歐陽惠結

摘要：工業(yè)化、城市化、經濟利益、制度誘導、功績考核、地方政府之間競爭等是地方政府熱衷于征地的動力機制。因此，完善有關法律制度，規(guī)范地方政府間的競爭是遏制地方政府濫征地的有效方法。

關鍵詞：地方政府；征地權；動力機制

中圖分類號：D035．5文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)04—0017—03

近年來，農村特別是經濟發(fā)達的城市周邊的農村地區(qū)，土地征用廣泛而頻繁。在經營城市和招商引資的旗號下，大量農村土地迅速而沒有節(jié)制地借征用之名轉化為商業(yè)用地。由于農地征用補償和城市土地出讓價格之間存在著巨大的差額，地方政府都對“以地生財”樂此不疲，各城市政府的“開發(fā)區(qū)熱”和“圈地熱”更使農村土地征用進入失控的狀態(tài)。按照法律的規(guī)定，征地權的行使必須符合公共利益，但現(xiàn)實中地方政府的很多征地行為都是屬于非公益性的。面對地方政府濫征土地的情況，中央于1998年把土地的分級審批制度改為土地的用途管制，上收了市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地審批權，但是權力的上收并沒有從根本上遏制地方政府的“征地熱”。是什么促使地方政府熱衷于征地?為什么中央政府的“三申五令”并不能從根本上遏制地方政府的“征地熱”?探討地方政府濫用征地權的動力機制正是本文的主旨所在。

一、地方政府濫用征地權的動力機制

(一)工業(yè)化、城市化牽引機制。

工業(yè)化和城市化是人類社會經濟發(fā)展的必經階段，工業(yè)的聚集和擴展帶動城市的發(fā)展，表現(xiàn)為城市數(shù)量的增多和城市規(guī)模的擴大，客觀上必然需要大量的建設用地。我國的大部分地區(qū)經過改革開發(fā)后二十多年的發(fā)展，工業(yè)化和城市化都達到了一定的水平，尤其是珠江三角洲、長江三角洲和京津唐等地區(qū)。中國在向聯(lián)合國人類居住第二次大會所提交的報告中提出，2000年城鎮(zhèn)人口將從1995年的3．5億增加到4．5億，到2010年，全國城鎮(zhèn)人口將達到6.3億，城市化水平提高到45％。根據這個目標，中國在未來10年里城市人口將增加約2億，按照人均用地面積90平方米計算，10年共需增加180萬公頃的城市建設用地，年均增加18萬公頃。隨著工業(yè)的發(fā)展和城市的擴大，農地征用是不可避免的。但是，工業(yè)化和城市化在一些地方官員的眼里卻變了味道，各類“工業(yè)園區(qū)”、“開發(fā)區(qū)”的設立就是所謂的“工業(yè)化”；單純地把農村土地變?yōu)槌鞘型恋鼐褪撬^的“城市化”。在這種思想的作用下，一些地方政府不顧當?shù)亟洕l(fā)展和城市建設的實際，以工業(yè)化和城市化為幌子，把大片的農村土地征用為城市用地。這種人為拉動的“工業(yè)化”和“城市化”不會帶來經濟的發(fā)展，相反只會帶來城市的虛假發(fā)展和大量農村土地的浪費。

(二)經濟利益引致機制。

公共選擇理論告訴我們，政府也是理性的“經濟人”，政府存在自身的利益，也會追求自身利益的最大化。當有利可圖的時候，政府也有可能置公共利益于不顧，而去追求自身的利益。由于我國土地征用的補償價格比較低，而城市土地出讓價格則比較高，地方政府利用手中的征地權低價征入、高價出讓，通過農村與城市土地的差價賺取巨額的土地收益。各地方政府在“經營城市”的口號下，“以地生財”，積累城市發(fā)展的“原始資金”?，F(xiàn)行的土地收益分配機制中是地方政府“得大頭”的機制，根據農村問題專家溫鐵軍的測算，農民在征地價中只能得到5％一10％，而村級集體經濟可得25％一30％，60％一70％的土地收益歸各級政府部門所有。有關專家估算，自改革開放以來，通過征地價格的“剪刀差”，政府從征地上拿走大約20000,億元。正是巨大的利潤空間，使得地方政府對征地樂此不疲，更是對非公益性的征地“情有獨鐘”。更有甚者，一些地方官員為了牟取自身利益與房地產商勾結進行“權錢交易”，利用征地權非法“批地”和“圈地”，江蘇的“鐵本”事件就是最好的證明。下表1是珠江三角洲某市轄區(qū)政府土地收益計算標準。

由上表可以看出如果土地征用后的用途是作為經營房地產土地出讓的話，地方政府的土地收益至少都可以得到150元／M2，因為通過拍賣的房地產土地價格肯定要比政府所規(guī)定的最低出讓價格要高，也就是說地方政府能從土地的征用和出讓中賺取至少10萬元／廟的土地收益。

(三)制度誘導機制。

政府的自利性是不可避免的，但是我們可以通過良好的制度設計來規(guī)范政府的行為，防止政府權力的濫用。但是我國的征地制度并沒有很好地對政府進行“限權”，而是由于自身的缺陷，反而成了地方政府濫用征地權的誘導力量。包括憲法在內的所有關于土地征用的相關法規(guī)對“公共利益”界定模糊，地方政府在征地中有著很大的自由裁量權，現(xiàn)在地方政府很多經營性項目的征地都是打著“公共利益”旗號實施征用的。法律上對“公共利益”的界定模糊給地方政府濫用征地權創(chuàng)造了可乘之機。我國土地征用權的法律規(guī)定主要來自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》。我國現(xiàn)行法律關于土地征用權的規(guī)定相互矛盾，從而導致土地征用權的濫用?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家?guī)定只有符合公共利益才可以動用征地權，但是《城市房地產管理法》規(guī)定只有國有土地(包含經過征用后轉為國有土地的原集體土地)才可以出讓，集體土地出讓必須經過征用，也就是說如果經營性的項目需要使用集體土地的必須要先征用，但是這又與《憲法》和《土地管理法》中只有符合公共利益才可以征地相矛盾。同時，《土地管理法》上對征地補償?shù)囊?guī)定，無視各地方經濟發(fā)展差異和土地價格的差別，普遍偏低，這對想方設法積累建設資金的地方政府來說無疑是極大的誘惑。法律上授予了政府征地的權力，但是卻沒有對征地權的行使的目的、范圍、程序等作出嚴格的限制，而且法律之間對征地權的規(guī)定又存在著自相矛盾的地方，法律上的這些“空白”引誘著地方政府頻繁地動用征地權。

(四)地方政府官員的政績激勵機制。

我國的地方官員是任期制的，任職期間的政績決定著官員的薪酬、升遷和以后的仕途。對官員政績考核的是上級官員和上級單位，也就是我國的地方官員是對上級負責而不是對轄區(qū)內的人民負責，而考核的標準則是官員任期內的“功績”。在以經濟建設為中心的大環(huán)境下，對地方官員的考核實際上就是“GDP”考核，也就是以經濟增長率、稅收、城市化進程以及一些表面上的“形象工程”為標準。地方官員為追求任期內所謂的“政績”而大搞“造城運動”、大建“形象工程”?！岸哑觥背龉賳T“政績”的資金從何而來?“以地生財”是地方政府官員獲取資金的一條捷徑。在現(xiàn)行的賣地體制下，在任政府官

員將土地出賣，賣地的收益都由在任的官員支配，可以用于本期的建設投資和政績的形成，甚至可以說，地方官員在任期內賣出的土地越多，獲得的收益就越大。有了資金來源，官員可以大搞“形象工程”，從而使得“政績”更加顯著。這種只顧表面政績、只顧眼前利益、只管對上負責的官員績效考核機制驅使地方政府官員頻頻動用征地權、買賣土地來創(chuàng)造自己的“政績”而忽略經濟發(fā)展的內涵、忽略長遠發(fā)展的戰(zhàn)略、忽略廣大農民的利益。有關專家認為，地方政府官員的這種做法其實是在“寅吃卯糧”，對中國經濟的持續(xù)發(fā)展將是毀滅性的打擊。

(五)地方政府競爭的驅動機制。

地方政府競爭是市場經濟中的當?shù)卣?、企業(yè)、居民、區(qū)位資源等非流動要素圍繞獲得更多的價值收益在吸引、擁有、控制和轉化資源、占領和控制市場等方面與其他城市所進行的競爭。我國的政治體制和財政體制的改革，尤其是分稅制的實施使得地方政府獲得了明確的地方稅收收益，同時也獲得了一定程度的獨立事權。地方政府為了獲取更多的稅收，積極地進行招商引資，為了爭奪資本，地方政府之間展開了激烈的競爭。本來政府之間的競爭最終取決于制度的競爭，但是在官員政績考核機制和地方官員“短視”行為的作用下，地方政府的競爭演變成為一種“畸形”的競爭。資本是在利潤的牽引下流動的，為了獲得更多的資本，地方政府不惜降低資本流入本轄區(qū)的各種成本，而土地資源往往就成為各級政府引資的重要誘導工具。更為嚴重的是，地方政府為了達到引資的目的，不惜以低于成本甚至是“零地價”向外商出售土地，導致土地資源的低效配置和濫用。比如，據《經濟觀觀察報》報道，加入WTO后，廣東省招商引資不惜拋出“蝕本價”，而在同一省的江門、中山等城市甚至已經開始通過“零地價”來吸引佛山企業(yè)的轉移。在地方政府“畸形”的競爭中，作為吸引外資主要載體的各種類型的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)在全國迅速蔓延，而這些開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)往往又是集中在城市邊緣地區(qū)的農村集體土地上。地方政府為了降低開發(fā)的成本，往往都是通過低價征用農民的土地．然后出讓甚至是贈送給外商的。在地方政府的“畸形”競爭中，成片的農村集體土地通過征用轉變?yōu)榱畠r的工業(yè)用地，最終受損的是農民，受益的是政府和開發(fā)商。

二、對策建議

在現(xiàn)行的體制環(huán)境下，地方政府有著強烈的征地沖動，地方政府及其官員為了獲取經濟和政治上的各種利益而不惜頻繁地動用征地權。同時，制度的缺陷也給地方政府濫用征地權創(chuàng)造了可乘之機。針對以上提出的地方政府濫用征地權的動力機制，作者提出幾點治理地方政府征地權濫用的對策。

(一)完善征地法律制度。

征地權本身是一種特殊的行政權力，要防止這種權力的濫用必須要從法律上對其運行的目的、范圍、程序等作出嚴格的規(guī)制?！胺ㄖ巍焙汀耙婪ㄐ姓钡那疤岜仨毷且小傲挤ā?，而包括憲法的我國征地法律制度存在著極大的缺陷，因而，完善征地的法律制度迫在眉睫。完善征地的法律制度要從權威的憲法著手，逐步修改《土地管理法》和《城市房地產管理法》。首先要對征地權的運行動機作出法律的規(guī)制，對征地的“公共利益”作出進一步的界定，可以借鑒國外的做法對“公共利益”進行列舉加概括條款的立法形式，提高其在法律實踐上的可操作性。其次對征地權運行的程序作出嚴格的規(guī)制，征地程序是政府行使征地權所必須經過的步驟。在我國，土地征用程序應在限制征用主體和給予被征用者更多的申訴、抗辯渠道等方面發(fā)揮其對征地權的規(guī)制。再次是法律應該對征用土地的賠償標準作出合理的界定，合理的賠償是限制政府濫用征地權的有效途徑。

(二)重構土地收益分配機制。

我國現(xiàn)行的征地收益分配機制形成“大頭在下”的分配格局，激勵著地方政府頻頻動用征地權，這種“大頭在下”的收益分配格局使得地方政府難以正確對待土地的可持續(xù)利用問題。同時，土地收益分配內部混亂，租稅費不分，土地價格被非市場化扭曲，市場化程度低，土地稅功能弱化，不能很好地發(fā)揮調控功能。在經濟利益的牽引和制度的漏洞下，地方政府熱衷于低價征地、高價供地。重新建構土地收益分配首先要實現(xiàn)征地補償價格的市場化，征地價格的市場化一方面保護了失地農民的利益，另一方面也有效地減低了政府的收益，有利于抑止地方政府的征地動力。其次，重構土地收益分配機制應從費改稅人手，因為現(xiàn)行的土地收益分配機制收費名目繁多，給地方政府“亂收費”創(chuàng)造了可乘之機。政府應通過設立不動產稅和土地增值稅等途徑來獲得土地收益，其中中央政府可以通過收取大部分的土地增值稅，取得“大頭”來抑止地方政府的“創(chuàng)收”沖動，有效防止國土資源資產的流失。重構土地收益分配機制是通過抑止地方政府的經濟利益驅動力來抑止地方政府的征地沖動。

(三)創(chuàng)新地方官員政績考核制度。

官員的政績考核制度實際上是政府官員行為的“指揮棒”，上級政府考核什么，下級官員也就重點做什么。以“GDP”為主要考核標準的官員考核制度使得很多地方官員為了獲取“政績”而不顧地方實際，急功近利，大搞“政績工程”、“形象工程”?！耙缘厣敗庇譃榈胤焦賳T的“政績”堆砌提供了一條捷徑，因而地方政府官員往往重經濟的發(fā)展，輕耕地的保護；重政府的創(chuàng)收，輕農民權益的保護。創(chuàng)新官員的考核制度首先要重構政府的責任體系，突破那種只對上負責的考核制度，對公眾負責也是一個重要而且應該是最為重要的評價指標，轄區(qū)內的公眾對地方官員的政績評價有著“話語權力”。其次，改革官員的政績考核指標，除經濟發(fā)展的指標外，加入例如保護耕地、保護環(huán)境、保障農民權益等方面的指標，由單純的“GDP”崇拜到崇尚經濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

(四)規(guī)范地方政府間的競爭。

在市場經濟條件下，地方政府的競爭是必然的行為，但是畸形的競爭卻給經濟、社會的協(xié)調和持續(xù)發(fā)展帶來了致命性的打擊。在政府間畸形的競爭中，政府為了吸引更多的外資而不惜用土地作為利誘，結果土地資源和農民利益都得不到有效保護。抑止政府的征地沖動從客觀上說要規(guī)范地方政府間的競爭。規(guī)范地方政府間的競爭首先有賴于相應的法律制度的約束。市場經濟是法治經濟,而我國對地方政府競爭行為的規(guī)制處于“法律真空”狀態(tài)，這是造成地方政府無序競爭的重要原因，因而，要盡快制定出針對地方政府競爭的相關法律，建立地方政府競爭的外部約束機制。其次，規(guī)范地方政府的競爭也需要創(chuàng)新地方官員的考核制度，這是因為以經濟增長、稅收、招商引資數(shù)量作為考核標準的官員考核制度也是造成我國地方政府畸形競爭的另一個重要原因。再次，規(guī)范地方政府的競爭要實現(xiàn)從要素的競爭到制度競爭的轉變，這就有賴于行政體制的改革。例如建立“治理型”的政府體制，從集權到分權的轉變，從政府壟斷公共物品的供給到公共物品的民營化等等。

(作者單位：中山大學政治與公共管理學院)

[責任編輯：錢國華]