biāo)準(zhǔn)。

切實(shí)珍惜民力是決策的落腳點(diǎn)。所謂民力，就是指蘊(yùn)藏在人民群眾之中的各種力量，既包括物質(zhì)力量，也包括精神力量；既包括人力、物力和財(cái)力，也包括人的積極性、創(chuàng)造性和建設(shè)熱情。要愛惜人民的勞動(dòng)果實(shí)，珍惜群眾的建設(shè)熱情，實(shí)事求是，量力而行，不搞那些勞民傷財(cái)、沽名釣譽(yù)的“形象工程”、“政績工程”。

過去，由于責(zé)任不明，決策者沒有壓力，“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”，“三拍工程”屢見不鮮，給國家和人民的財(cái)富、環(huán)境等多方面造成巨大損失。《意見》提出，要建立和完善行政決策科學(xué)化民主化的基本制度，包括建立重大行政決策依法向人大及其常委會(huì)報(bào)告制度、建立重大行政決策的民主協(xié)商制度、進(jìn)一步健全和落實(shí)專家咨詢制度、建立社情民意反饋制度、建立和完善民主科學(xué)決策的監(jiān)督制度、建立健全決策失誤責(zé)任追究制度。當(dāng)前，主要是突出四項(xiàng)制度建設(shè)：

一是建立社情民意反映制度。各級(jí)政府及其組成部門要廣泛開辟社情民意的反饋渠道。通過新聞媒體、政府網(wǎng)站、政府熱線、信訪部門以及調(diào)查機(jī)構(gòu)等多種形式，了解群眾對(duì)行政決策的意見和建議。高度重視人民群眾來信來訪工作，進(jìn)一步完善信訪制度，確保信訪渠道暢通。對(duì)群眾來信來訪中反映的決策方案實(shí)施前、執(zhí)行中以及可能出現(xiàn)的各種問題，予以高度關(guān)注，并認(rèn)真研究解決辦法。善于從群眾來信來訪中確立行政決策事項(xiàng)，完善行政決策措施。

二是健全社會(huì)公示制度和聽證制度。社會(huì)公示制度和聽證制度是現(xiàn)代社會(huì)民主政治建設(shè)的重要標(biāo)志。對(duì)那些與群眾利益密切相關(guān)的重大決策及事項(xiàng)，如干部人事任免、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政處罰事項(xiàng)等，實(shí)行社會(huì)的公示制、聽證制，有利于調(diào)動(dòng)人民群眾的政治參與熱情，擴(kuò)大公民有序的政治參與；有利于使各項(xiàng)決策的過程和內(nèi)容更加公開化，增加決策的透明度，保證人民群眾知情權(quán)、選擇權(quán)的落實(shí)；有利于加強(qiáng)人民群眾對(duì)決策過程的監(jiān)督，保證決策的公平公正、科學(xué)合理，更加符合人民群眾的利益。建立健全重大決策的社會(huì)公示制度和聽證制度，是各級(jí)黨委和政府推進(jìn)決策的科學(xué)化民主化，彰顯政治誠信，取信于民的重要舉措。

三是完善專家咨詢制度。提請政府討論決定的重大決策建議，必須以重大行政決策研究計(jì)劃為依據(jù)，經(jīng)過政府咨詢機(jī)構(gòu)的論證評(píng)估和政府法制機(jī)構(gòu)合法性論證。起草重要的地方政府規(guī)章，一般應(yīng)采取座談會(huì)、研討會(huì)、聽證會(huì)等形式，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜壹吧鐣?huì)公眾的意見。凡屬重大行政決策事項(xiàng)，在提交政府常務(wù)會(huì)議或省(市)長辦公會(huì)議討論決定前，應(yīng)經(jīng)專家咨詢論證。有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者，建立健全決策咨詢網(wǎng)絡(luò)和信息支持系統(tǒng)。

四是實(shí)行決策論證制和責(zé)任制。不經(jīng)論證，倉促?zèng)Q策，造成決策嚴(yán)重失誤的現(xiàn)象，在少數(shù)地方、基層仍然存在。有鑒于此，黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，要“實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”。對(duì)于那些不遵重國家、社會(huì)、集體利益和公民合法權(quán)益的決策行為，要毫不手軟地追究決策者的責(zé)任。各級(jí)黨委和政府一定要按照“三個(gè)代表”的要求，深懷愛民之心，恪守為民之責(zé)，善謀富民之策，多辦利民之事，千方百計(jì)使各項(xiàng)決策更加符合人民群眾的根本利益。