王雁紅

摘要：英國是公共部門績效評估應(yīng)用得最持久、最廣泛、技術(shù)上比較成熟的國家，探討該國績效評估的發(fā)展歷程、發(fā)展特點(diǎn)，思考績效評估在政府部門中獲得持續(xù)發(fā)展的原因具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：政府績效評估；效率；質(zhì)量

中圖分類號：D035．2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2005)06—0048—03

一、英國政府績效評估發(fā)展歷程的回顧

公共部門績效評估在英國的應(yīng)用最早是在1968年。當(dāng)時(shí)，英國的王室土地監(jiān)督局、國內(nèi)稅務(wù)局以及就業(yè)局開始發(fā)布各部門的整體生產(chǎn)率指數(shù)，并擬定各種績效示標(biāo)用以衡量下屬部門的工作。但是在20世紀(jì)80年代以前，績效評估局限于輸入和產(chǎn)出易于識別和調(diào)整的執(zhí)行功能。直至20世紀(jì)80年代以后，撒切爾政府及其后的梅杰政府、布萊爾政府為了提高行政效率、改進(jìn)政府績效，才相繼推行了一系列行政改革，來推廣和普及組織績效評估。一般來說，根據(jù)評估的側(cè)重點(diǎn)不同，公共部門績效評估可以分為效率優(yōu)位階段和質(zhì)量優(yōu)位階段。

1．效率優(yōu)位階段

自20世紀(jì)70年代末以來，在“效率戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，撒切爾政府推行了雷納評審、部長管理信息系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理新方案等改革措施。這些改革在很大程度上推動了績效評估在英國政府部門中的應(yīng)用。其中，雷納評審的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)和效率，其目的是通過評審來終止和避免那些不理想的東西(包括過時(shí)的、不合時(shí)宜的工作任務(wù)，無效率的工作程序和方法等)，從而降低政府部門的開支和運(yùn)營成本。繼雷納評審之后，1980年環(huán)境大臣赫塞爾廷在環(huán)境部內(nèi)建立的部長管理信息系統(tǒng)是整合目標(biāo)管理、績效評估等現(xiàn)代管理方法而設(shè)計(jì)的信息收集和處理系統(tǒng)。它將績效評估、目標(biāo)管理、管理信息系統(tǒng)相結(jié)合，使公共部門績效評估更具有戰(zhàn)略性、持續(xù)性。而財(cái)務(wù)管理新方案則是部長管理信息系統(tǒng)的擴(kuò)張、延伸和系統(tǒng)化。在這一時(shí)期，公共部門績效評估已獲得初步的發(fā)展，但是其評估的側(cè)重點(diǎn)主要是經(jīng)濟(jì)、效率。

2．質(zhì)量優(yōu)位階段

20世紀(jì)80年代后期，撒切爾夫人推行的“下一步行動方案”、“公民憲章”運(yùn)動、“競爭求質(zhì)量”運(yùn)動扭轉(zhuǎn)了80年代以來的“效率戰(zhàn)略”改革方向，開創(chuàng)了質(zhì)量和顧客滿意的新方向。1988年英國實(shí)施的“下一步行動方案”明確提出在部門內(nèi)部設(shè)立“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，核心部對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)和“適距控制”，其方式包括設(shè)立績效目標(biāo)、配置資源、設(shè)計(jì)績效示標(biāo)并依此對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績效狀況進(jìn)行準(zhǔn)確的測定。同時(shí)，為了彌補(bǔ)執(zhí)行機(jī)構(gòu)責(zé)任機(jī)制上的漏洞，“下一步行動方案”還提出對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績效狀況進(jìn)行定期評審并將結(jié)果公布于眾。繼撒切爾夫人之后，梅杰政府推行了“公民憲章運(yùn)動”和“競爭求質(zhì)量運(yùn)動”，這些改革措施又進(jìn)一步強(qiáng)化了質(zhì)量和顧客服務(wù)的改革思想。例如，在公民憲章運(yùn)動中，梅杰政府要求各公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和部門在制定憲章時(shí)要遵循六個(gè)原則：明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、透明度、顧客選擇、禮貌服務(wù)、完善的監(jiān)督機(jī)制、資金的價(jià)值。在保守黨政府之后，新工黨政府沿襲了保守黨的改革方向，他們繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的效率、資金的價(jià)值和顧客導(dǎo)向。例如，布萊爾政府積極引進(jìn)基準(zhǔn)比較技術(shù)；將公民憲章更名為“服務(wù)第一”，并設(shè)立了公民評審小組；以及在地方政府層次上，推行“最優(yōu)價(jià)值"(Best Value或譯為最高價(jià)值)。

二、英國政府績效評估的發(fā)展特點(diǎn)

經(jīng)過20多年的發(fā)展，英國的績效評估在政府各部門的應(yīng)用逐漸變得經(jīng)常、系統(tǒng)、規(guī)范起來，并在許多方面也不斷發(fā)展，包括評估側(cè)重點(diǎn)、評估主體、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等。

1．評估的側(cè)重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)、效率到效益、質(zhì)量

績效評估最初引入公共部門時(shí)，是以行政效率為核心課題，重視節(jié)約成本、提高效率。在英國，撒切爾夫人最初引入績效評估工具，主要是針對當(dāng)時(shí)英國政府存在的效率太低、浪費(fèi)嚴(yán)重的問題，希望通過借用企業(yè)中的績效評估工具來審查政府績效狀況，以提高行政效率和降低開支。到20世紀(jì)80年代末期，雖然改革在經(jīng)濟(jì)和效率方面取得了顯著的成就，但同時(shí)另一個(gè)問題也開始變得日益突出，即如果保守黨政府的行政改革繼續(xù)以經(jīng)濟(jì)和效率為重點(diǎn)，必然受到犧牲質(zhì)量和公共服務(wù)來追求開支節(jié)省的指責(zé)。為此，英國的行政改革的側(cè)重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)、效率向質(zhì)量、公共服務(wù)轉(zhuǎn)移。同樣，作為英國行政改革的重要內(nèi)容，公共部門績效評估的側(cè)重點(diǎn)也由經(jīng)濟(jì)、效率轉(zhuǎn)向質(zhì)量和顧客滿意。

2．評估主體從公共組織擴(kuò)展到社會公眾

績效評估最初引入公共部門時(shí)，主要是作為上級部門評審、控制下級部門的工具。這一時(shí)期，政府績效評估主要采用自上而下的單向反饋方式，評估主體主要是公共組織和專門的機(jī)構(gòu)。例如，在雷納評審、財(cái)務(wù)管理新方案和下一步行動方案中，評估主體主要是本部門、上級部門、效率小組、審計(jì)委員會等。2O世紀(jì)9O年代以來，隨著顧客導(dǎo)向、質(zhì)量為本日漸成為英國行政改革的主題，政府績效評估也由以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)對象為中心，評估主體由公共組織擴(kuò)展到社會公眾。例如，在公民憲章運(yùn)動中，各公共服務(wù)系統(tǒng)頒布的乘客憲章、納稅者憲章、病人憲章等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中都明確提出了顧客滿意率。并且，布萊爾政府上臺后，又進(jìn)一步明確提出讓公眾參與測評。當(dāng)前，市場研究技巧(例如公眾意見調(diào)查、用戶調(diào)查)已經(jīng)被大量的英國地方政府用來評估公眾對議會服務(wù)滿意與否的程度。

3．評估主題從評判到發(fā)展

在2O世紀(jì)8O年代初，英國政府績效評估的功能主要是評判、控制。然而，隨著行政改革的推進(jìn)，績效評估的功能不再局限于評判、控制。英國政府開始積極運(yùn)用績效評估來推進(jìn)政府績效的持續(xù)改進(jìn)、實(shí)現(xiàn)組織的發(fā)展。為了對組織有實(shí)際利益，績效評估應(yīng)該被視為一種重要的學(xué)習(xí)方法，并不只是為了評估而評估，也是為了評估者和作為整體的組織。此時(shí)，績效不僅僅是一個(gè)指導(dǎo)和控制的程序，更是一種學(xué)習(xí)的程序。組織通過各部門、單位間的橫向或縱向比較、現(xiàn)有的績效水平與標(biāo)準(zhǔn)水平或理想水平的比較，來尋求進(jìn)一步提高組織績效，實(shí)現(xiàn)本部門的發(fā)展的目的。例如，1996年，英國政府在執(zhí)行機(jī)構(gòu)中引入“最佳實(shí)踐基準(zhǔn)比較”。

4．評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)多元化

由于傳統(tǒng)行政效率研究基本上嫁接普通管理學(xué)(以企業(yè)為研究對象)效率研究的概念、模式，忽視公共部門的公共性，因此，早期的效率測量是單一的效率取向，即追求投入產(chǎn)出的最大化。由于單一的效率取向的效率測量無法平衡效率與其他價(jià)值之間的沖突。2O世紀(jì)8O年代初，英國的效率小組建議要在財(cái)務(wù)管理新方案中設(shè)立“經(jīng)濟(jì)”、“效率”、“效益”的“3E”標(biāo)準(zhǔn)體系，以取代傳統(tǒng)的效率標(biāo)準(zhǔn)(如財(cái)務(wù)、會計(jì)指標(biāo)等)。不久，英國審計(jì)委員會(The Audit Commission)又將“3E”標(biāo)準(zhǔn)納入到績效審計(jì)框架中，并運(yùn)用于地方政府以及國家健康服務(wù)的管理實(shí)踐中。實(shí)際上，“3E是一種包含了不同價(jià)值觀點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)體系，它反映了公

共組織目標(biāo)的多元化。隨著績效評估在政府各部門的應(yīng)用與發(fā)展，為了更加充分地反映公共組織目標(biāo)的多樣性與復(fù)雜性，有些人甚至建議增加更多的“E”，如公正、企業(yè)家精神、卓越等。總之，公共組織的目標(biāo)多元化和價(jià)值多樣性促使政府績效評估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)日趨多元化。

5．評估被納入績效管理體系

在2O世紀(jì)8O年代初，績效評估常常被單獨(dú)使用。隨著2O世紀(jì)8O年代后期績效管理的誕生與推行，績效評估逐漸被納入績效管理的框架中，并“被視為績效管理概念中的中心因素”。一般而言，績效管理的程序包括制定績效協(xié)議、制定績效計(jì)劃、持續(xù)性的績效管理、組織改進(jìn)績效成就的階段性評估。而績效評估是績效管理中內(nèi)在的、不可缺少的一部分。它反映了績效目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)結(jié)果的有關(guān)信息，為以提高公共組織整體績效水平的其他績效管理技術(shù)的運(yùn)用提供了依據(jù)。相對于績效管理而言，績效評估側(cè)重于研究如何確定績效目標(biāo)、設(shè)置績效示標(biāo)、收集績效信息等來全面、客觀地評估組織績效狀況。自20世紀(jì)80年代后期以來，英國中央、地方政府在管理實(shí)踐中就不斷推行績效管理。例如，在地方政府層次上，英國某些地方政府正努力建立績效管理體系，尋求以一種更協(xié)調(diào)、更整體的方式去管理績效。

三、對英國政府績效評估的思考

公共部門績效評估之所以能在英國各政府部門獲得持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展，除了績效評估工具本身的優(yōu)勢外，政府的有效推行也是重要的原因。

1．將績效評估納入行政改革，并制定相關(guān)法律、法規(guī)和政策保障績效評估的實(shí)施。在英國，公共部門績效評估是其行政改革的重要組成部分。通過將績效評估納入政府改革方案，一方面，能保證績效評估隨著政府改革的推進(jìn)而在公共部門中獲得持續(xù)性發(fā)展；另一方面，也有助于其它管理工具(如內(nèi)部市場、標(biāo)桿管理、分權(quán)化管理、市場檢驗(yàn)等)的有效應(yīng)用，從而進(jìn)一步推動行政改革。另外，英國政府還以管理規(guī)范形式將績效評估納入重大改革方案，并制定相關(guān)政策來指導(dǎo)、規(guī)范其實(shí)施。例如，為推動公民憲章運(yùn)動，英國政府成立了公民憲章領(lǐng)導(dǎo)小組，先后發(fā)表了《公民憲章》、《公民憲章指南》、《1992年公民憲章首次報(bào)告》等。

2．將績效評估與政府部門管理工作相結(jié)合。1982年英國財(cái)政部頒布的財(cái)務(wù)管理新方案就明確提出在中央各部門引進(jìn)一種系統(tǒng)，使負(fù)責(zé)具有：(1)對其制定的目標(biāo)有清晰的概念，如果可能，對與這些目標(biāo)相關(guān)的產(chǎn)出或工作績效進(jìn)行評估。(2)對最有效使用資源制定明確的責(zé)任，包括嚴(yán)格審查產(chǎn)出和經(jīng)費(fèi)。(3)有效地行使職責(zé)所需的信息(特別是費(fèi)用)、訓(xùn)練及得到專家咨詢。從該報(bào)告可以看出，英國政府要求將績效評估與中央各部門的管理工作相結(jié)合，充分利用績效評估工具來改進(jìn)政府管理。一方面，公共部門利用績效評估促使部門在嚴(yán)格的預(yù)算范圍內(nèi)實(shí)施管理，控制資源使用，并改善部門財(cái)務(wù)信息的質(zhì)和量。另一方面，公共部門充分運(yùn)用績效評估來測量缺陷，提出補(bǔ)救措施，從而改進(jìn)政府管理。

3．建立管理信息系統(tǒng)。在一定意義上講，績效評估過程就是收集信息，對信息進(jìn)行加工、處理，最后輸出有關(guān)行為績效信息的過程。在政府部門，要保證績效評估結(jié)果的客觀、公正、準(zhǔn)確，其關(guān)鍵因素就是保證相關(guān)信息的完整性。在政府部門內(nèi)部建立管理信息系統(tǒng)，不僅有利于開展評估，也能加強(qiáng)部門間、部門內(nèi)部的溝通。1982年財(cái)務(wù)管理新方案就要求在中央各部門普遍建立管理信息系統(tǒng)，它“不僅能向最高層提供評估和控制所需的全部信息，而且能為下面各層主管提供做好工作所需的信息”。在保守黨政府之后，新工黨政府繼續(xù)強(qiáng)調(diào)管理信息系統(tǒng)建設(shè)。1999年英國出版的《現(xiàn)代化政府白皮書》的目標(biāo)之一就是打造合作與有效的信息時(shí)代的政府。新工黨政府在部門管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)建立起跨部門的信息網(wǎng)絡(luò)。

4．將績效評估與其他管理工具相結(jié)合，以改進(jìn)政府管理。在長期實(shí)踐中，英國政府不再局限于績效評估的單獨(dú)使用，它們積極尋求將績效評估與其他管理工具相結(jié)合，以更加有效地改進(jìn)政府管理。在管理實(shí)踐中，一些政府部門將政府績效評估與預(yù)算過程相聯(lián)系，提出了績效預(yù)算。一些政府部門用質(zhì)量保證體系等質(zhì)量方法來代替績效評估中的質(zhì)量測定，以促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的測評與改進(jìn)。而另一些政府部門則尋求將績效評估與標(biāo)桿管理相結(jié)合。一般而言，如果公共部門依照別的組織來對其過程進(jìn)行比較的話，那么標(biāo)桿管理就會依靠績效指標(biāo)。如果績效標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)桿的話，那么公共部門就可能依照質(zhì)量模型來對其過程進(jìn)行比較或依照績效標(biāo)準(zhǔn)來對其結(jié)果進(jìn)行比較。目前，標(biāo)桿管理已廣泛運(yùn)用于英國中央、地方各政府部門中。

5．發(fā)揮公務(wù)員的積極性。充分發(fā)揮公務(wù)員的積極性是英國各政府部門成功開展績效評估的重要原因之一。英國的經(jīng)驗(yàn)是：“起始階段注意績效評估的自愿性——政府高層鼓勵(lì)進(jìn)行績效評估，但沒有選擇試點(diǎn)強(qiáng)制實(shí)行，也沒有規(guī)定這方面的指標(biāo)和時(shí)間表，而是由各部視自己的情況安排，部內(nèi)試點(diǎn)單位的選擇也以自愿為基礎(chǔ)；績效評估主要采用自我評估的方式——財(cái)政部、首相效率小組及有關(guān)方面的專家主要起政策協(xié)調(diào)和技術(shù)指導(dǎo)作用，而不是以居高臨下的姿態(tài)檢查下屬的工作?！蓖瑫r(shí)，在地方政府層次上，隨著分權(quán)化改革與地方政府自主權(quán)的擴(kuò)大，新工黨政府在實(shí)施績效評估時(shí)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的積極性。例如，新工黨政府只提出最優(yōu)價(jià)值方法的基本原則，而對于最優(yōu)價(jià)值的具體含意、如何著手測定以及如何向利益相關(guān)者證明最優(yōu)價(jià)值等問題則由各地方政府自行決定。

(作者單位：寧波大學(xué)法學(xué)院)

責(zé)任編輯：錢國華