蔣伏虎

當代民主政治發(fā)展的特點之一是政黨政治與議會政治的關(guān)系日趨密切。這其中，既包括執(zhí)政黨對議會的控制和影響的力度有不斷加強的趨勢，也包括議會對執(zhí)政黨權(quán)力的制約和監(jiān)督的力度有不斷加強的趨勢。在我國，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，堅持黨對人大工作的領(lǐng)導，符合現(xiàn)代民主政治的權(quán)力運行規(guī)則，是我國一項不可動搖的政治原則。另一方面，各級人大及其常委會對同級黨委的執(zhí)政決策實施監(jiān)督，也是現(xiàn)代民主政治權(quán)力運行規(guī)則的要求，是堅持依法治國的要求。因此，建立健全人大及其常委會對同級黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督機制，十分必要。這不僅不會削弱黨的領(lǐng)導地位，而且有利于堅持黨的正確領(lǐng)導。同時，這對于實現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的內(nèi)在統(tǒng)一，對于提高黨的執(zhí)政能力，也具有十分重要的意義。

人大及其常委會對同級黨委執(zhí)政決策實施監(jiān)督的依據(jù)

首先，從政治學原理看，在現(xiàn)代民主政治制度下，通過憲法和法律強化對執(zhí)政黨執(zhí)政權(quán)力的監(jiān)督，是國家權(quán)力運行的重要組成部分。

政治學原理認為，任何公共權(quán)力都不是無限的、絕對的，都必須受到制約、接受監(jiān)督，而權(quán)力的賦予者是當然的權(quán)力監(jiān)督者。

在我國，共產(chǎn)黨作為—個政黨，黨組織的權(quán)力來自全體黨員和黨的代表大會；各級黨組織的重大決策，必須是全體黨員和黨的代表大會行使民主權(quán)利的結(jié)果。因此，在實施這些決策的過程中，各級黨組織必須接受全體黨員和黨的代表大會的監(jiān)督；地方黨組織還必須接受黨中央、上級黨委的領(lǐng)導和監(jiān)督，由此構(gòu)成黨內(nèi)的監(jiān)督體系。

共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，它的執(zhí)政權(quán)并非與生俱來，也不是多黨競選的結(jié)果，而是來自全國各族人民。因此，它在行使執(zhí)政權(quán)時必須接受全國人民的監(jiān)督。地方各級黨組織享有的領(lǐng)導權(quán)，是黨的執(zhí)政權(quán)的有機組成部分。從這個意義上講，人民群眾，包括各民主黨派和群眾團體，有權(quán)對各級黨委的執(zhí)政決策依法實施監(jiān)督，由此構(gòu)成人民對執(zhí)政黨行使執(zhí)政權(quán)的監(jiān)督體系。

共產(chǎn)黨作為法定的執(zhí)政黨，享有法定執(zhí)政地位。這種特殊的執(zhí)政地位，不是共產(chǎn)黨自封的，而是國家最高權(quán)力機關(guān)根據(jù)全國人民的共同意志，在國家根本大法(建國初期為《共同綱領(lǐng)》，后來為《憲法》)中明確規(guī)定的。這種特殊的地位，容易導致共產(chǎn)黨的一些組織或者領(lǐng)導者忽視行使執(zhí)政權(quán)力時的“約束力”，忽視執(zhí)政行為的合法性，從而造成權(quán)力過分集中、濫用執(zhí)政權(quán)，甚至權(quán)力腐敗現(xiàn)象。從這個意義上講，各級人大及其常委會依法對同級黨委的執(zhí)政決策實施監(jiān)督，有助于黨委科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。

鄧小平在上個世紀50年代曾經(jīng)指出：“我們黨是執(zhí)政的黨，威信很高。我們大量的干部居于領(lǐng)導地位。在中國來說，誰有資格犯大錯誤?就是中國共產(chǎn)黨?！币虼?，他主張共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督。從歷史的經(jīng)驗教訓來看，我們黨犯的“大錯誤”雖然是由共產(chǎn)黨自身糾正的，但往往發(fā)現(xiàn)太晚、損失太大。如果黨內(nèi)監(jiān)督制度比較完善，人大及其常委會又能加大憲法和法律的監(jiān)督力度，就能夠減少或避免犯大錯誤；即使犯了大錯誤，也能夠比較及時地得到糾正。因此，黨組織在行使法定執(zhí)政權(quán)時，有必要接受國家憲法和法律的監(jiān)督，使之依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政。人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，依照憲法和法律對黨組織的執(zhí)政決策、執(zhí)政行為實施監(jiān)督，是理所當然的。

總之，共產(chǎn)黨具有雙重身份：既是領(lǐng)導者又是被監(jiān)督者。同時，共產(chǎn)黨必須受到多重監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人民監(jiān)督以及憲法和法律的監(jiān)督。

其次，從我國憲法和相關(guān)法律的規(guī)定看，人大及其常委會具有對各級黨組織行使執(zhí)政權(quán)的行為進行監(jiān)督的權(quán)力。

在我國，雖然按法律規(guī)定，人民代表大會只能監(jiān)督由它產(chǎn)生的國家機關(guān)及其組成人員，但當黨組織以領(lǐng)導國家機關(guān)的方式進行活動時，它就應該受到人民代表大會的監(jiān)督。因為，我國憲法明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法的行為，必須予以追究”；“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。 這里所說的“各政黨”和“任何組織”，當然也包括執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨在內(nèi)。由此可以得出這樣的結(jié)論：人大及其常委會對同級黨委違背憲法和法律的決定，是可以提出糾正意見，進行法律監(jiān)督的。胡錦濤同志在紀念全國人民代表大會成立50周年大會上發(fā)表講話時指出：“人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督的目的，在于確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權(quán)和司法權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護?！?人大及其常委會圍繞這“三個確?！?，有權(quán)依照憲法和法律對“任何組織”(包括執(zhí)政黨)實施監(jiān)督，這是人大及其常委會的職責。從理論上講，人大及其常委會“三個確?！钡谋O(jiān)督目的，同堅持黨的領(lǐng)導(包括對人大工作的領(lǐng)導)的目的是完全一致的。從實踐上講，人大及其常委會對同級黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督，是實現(xiàn)兩者共同目標的一項保障機制。

再次，從執(zhí)政黨的自身規(guī)范看，中國共產(chǎn)黨主動提出要“在憲法和法律的范同內(nèi)活動”，并且鄭重承諾支持和保證人大依法履行監(jiān)督職能。

中國共產(chǎn)黨的宗旨是“立黨為公、執(zhí)政為民”，全心全意為人民服務。共產(chǎn)黨雖然享有執(zhí)政權(quán)，但它沒有自身的特殊利益，因此不需要享有謀求自身利益的特權(quán)，這是執(zhí)政的共產(chǎn)黨與其他一切執(zhí)政黨的根本區(qū)別。正是從黨的性質(zhì)和宗旨出發(fā)，《黨章》明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”；中央也一再強調(diào)，黨的各級組織要帶頭維護憲法和法律的權(quán)威，堅持民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，保證執(zhí)政行為符合法律規(guī)范、代表全國各族人民的根本利益。這是共產(chǎn)黨對行使執(zhí)政權(quán)的自我約束，也是對國家、對人民的鄭重承諾。十六屆四中全會作出的《決定》指出：“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益”；“支持和保證人大、政府專門機關(guān)、司法機關(guān)依法履行監(jiān)督職能”。這里講的“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”，主要是指對國家權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，但是，黨的領(lǐng)導權(quán)對我國國家權(quán)力的運行具有“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的主導作用，因此，“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”，不能排除對各級黨委的領(lǐng)導權(quán)實施制約和監(jiān)督。人大及其常委會代表國家和人民履行監(jiān)督職能，也應該包括對各級黨組織的執(zhí)政決策是否符合憲法和法律實施監(jiān)督。從黨的宗旨出發(fā)，黨的各級組織不會也不應該拒絕來自人大及其常委會的監(jiān)督。

總之，黨組織與人大的關(guān)系應當是：共產(chǎn)黨組織必須對人大實行政治領(lǐng)導；共產(chǎn)黨組織不包辦人大工作；共產(chǎn)黨組織帶頭尊重與遵守人大制定的法律和決議；共產(chǎn)黨組織也應接受人大的憲法監(jiān)督。執(zhí)政黨領(lǐng)導同家權(quán)力機關(guān)的工作，而國家

權(quán)力機關(guān)依法對執(zhí)政黨組織的執(zhí)政決策實施監(jiān)督。這應該是我國權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督的一個最重要特點。

人大及其常委會對同級黨委實施監(jiān)督的特點和性質(zhì)

人大及其常委會對同級黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督，同其他政治主體的監(jiān)督具有不同的特點。

其一，人大及其常委會對同級黨委的執(zhí)政決策實施監(jiān)督的主體，不是以人民代表或者人大常委會委員身份出現(xiàn)的個人，而是國家權(quán)力機關(guān)(人大)或其常設(shè)機關(guān)(人大常委會)。即使人大或者人大常委會以一定的形式向同級黨委傳遞的監(jiān)督信息只是一部分人的意見，如部分人大代表、人大常委會委員或者其他公民的意見，但是經(jīng)過人大或者人大常委會加以確認并轉(zhuǎn)述，也是人大或者人大常委會認為對黨委的執(zhí)政行為具有重要價值的意見。

其二，人大及其常委會對同級黨委的執(zhí)政決策實施監(jiān)督的對象，不是同級黨委，也不是黨委的全部工作，而是同級黨委的“執(zhí)政決策”。黨委的工作大體上包括兩大類：一是黨委對黨內(nèi)工作的指導或者決定，人大及其常委會對黨委的這部分工作一般無須實施監(jiān)督；二是黨委的執(zhí)政決策，包括對國家機關(guān)的重大人事決策、對本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大決議等，人大及其常委會主要應對黨委的這部分工作實施監(jiān)督。

其三，人大及其常委會對同級黨委的執(zhí)政決策實施監(jiān)督的方式，不同于對待“一府兩院”那樣實施直接的權(quán)力監(jiān)督，原則上應采取“協(xié)商”式監(jiān)督，即對其違背國家憲法和法律、違背人民利益的決策內(nèi)容，提出商榷性或者糾錯性建議。

由于人大及其常委會對同級黨委監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式的特殊性，因而，這種監(jiān)督的性質(zhì)也不是單一的，大體可分為三類：

一是審議性權(quán)力監(jiān)督。黨委對地方重大事項作出的決定(例如，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的建議、國家機關(guān)主要負責人的推薦人選等)，凡是屬于人大或人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)的決策事項，都要提交人大或者人大常委會進行審議。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，地方人大或人大常委會具有重大事項決定權(quán)。當人大或人大常委會把黨委的建議納入法律程序進行審議時，根據(jù)人民代表或人大常委會委員的意見，人大或常委會有權(quán)對黨委的建議依照法律程序進行修改、補充或變更，黨委必須尊重人大或人大常委會的決議或決定。

二是提議性法律監(jiān)督。在我國，黨委對地方某些重大問題有時直接作出決策，有時與同級政府聯(lián)合決策，并且發(fā)布規(guī)范性文件。如果地方黨委的某項決策的內(nèi)容(或部分內(nèi)容)違背憲法、法律、行政法規(guī)，或者違背人民的意志、有損于人民利益，人大或者人大常委會對這類決策雖然無權(quán)像對待同級行政決策那樣直接撤消，但是在慎重研究和綜合分析的基礎(chǔ)上，可以通過書面或者口頭方式及時與同級黨委溝通，建議黨委重新審議，并采取必要的糾錯措施。

三是建議性工作監(jiān)督。在我國，黨委主要成員無論是否兼任行政職務，一般都代表黨委對行政機關(guān)、法院、檢察院等國家機關(guān)的工作實施領(lǐng)導。有的地方黨委還設(shè)立專門機構(gòu)(如“農(nóng)村工作部”、“政法委員會”等)，以加強對國家機關(guān)的領(lǐng)導和監(jiān)督。從法律規(guī)范上看，“一府兩院”的工作必須對人大及其常委會負責并接受其監(jiān)督。這樣，在我國就形成了地方政府、法院、檢察院必須對黨委和人大雙重負責、受黨委和人大雙重監(jiān)督的政治運行模式。如果人大及其常委會在對“一府兩院”的工作實施監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)某些工作失誤是由黨委領(lǐng)導成員或者黨委專門機構(gòu)的錯誤指令造成的，那么，人大及其常委會有權(quán)向同級黨委提供事實根據(jù)，同時提出相關(guān)建議。

人大及其常委會對同級黨委執(zhí)政決策實施監(jiān)督的途徑

人大及其常委會對同級黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督，可以通過三種渠道：

一是通過人大黨組作為中介環(huán)節(jié)，溝通人大及其常委會對黨委執(zhí)政決策的建言和批評，這是一條主要的途徑。人大黨組要以對黨委和人大同時負責的態(tài)度。實事求是、不帶偏見地反映人大及其常委會的意見，包括少數(shù)人的意見。當然，這些意見的價值程度應當由黨委來判斷，而不能完全由人大黨組成員判斷。

二是由人大常委會的主要負責人(不論他們是否由黨委的主要負責人兼任)，以一定的方式向黨委主要成員或全體成員通報人大或人大常委會對黨委決策的反映，并進行認真研究和分析。

三是以地方人大及其常委會的名義，對重大問題，特別是違反憲法、法律和行政規(guī)范的問題，以及群眾反映強烈的問題，向同級黨委進行書面報告，以期引起黨委高度重視。即使黨委主要負責人同時擔任人大常委會的主要負責人，相關(guān)監(jiān)督程序也不宜簡化。

為了保證上述渠道的暢通，促進黨委科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，提高執(zhí)政能力，應當進一步完善人大及其常委會對黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督制度和監(jiān)督機制，使之規(guī)范化、制度化。在這方面，可考慮建立健全以下幾項制度。

一是建立人大常委會黨組向黨委的報告制度。人大及其常委會對同級黨委執(zhí)政決策的監(jiān)督，主渠道應當是人大常委會黨組，它是聯(lián)系人大與黨委的橋梁。一方面，人大常委會黨組有責任貫徹黨的方針政策，說明黨委決策的目的、內(nèi)容和根據(jù)，以便正確指導人大開展工作。胡錦濤指出：“要充分發(fā)揮國家政權(quán)機關(guān)中黨組織和黨員的作用，貫徹黨的理論和路線方針政策，實現(xiàn)黨對國家事務的領(lǐng)導”。另一方面，人大常委會黨組也有責任如實搜集人大及其常委會研究和討論問題的信息，及時向黨委通報。即使是少數(shù)人的意見，也應當如實向黨委反饋。黨委應當遵循執(zhí)政為民的宗旨，十分慎重地對待各種意見，本著“有則改之。無則加勉”的原則，改進自己的工作。對于有關(guān)意見的研究結(jié)果，黨委如果認為有必要，也可以通過人大常委會黨組及時向人大常委會解釋或說明。

二是建立人大常委會會議紀要制度。人大及其常委會對任何重大事項的討論，都應當有會議紀要。會議紀要作為人大常委會的內(nèi)部規(guī)范性文件，應包括會議主題、討論過程、與會人的主要觀點以及表決結(jié)果等內(nèi)容。會議紀要應當及時送達有關(guān)方面，包括同級黨委、上一級人大常委會。這是同級黨委了解人大及其常委會議事情況，特別是對黨委決策討論情況的重要資料。黨委從中可以及時地接受人大及其常委會的監(jiān)督信息。

三是建立人大常委會信息通報制度。人大常委會及其專門委員會，通過社會調(diào)查(包括專項調(diào)查)或其他渠道搜集的重要信息，特別是對于本地區(qū)群眾反映強烈的重要事項，應及時向黨委通報。這些重要信息可以是針對某項政策或決策的意見，可以是關(guān)于某個領(lǐng)導班子的錯誤決策或者領(lǐng)導干部的違法違紀問題的線索，也可以是潛在的或萌芽狀態(tài)的重大社會矛盾等。無論是全局性問題還是局部性問題，黨委作為“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導機構(gòu)，都可以從中了解情況、改進工作，及時采取相應措施，維護人民利益，促進社會穩(wěn)定，保證經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。

(作者單位：中共揚州市委黨校)

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