李湘剛

知情權(quán)，是由美國新聞編輯肯特·庫泊(Kent Copper)在1945年1月的一次演講中首次提出來的。其基本涵義是公民有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情，國家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民知悉、獲取信息、尤其是政務(wù)信息的權(quán)利。二戰(zhàn)以后，隨著各國民主主義的不斷發(fā)展和國民主權(quán)觀念的不斷深入，其內(nèi)容不斷豐富。1948年《世界人權(quán)宣言》也對(duì)人們“知的權(quán)利”有所描述，其中第19條規(guī)定：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由；此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！贝艘?guī)定盡管沒有明確的“知情權(quán)”字眼，但蘊(yùn)含著“知情權(quán)”之意。到1984年，《世界人權(quán)宣言》更是確定知情權(quán)為基本人權(quán)之一。

知情權(quán)在憲法上的體現(xiàn)，各國憲法一般明確規(guī)定的不多，理論認(rèn)識(shí)也很不一致。一方面，由于該權(quán)利既屬于抽象的權(quán)利，又屬于具體的權(quán)利，因而較難界定。此外，各國還有各自特殊的原因。美國在1787年制定憲法時(shí)規(guī)定公民基本權(quán)利的內(nèi)容，1789年制定的憲法修正案才寫進(jìn)了關(guān)于公民權(quán)利的內(nèi)容：“國會(huì)不得制定關(guān)于下列事項(xiàng)的法律：確立國教或禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由；剝奪人民和平集會(huì)和向政府請(qǐng)?jiān)干暝┑臋?quán)利?！痹摋l主要是言論、信仰、請(qǐng)?jiān)缸杂?，其中關(guān)于言論自由的規(guī)定被認(rèn)為是知情權(quán)的根據(jù)。日本1946年憲法也未明確規(guī)定知情權(quán)，該憲法第21條規(guī)定：“保障集會(huì)、結(jié)社、言論、出版及其他一切表現(xiàn)的自由；不得進(jìn)行檢查；不得侵犯通信秘密?！比毡纠碚摻缍嘁源俗鳛橹闄?quán)的憲法根據(jù)，認(rèn)為“表現(xiàn)的自由”包括獲得政府情報(bào)的權(quán)利以及接受其他有關(guān)情報(bào)的自由。也有人認(rèn)為，日本憲法中的“國民主權(quán)”、“參政權(quán)”為知情權(quán)的憲法根據(jù)。此外，日本也有人認(rèn)為知情權(quán)在憲法上的根據(jù)包括：憲法之“國民謀求生存、自由及幸福的權(quán)利”、“表現(xiàn)的自由”、“生存權(quán)利”、“議院的會(huì)議為公開會(huì)議”等規(guī)定。德國《聯(lián)邦共和國基本法》之“言論自由”規(guī)定：“人人有以口頭、書面和圖畫自由表達(dá)和散播自己觀點(diǎn)以及自由地從一般可允許的來源獲得消息的權(quán)利，出版自由和通過廣播、電影進(jìn)行報(bào)道的自由受到保障，不建立檢查制度?！边@里，憲法規(guī)定公眾獲得政府情報(bào)的權(quán)利，雖然應(yīng)屬于知情權(quán)的范圍，但不是國民對(duì)政府情報(bào)的一般公開請(qǐng)求權(quán)，而屬于新聞采訪報(bào)道權(quán)，尚有待于發(fā)展成為公眾廣泛的知情權(quán)。俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法第29條規(guī)定：每個(gè)人都享有以任何合法方式自由收集、獲得、轉(zhuǎn)交、編輯和傳播新聞的權(quán)利；屬于國家秘密的信息清單，由聯(lián)邦法律確定；保障大眾新聞媒介的自由；禁止新聞檢查。南非憲法規(guī)定：每個(gè)人有權(quán)獲得國家擁有的任何信息以及為另外人持有但為行使或保護(hù)任何權(quán)利所必需的任何信息；必須制定全國性法律以使該權(quán)利生效?？梢姡砹_斯和南非等國家的憲法對(duì)知情權(quán)的規(guī)定是比較明確的。

我國現(xiàn)行憲法雖然沒有直接規(guī)定知情權(quán)，但其中卻隱含有公民知情權(quán)。憲法第2條規(guī)定，國家的“一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。人民要管理“國家”、“經(jīng)濟(jì)”、“文化”、“社會(huì)”事務(wù)，就必須知道國家、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的各方面情報(bào)；而這些情報(bào)的來源多掌握在國家機(jī)關(guān)手中，國家機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)地或應(yīng)公開這些情報(bào)，以使人民“知”和“行”。否則，讓人民管理國家事務(wù)便是一句空話。根據(jù)憲法，我國陸續(xù)制定了一些法律規(guī)范，以確認(rèn)和保障公民知悉、獲取有關(guān)信息的自由和權(quán)利。如《行政訴訟法》的被告舉證責(zé)任及公開審理；《行政處罰法》規(guī)定的“公開原則”、“聽證制度”等；《選舉法》的候選人公布的規(guī)定等，均不同程度地反映出公民知情權(quán)的內(nèi)容。我國還有一些法律法規(guī)分散有個(gè)別涉及公民知情權(quán)的條款，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)，《證券法》對(duì)股東知情權(quán)的保護(hù)，等等。這些法律法規(guī)是我國理解和評(píng)價(jià)我國公民知情權(quán)法制建設(shè)實(shí)際情況的重要依據(jù)。我國知情權(quán)立法雖不算少，但不夠健全，不足以滿足現(xiàn)代人對(duì)信息的強(qiáng)烈獲知需求，公民應(yīng)當(dāng)享有的許多知情權(quán)還沒有得到法律保障，尤其是沒有得到憲法保障。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信息社會(huì)的來臨，對(duì)信息社會(huì)的來臨，對(duì)信息的渴求使得人們對(duì)知情權(quán)的關(guān)注程度大為提高。尤其是，民主與法治已成為現(xiàn)代國家發(fā)展的潮流和趨勢(shì)。民主需要實(shí)行多數(shù)人的選擇；法治需要將多數(shù)人的意志上升為法并得到遵守和執(zhí)行。要保證多數(shù)人的選擇的正確、多數(shù)人的意志符合客觀規(guī)律，就需要對(duì)有關(guān)情況能夠客觀地了解，即讓公民知道有關(guān)信息(或稱情報(bào))。為此，國家在憲法上或在法律上確認(rèn)公民享有知情權(quán)，并以法律保證實(shí)現(xiàn)該權(quán)利。在我國，目前還沒有專門對(duì)公民知情權(quán)立憲，但是許多單行法律，如《選舉法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》等，開始規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其他國家機(jī)關(guān)向公民告知有關(guān)信息的制度。黨的十六大報(bào)告明確指出，為完善民主監(jiān)督制度，國家機(jī)關(guān)實(shí)行“公開辦事制度”，“認(rèn)真執(zhí)行政務(wù)公開制度”，開始重視信息公開制度的建立。隨著行政機(jī)關(guān)執(zhí)行“政務(wù)公開”以來，各類機(jī)關(guān)紛紛公開各自的有關(guān)規(guī)章制度，如檢察機(jī)關(guān)的“檢務(wù)公開”、法院的“審務(wù)公開”、公安機(jī)關(guān)的“警務(wù)公開”等等，表現(xiàn)出民主法治發(fā)展的良好勢(shì)頭，成為我國建立和實(shí)行知情權(quán)制度的前奏。但是任重而道遠(yuǎn)。在我國憲法中，知情權(quán)還是一個(gè)項(xiàng)隱含權(quán)，至今沒有明確規(guī)定公民知情權(quán)，這可以說是一個(gè)缺陷。隨著中國民主法制建設(shè)的不斷發(fā)展，公民的知情權(quán)也越來越受到重視。不管是在報(bào)紙上還是在網(wǎng)絡(luò)上都能見到與知情權(quán)相關(guān)的評(píng)論性文章。1999年初，《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》子報(bào)《長(zhǎng)江周末》開辟專欄，就消費(fèi)者的知情權(quán)展開討論，有學(xué)者提出：知情權(quán)的范圍應(yīng)該更廣。差不多同時(shí)，《光明日?qǐng)?bào)》、《中國青年報(bào)》等報(bào)刊上也發(fā)表了一些關(guān)于知情權(quán)的言論。1999年11月，中國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹思源呼吁應(yīng)盡快修改憲法，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是人大公開化，讓人民對(duì)人大及常委會(huì)會(huì)議的內(nèi)容有知情權(quán)。有的學(xué)者還認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在憲法中把知情權(quán)當(dāng)作一項(xiàng)基本人權(quán)確立下來。

發(fā)達(dá)國家學(xué)者，特別是日本學(xué)者認(rèn)為，中國現(xiàn)行法律中根本沒有保障公民知情權(quán)的條文。這是不正確的。當(dāng)然我們也應(yīng)該承認(rèn)，中國現(xiàn)行法律中關(guān)于保障公民知情權(quán)的規(guī)定是不充分、不完整的，因而是應(yīng)當(dāng)加以改進(jìn)的。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)上述情況，主要的原因在于，我國憲法中沒有明確規(guī)定公民的知情權(quán)。但是有人認(rèn)為，知情權(quán)并非憲法性基本權(quán)利，綜觀已經(jīng)制定信息公開法的國家，卻很少有在憲法中明文規(guī)定知情權(quán)的。而在中國公民的知情權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)的趨勢(shì)下，沒有憲法對(duì)公民知情權(quán)進(jìn)行保障是顯然不行的。因而現(xiàn)在就應(yīng)該對(duì)我國公民知情權(quán)進(jìn)行理論及立憲研究，為不久的將來對(duì)行政信息公開進(jìn)行立法打下基礎(chǔ)。美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家對(duì)行政知情權(quán)的立法對(duì)我們很有借鑒意義，可以開闊眼界，少走彎路，從而科學(xué)地對(duì)公民知情權(quán)進(jìn)行立憲，使知情權(quán)得到憲法保障，為行政信息公開進(jìn)行立法提供憲法依據(jù)和基礎(chǔ)。

在我國憲法中明確規(guī)定知情權(quán)，可以從修憲程序、修憲內(nèi)容和章節(jié)設(shè)計(jì)等幾個(gè)方面進(jìn)行設(shè)想：(1)在修憲程序上，我國公民知情權(quán)的修憲建議，仍應(yīng)先由中共中央提出，然后轉(zhuǎn)呈全國人大常委會(huì)審議，最后再向全國人大正式提交。(2)在修憲內(nèi)容上，知情權(quán)條文可以設(shè)計(jì)為：“中華人民共和國公民享有知悉國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的真實(shí)情況的權(quán)利?！碑?dāng)然，由于任何權(quán)利都有被濫用的可能，過于行使知情權(quán)有可能影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定，不但要保護(hù)知情權(quán)，也要注意保障隱私和保守國家機(jī)密，所以，對(duì)知情權(quán)加以適當(dāng)?shù)南拗?，尤為必要，因此在?nèi)容上，可以緊接前文的宣示后限定，“但法律有特殊規(guī)定的除外”。(3)在修憲的章節(jié)安排上，應(yīng)借鑒別國的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定在憲法“第二章，公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中，其條文可稍后一些，排在公民“政治權(quán)利”、“人身權(quán)利”之后，“社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利”的位置上是適宜的。確立了知情權(quán)的憲法地位后，再根據(jù)憲法，制定專門的知情權(quán)保障法或叫情報(bào)公開法，以此形成我國完整的知情權(quán)保障體系。

(作者單位：湖南城市學(xué)院政法系)

責(zé)任編輯：錢國華