子　民

摘要：失地農(nóng)民的增多是城市化、工業(yè)化的必然結(jié)果，但失地農(nóng)民的權(quán)益卻并不能因此而必然受到損害。解決失地農(nóng)民權(quán)益受損關(guān)鍵是建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，而以土地?fù)Q保障是最根本的途徑。

關(guān)鍵詞：城市化；農(nóng)民權(quán)益；土地?fù)Q保障

中圖分類號：D421.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2005)06—0012—02

失地農(nóng)民的增多是城市化、工業(yè)化的必然結(jié)果，在某種意義上也是社會進(jìn)步的表現(xiàn)，據(jù)中國向聯(lián)合國人類居住第二次大會所提交的報(bào)告，2000年中國城鎮(zhèn)人口從1995年的3．5億增加到4.5億，到2010年，全國城鎮(zhèn)人口將達(dá)6.3億，城市化水平從36％提高到45％。同時，從1990年至2003年，因土地征用已使2000余萬農(nóng)民失去了土地，按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，從2000年到2030年的30年間，占用耕地將超過5450萬畝，即便按照人均一畝(實(shí)際上在城市周邊地區(qū)農(nóng)村人均占有耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一畝)計(jì)算，這意味著在未來的30年中還將要有近5500萬的農(nóng)民失去土地。農(nóng)民失去土地某種意義上為社會的發(fā)展作出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)，理應(yīng)得到社會的承認(rèn)和尊重，并分享由社會發(fā)展帶來的成果。但是，由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維定勢的影響，政府在立法和政策制定上卻很少顧及農(nóng)民的利益。傳統(tǒng)的思維方式就是農(nóng)業(yè)為國家的工業(yè)化和現(xiàn)代化提供資金積累。正是在這種思維方式的支配下，在近30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，國家以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式從農(nóng)民手中“積累”去了數(shù)萬億元資金。改革開放逐步打破舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，代之以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。但是，惟有在土地問題上仍然堅(jiān)冰不破。按理農(nóng)民具有天賦意義上的土地所有權(quán)，雖然土地作為一種特殊的物品，國家可以、也應(yīng)該用法律的形式規(guī)定禁止其自由買賣，但是國家卻不能以此剝奪農(nóng)民對土地的所有權(quán)。而現(xiàn)行的法律卻沒有規(guī)定農(nóng)民實(shí)際意義上的土地所有權(quán)。憲法規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有?！稗r(nóng)民集體所有”這是一個很玄妙的法律概念，它既不否認(rèn)農(nóng)民天賦意義上的土地所有權(quán)，但又不給農(nóng)民實(shí)際意義上的土地所有權(quán)，“農(nóng)民集體所有”的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民名義所有，國家實(shí)際所有。因此，在整個征地過程中，征誰的土地、征收多少、補(bǔ)償價(jià)格等等，都是國家說了算，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)。改革開放的20多年時間，政府通過征地獲取的土地差價(jià)、土地增值收益不下數(shù)萬億元。然而，這次“積累”還不同于前一次“積累”，前一次“積累”的財(cái)產(chǎn)屬于國有財(cái)產(chǎn)，國有財(cái)產(chǎn)理論上屬于全體國民所有，因而，農(nóng)民至少還有名義上的所有權(quán)，但這次“積累”的財(cái)產(chǎn)卻有相當(dāng)一部分流進(jìn)了包括地產(chǎn)商在內(nèi)的各類企業(yè)及各級官員的腰包。

從表面上看，農(nóng)民并沒有因?yàn)槭У囟萑肜Ь?，相反，他們的生活水平縱向而言仍在提高。這是因?yàn)檗r(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革至今仍對農(nóng)村和農(nóng)民產(chǎn)生著積極的影響；城市勞動力市場的開放，使得大批農(nóng)村剩余勞動力有了進(jìn)城打工的機(jī)會。進(jìn)城農(nóng)民干著最苦最累最臟的活，拿著最少的錢，且沒有醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等保障，但是，比起種田來其收益還是要高了許多。然而，我們不能因?yàn)檗r(nóng)民目前沒有陷入困境就可以置農(nóng)民合法權(quán)益于不顧，我們也不能因?yàn)槟壳皼]有農(nóng)民因失去土地而產(chǎn)生嚴(yán)重的社會問題而高枕無憂。事實(shí)上雖然農(nóng)民生活水平縱向相比仍有提高，但橫向比較卻在下降。隨著時間的推移和失地農(nóng)民的增加，因失去土地而引發(fā)的各種社會問題或遲或早總要爆發(fā)出來。所以，及早地做好失地農(nóng)民權(quán)益保障工作，不僅僅是維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的需要，而且是促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，更是建設(shè)社會主義和諧社會的需要。

那么，如何才能做好失地農(nóng)民的權(quán)益保障工作?近幾年不少專家學(xué)者及實(shí)際工作者做了許多有益的研究和探索，比較通行的觀點(diǎn)是：一、明確土地產(chǎn)權(quán)，即明確土地為農(nóng)民個人所有；二、土地交易實(shí)行市場化運(yùn)作，即土地買賣雙方作為平等的民事主體，通過協(xié)商和談判確定土地的交易價(jià)格，并且“通過多個購買者和多個出賣者的競爭，使土地價(jià)格達(dá)到均衡和合理的水平”。筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)值得商榷，雖然土地產(chǎn)權(quán)模糊是造成當(dāng)前土地被濫征濫用的一個重要原因，而且土地對農(nóng)民來說應(yīng)該具有天賦意義上的所有權(quán)，但是僅僅明確土地產(chǎn)權(quán)是不夠的。對農(nóng)民來說，土地是一種特殊財(cái)產(chǎn)，它具有不可再生性、當(dāng)前收益性和長遠(yuǎn)保障性。農(nóng)民在年青力壯的時候在土地勞作以養(yǎng)家糊口，年老體弱失去勞動能力后，則把土地傳給子女以換取子女的贍養(yǎng)，這就是土地對農(nóng)民的意義。在中國歷史上就有過農(nóng)民“永業(yè)田”禁止買賣的規(guī)定，其實(shí)質(zhì)就是使土地對農(nóng)民能起到一個最基本的保障作用。如果只明確土地產(chǎn)權(quán)，即確定土地為農(nóng)民個人所有，并實(shí)行土地交易的市場化運(yùn)作，土地交易雙方以平等的民事主體通過談判、協(xié)商、競爭等多種方式來確定土地的價(jià)格，完成土地交易。這樣做理論上似乎很公平，但是，結(jié)果會怎樣呢?這樣做的結(jié)果不外以下幾種情況：

第一種情況是，土地買賣雙方在表面上平等實(shí)際上不平等的情況下完成土地交易，最終農(nóng)民利益受到損害，社會不公平程度進(jìn)一步加劇。理由是，表面上看，土地交易雙方的法律地位是平等的，都是平等獨(dú)立的民事主體，雙方的交易行為是自由的，你愿賣我愿買，整個交易過程似乎是公平的。但是，這種表面上平等掩蓋著實(shí)際上的不平等。因?yàn)樽鳛橥恋爻鲑u方的農(nóng)民，其組織化程度、談判能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等等，都無法與作為土地買方的開發(fā)商及其他土地征用者相提并論。國家在許多方面制定了保護(hù)弱勢一方的法律法規(guī)，如，勞動法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、婦女兒童權(quán)益保障法、老年人權(quán)益保障法等，這些都是保護(hù)弱勢一方合法權(quán)益免受強(qiáng)勢一方侵害的法律，但是，到目前為止卻沒有一部保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的專門法律。在實(shí)力對比如此懸殊的情況下，作為弱勢一方的農(nóng)民，如果沒有特殊法律的保護(hù)，其利益受到損害是不可避免的。

第二種情況是，不管土地買方出多高的價(jià)錢(當(dāng)然，這只是個假設(shè)，買方一定會有一個上限價(jià)格)，農(nóng)民就是不賣。由于買賣雙方的行為是一種民事法律行為，國家對此既不能進(jìn)行行政干預(yù)，也不能強(qiáng)制征收，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)，根據(jù)憲法的規(guī)定，除非是出于公共利益的需要，并給予合理的補(bǔ)償，國家才能對公民的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收或征用，但是，現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)征地行為都是商業(yè)行為，或是房地產(chǎn)開發(fā)，或是興辦企業(yè)，真正出于公共目的的只是一小部分。因此土地交易最終只能歸于失敗。但是，這種失敗的結(jié)局卻阻礙國家工業(yè)化、城市化的發(fā)展進(jìn)程，與社會發(fā)展潮流不相符合。工業(yè)化和城市化是社會發(fā)展的必然趨勢，是社會進(jìn)步的表現(xiàn)，現(xiàn)在世界發(fā)達(dá)國家的城市化率已超過75％，而我國的城市化率還不到37％，遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國家的水平。根據(jù)國家發(fā)展總體目標(biāo)，到20lO年，至少還需要180萬公頃的城市建設(shè)用地。而這樣大規(guī)模的建設(shè)征地在土地完全市場化的條件下是難以完成的。

第三種情況是，即使農(nóng)民以較高的價(jià)格出售了自己的土

地，那么農(nóng)民拿了這筆錢之后會怎么樣呢?無非是正當(dāng)家用(蓋房、娶親等等)、投資或儲蓄、不正當(dāng)消費(fèi)(賭博、大吃大喝等)，其中除了儲蓄和投資成功之外，當(dāng)農(nóng)民賣地的錢用完以后，農(nóng)民的生老病死由誰負(fù)責(zé)呢?開發(fā)商當(dāng)然不會來管。開發(fā)商和農(nóng)民從法律上說是一種平等的民事主體關(guān)系，只要買賣合同一經(jīng)履行，他們之間的法律關(guān)系就宣告結(jié)束，至于農(nóng)民拿了錢去干什么或者以后會發(fā)生什么，則與他們毫無關(guān)系。但是，農(nóng)民和政府的關(guān)系卻不是這么簡單的民事法律關(guān)系。規(guī)范政府和農(nóng)民關(guān)系的法律是憲法(憲法是規(guī)范國家和公民之間關(guān)系的根本大法)，政府和農(nóng)民的關(guān)系更多的是一種責(zé)任關(guān)系。也就是說，當(dāng)農(nóng)民把賣地錢用完以后，他們的生活如果陷入窘境，政府卻不能像開發(fā)商那樣坐視不管。然而，這樣似乎對政府又有失公允，因?yàn)檗r(nóng)民將自己的土地以市場的價(jià)格出讓給了開發(fā)商，最后卻又因?yàn)樯钕萑肜Ь扯蕾囌@樣政府承擔(dān)了義務(wù)卻沒有享受到權(quán)利，這與現(xiàn)在的情況正好相反?，F(xiàn)在的情況是政府享受了權(quán)利——以非市場的價(jià)格從農(nóng)民手中征得土地，再轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，政府從中獲利或部分官員搞權(quán)錢交易，卻很少承擔(dān)義務(wù)——對農(nóng)民僅支付少量的征地補(bǔ)償費(fèi)。

第四種情況是，即使農(nóng)民與征地者簽定公平的征地合同，也就是說，農(nóng)民以自己比較滿意的價(jià)格出售了自己的土地，但農(nóng)民以后卻分享不到土地增值帶來的收益，而要承擔(dān)可能出現(xiàn)的通貨膨脹所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，這對農(nóng)民也是不公平的。

既然國家的發(fā)展，城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，征地是不可避免的，現(xiàn)行的征地辦法既是對農(nóng)民利益的嚴(yán)重剝奪，也會給國家和社會留下許多隱患，讓農(nóng)民和開發(fā)商在所謂平等的條件下進(jìn)行土地自由交易又行不通，那么，如何來解決這一矛盾呢?筆者認(rèn)為，用保障換土地是解決這一矛盾的根本途徑。具體做法是：首先，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，改變目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊的現(xiàn)狀，確定農(nóng)村土地歸農(nóng)民個人所有。其次，禁止土地自由買賣，建立國家對農(nóng)民土地的征收制度。也就是說，土地的首次交易只能是在國家和農(nóng)民之間進(jìn)行，而不可能是農(nóng)民和其他任何人，而且這種交易是帶有強(qiáng)制性的。也許有人會說，既然規(guī)定土地為農(nóng)民個人所有，按照法律規(guī)定，公民有權(quán)處置個人的私有財(cái)產(chǎn)，禁止土地自由買賣似乎有悖這一法律精神。但是，土地是一種特殊的財(cái)產(chǎn)，如果允許自由買賣，不僅影響到土地所有者個人的利益，而且還影響到國家和社會的公共利益，比如，土地的兼并、失地農(nóng)民的大量增加而引發(fā)社會的不穩(wěn)定，等等。因此，規(guī)定禁止土地自由買賣是符合社會公共利益和憲法精神的。建立國家對農(nóng)民土地的征收制度也是符合憲法精神的，憲法規(guī)定，公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯，但國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。國家加快城市化、工業(yè)化進(jìn)程，從總體上說是符合社會公共利益的，因此，無論是房產(chǎn)開發(fā)還是工業(yè)建設(shè)用地，都可以說是符合社會公共利益，關(guān)鍵是你的征收或征用是否給了農(nóng)民以合理的補(bǔ)償。所以，接下來的問題就是征地補(bǔ)償問題。怎么才能算是合理補(bǔ)償呢?筆者認(rèn)為，確定是否合理的標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)考慮以下三個因素；一是土地收益的長期性，這個長期性是無限期的；二是土地的增值性，土地的價(jià)值會隨著時間的推移而增加；三是它對農(nóng)民生活的基本保障性，也就是說農(nóng)民只要有了土地，其最基本的生活就有了保障。鑒于以上三方面因素，國家在確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，就應(yīng)該既要考慮到農(nóng)民的近期收益，更應(yīng)該考慮到農(nóng)民的長遠(yuǎn)收益。也只有考慮農(nóng)民的長遠(yuǎn)收益，農(nóng)民才能真正享受到土地保值增值帶來的收益，農(nóng)民的權(quán)益才不至于受到損害。農(nóng)民的近期利益就是征地時農(nóng)民所受到的實(shí)際損失，如農(nóng)作物或其它經(jīng)濟(jì)作物，也就是通常說的“青苗費(fèi)”補(bǔ)償，目前的征地補(bǔ)償實(shí)際上只是“青苗費(fèi)”補(bǔ)償，而不是土地本身的價(jià)值。農(nóng)民長遠(yuǎn)收益就是土地的長期收益及土地的保值升值，這才是土地的真正價(jià)值所在。要考慮農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益最根本的就是建立保障換土地的土地征用補(bǔ)償制度。那么，保障換土地中保障應(yīng)包含哪些內(nèi)容呢?這要依據(jù)各地的實(shí)際情況而定，但至少應(yīng)包含以下三方面：一是失業(yè)保障，如果失地農(nóng)民不能保證安排就業(yè)，就應(yīng)當(dāng)享受失業(yè)保障救濟(jì)；二是養(yǎng)老保障，失地農(nóng)民達(dá)到退休年齡的，就應(yīng)該享受基本的退休養(yǎng)老保障；三是最低生活保障，失地農(nóng)民的生活低于當(dāng)?shù)刈畹蜕钏?，就?yīng)該享受最低生活保障?？傊挥薪⒈Ｕ蠐Q土地的征地補(bǔ)償制度，才能真正體現(xiàn)出土地對農(nóng)民的價(jià)值，農(nóng)民也才能完成從失地農(nóng)民到城市居民的身份轉(zhuǎn)換。

責(zé)任編輯：黃杰