羅學(xué)東

根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快實施“走出去”和充分利用“兩個市場、兩種資源”的戰(zhàn)略部署以及國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)國家開發(fā)銀行(以下簡稱開發(fā)銀行)等政策性銀行的改革與發(fā)展問題的重要指示，經(jīng)研究，現(xiàn)提出如下改革與發(fā)展實施總體方案。

開發(fā)銀行的基本情況及其主要問題

開發(fā)銀行的基本情況

自1994年組建以來，開發(fā)銀行按照政策性金融的市場定位，在支持國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)項目方面發(fā)揮著重要作用。1998年以來，開發(fā)銀行以市場為導(dǎo)向，結(jié)合國家信用，以市場業(yè)績?yōu)橹е?，通過建設(shè)市場來實現(xiàn)政府的發(fā)展目標，探索著一條新的開發(fā)性金融的發(fā)展道路。2002、2003和2004年，開發(fā)銀行分別實現(xiàn)利潤總額213．38、90．53和118億元人民幣；總資本回報率7．20％、7．51％和7．39％，高于目前外匯儲備投資于美國國債的收益率；不良資產(chǎn)比率為1．78％、1．34％和1．21％。2004年末全行管理資產(chǎn)總額17222億元人民幣(表內(nèi)資產(chǎn)和表外資產(chǎn)分別為15165億元和2057億元)。

當前，我國基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的問題尚未得到徹底解決，煤電油運等能源、交通供應(yīng)存在短缺，經(jīng)濟發(fā)展中的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)問題突出，需要開發(fā)銀行進一步拓展開發(fā)性業(yè)務(wù)，尤其是在開發(fā)國外戰(zhàn)略性資源、維護我國經(jīng)濟安全、實施“走出去”展戰(zhàn)略中，需要開發(fā)銀行發(fā)揮更大的作用。

開發(fā)銀行現(xiàn)存的主要問題

職能定位不清，導(dǎo)致政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，與商業(yè)性金融競爭的態(tài)勢日益明顯。開發(fā)銀行除向國家“兩基一支”的基本建設(shè)和技術(shù)改造及其配套工程提供貸款外，其業(yè)務(wù)范疇已逐步擴展到直接投資(債轉(zhuǎn)股)、債券承銷、財務(wù)顧問、基金管理、提供抗非典和抗禽流感援助性貸款等方面。此外，開發(fā)銀行還向中國人民保險公司發(fā)放具有次級債券性質(zhì)的貸款，向中小企業(yè)發(fā)放貸款。向地方政府和行業(yè)主管部門發(fā)放技術(shù)援助貸款、超規(guī)模購買深圳市商業(yè)銀行個人住房貸款等。

缺乏負債規(guī)模約束機制，政策性金融機構(gòu)的資產(chǎn)負債規(guī)模不斷擴大，導(dǎo)致負債規(guī)模與資本金比例不相稱。近10年間，開發(fā)銀行的資產(chǎn)和負債規(guī)模增長迅速，2004年末負債規(guī)模是資本金的29倍。另外，經(jīng)營管理中存在機構(gòu)人員膨脹趨勢。

缺少健全的資本金補充機制。開發(fā)銀行500億元注冊資本金，實際上由中央財政以“一女兩嫁”的方式撥付362億元，其余138億元是由國家在1997年到2003年間采用稅收返還的方法陸續(xù)撥付的。除此500億元人民幣外，開發(fā)銀行僅有近年自身積累的未分配利潤、資本公積、盈余公積和一股準備(2004年的未分配利潤、資本公積、盈余公積和一般準備分別為0．00336、63．74和338．7億元人民幣)。由于我國政府沒有建立對開發(fā)性銀行定期注入資本金的制度，隨著資產(chǎn)規(guī)模的持續(xù)增長和次級債券的到期，開發(fā)銀行資本充足率將迅速下降到8％或更低，業(yè)務(wù)發(fā)展受到較低資本充足率的制約。

亟需建立多元化籌資來源。開發(fā)銀行資金來源主要是發(fā)行金融債券，其占比達到90％以上。國務(wù)院22號文規(guī)定了開發(fā)銀行向金融機構(gòu)發(fā)行金融債券，體現(xiàn)了國家信用和市場特許權(quán)。1998年開行率先進行市場化發(fā)債改革，建立了市場化籌資渠道，更好地發(fā)揮了引導(dǎo)社會資金投向國家重點建設(shè)領(lǐng)域作用，有力地促進了債券市場的發(fā)展。但是，隨著國內(nèi)外商業(yè)金融機構(gòu)均可作為債券發(fā)行主體，同業(yè)市場資金狀況波動，將更大程度地對開行籌資造成負面影響。因此，一方面為繼續(xù)體現(xiàn)國家的信用和支持，需要擴大發(fā)債范圍，拓展至社會公眾投資者，另一方面，還需要補充其他長期穩(wěn)定的資金來源渠道，如郵儲資金，社?；鸬?，更好地發(fā)揮長期大額集中資金的批發(fā)融資優(yōu)勢。

監(jiān)管模式和標準缺位。開發(fā)銀行的資金來源、運用，內(nèi)部管理和風(fēng)險控制都明顯不同于商業(yè)銀行，但目前沒有設(shè)計相應(yīng)的開發(fā)性金融的考核評價指標和體系、有效制衡的治理結(jié)構(gòu)以及監(jiān)管機構(gòu)體系。

開發(fā)銀行的職能定位調(diào)整

政策性金融是各國政府用來彌補市場失靈的重要金融措施之一，對于制度建設(shè)相對落后的發(fā)展中國家而言，政策性金融的地位更加重要。在一定意義上，它成為彌補體制缺陷、協(xié)調(diào)政府與市場在金融資源配置中的關(guān)系、提高整體金融效率的關(guān)鍵。政策性金融對于中國的特殊意義在于，它可以在中國經(jīng)濟發(fā)展與體制轉(zhuǎn)軌中發(fā)揮協(xié)調(diào)、平衡作用，有助于政府在金融體系構(gòu)建中發(fā)揮重要作用。

一個完備的政策性金融體系應(yīng)當包括開發(fā)性金融、支持性金融、補償性金融和福利性金融四個組成部分。開發(fā)性金融是通過政府發(fā)起設(shè)立的金融機構(gòu)的活動，一方面，它以政府信用來彌補市場信用缺失，體制不完善。儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道不暢等“市場失靈”的缺陷；另一方面，它依據(jù)商業(yè)金融的原則來實施政策性金融活動，以最大限度淡化傳統(tǒng)政策性金融的行政化色彩，避免“政府失靈”。其最大特色是在政策金融性活動中引入市場約束和資金成本的概念，將效率與贏利引入政策性金融的基本原則。開發(fā)性金融的發(fā)展，也會大力促進其他三個方面政策性金融的發(fā)展。具體而言，開發(fā)銀行的開發(fā)性包括三方面內(nèi)容：一是實施國家發(fā)展戰(zhàn)略：二是消除經(jīng)濟社會瓶頸，實現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策和宏觀調(diào)控政策的目標；三是制度建設(shè)，彌補市場失靈和制度缺損。

開發(fā)銀行的定位可具體表述為：開發(fā)銀行是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的具有國家信用的法定開發(fā)性金融機構(gòu)。上述定位體現(xiàn)了以下內(nèi)容：

(一)表明了開發(fā)銀行是政府的銀行，是以國家信用為后盾的政策性銀行。開發(fā)銀行的國家信用不是財政信用或貨幣信用派生的，而應(yīng)當是法定的。

(二)區(qū)別了與商業(yè)性金融的關(guān)系。兩者是目的、使命、功能截然不同的市場主體。開發(fā)銀行以國家信用為基礎(chǔ)，通過市場建設(shè)發(fā)揮先鋒和先行者作用，以消除經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸制約，實現(xiàn)政府目標和國家發(fā)展戰(zhàn)略。開發(fā)銀行一般不介入成熟的商業(yè)領(lǐng)域，而是針對政府熱點和難點，運用國家信用和政府組織優(yōu)勢，通過籌措資金，運用多種融資手段，推動市場建設(shè)和制度建設(shè)，引導(dǎo)商業(yè)資金進入瓶頸領(lǐng)域、市場不發(fā)育領(lǐng)域。開發(fā)銀行與商業(yè)銀行是先行者與后來者的關(guān)系。

(三)開發(fā)性金融是對政策性金融的深化。用開發(fā)性金融機構(gòu)代替過去的政策性金融機構(gòu)更加符合發(fā)展的方向和要求。第一，過去的政策性金融基本上是以補貼或財政承擔損失為中心的，主要任務(wù)是緩解物質(zhì)瓶頸，但規(guī)模和作用有限。第二，開發(fā)性金融更多地體現(xiàn)市場建設(shè)和市場融資，強調(diào)國家信用和市場業(yè)績的統(tǒng)一，其動態(tài)的能力使財力和風(fēng)險承受能力更高，大大超過了過去政策性金融的風(fēng)險承受能力，可以在更大的領(lǐng)域發(fā)揮作用。特別是隨著業(yè)績和風(fēng)險承受力的提高，發(fā)揮作用的空間更大。第三，過去促進制度建設(shè)只能靠財政方式解決，今后還能靠開發(fā)性金融方式解決。用開發(fā)性金融的方法，可以

解決大部分政策性金融過去想解決而又沒解決好的問題，兩種方法既是階段性互補，又是可以同時使用的，這樣會更有效，更能夠可持續(xù)發(fā)展。

開發(fā)銀行改革與發(fā)展的原則與總體思路

開發(fā)銀行改革與發(fā)展的原則

堅持開發(fā)性而不是商業(yè)性，堅持市場化但不是商業(yè)在當前階段，建立開發(fā)性金融，先以政策性金融方式實現(xiàn)政府發(fā)展目標，把政府和市場的優(yōu)勢相結(jié)合，通過建設(shè)市場，實現(xiàn)政府的發(fā)展目標。

堅持注資與完善體制和機制并重。完善的體制和機制是國家注資保值增值的重要保障。注資的同時，必須完善國家開發(fā)銀行的體制和機制，要通過明確出資人職能、促進股權(quán)多元化、加強內(nèi)部控制和風(fēng)險管理等多種措施促進體制和機制的完善。

開發(fā)銀行改革與發(fā)展的總體思路

職能任務(wù)。根據(jù)國家的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和政策，籌集和引導(dǎo)社會資金，通過建設(shè)市場，支持國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的大中型基本建設(shè)和技術(shù)改造等項目及其配套工程的建設(shè)，支持重大高新技術(shù)在經(jīng)濟領(lǐng)域的應(yīng)用，支持經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸建設(shè)，為政府特定的經(jīng)濟政策和意圖提供金融支持，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

業(yè)務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段的需要，在“兩基一支”及其配套領(lǐng)域打通經(jīng)濟社會發(fā)展中的瓶頸制約，包括以下四個領(lǐng)域：一是“能運材農(nóng)林水”以及軍工、高科技等基礎(chǔ)物質(zhì)瓶頸及配套領(lǐng)域；二是就業(yè)、教育、醫(yī)療、中小企業(yè)和西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地、縣域經(jīng)濟及救災(zāi)應(yīng)急等社會瓶頸領(lǐng)域；三是境外能源，礦產(chǎn)資源及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施；四是金融安全與穩(wěn)定、金融合作。

基本運行模式。以國家信用為基礎(chǔ)，市場化運作為機制，市場業(yè)績?yōu)橹еㄔO(shè)市場為方法。即把國家信用和市場業(yè)績相結(jié)合，發(fā)揮開發(fā)性融資的優(yōu)勢，推動市場建設(shè)和信用建設(shè)，發(fā)揮導(dǎo)向和先鋒的職能和作用，防范和控制風(fēng)險，穩(wěn)健經(jīng)營和發(fā)展。

分設(shè)賬戶。在法律和財務(wù)上保持政策性和開發(fā)性業(yè)務(wù)的分離，對二者實行專項管理、分賬經(jīng)營、獨立核算。

財務(wù)重組的具體措施

目前階段，明確國家對開發(fā)銀行的信用支持，建立財政政策支持機制，應(yīng)明確動態(tài)資本金補償機制及相關(guān)政策支持。主要包括：

補充渠道。核心資本補充渠道包括：中央財政注資、中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司注資。稅收返還。地方政府或其他機構(gòu)對開發(fā)銀行的參股資金，“一女二嫁”，發(fā)行創(chuàng)新一級資本工具等。附屬資本的補充渠道包括：發(fā)行優(yōu)先股、發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券、發(fā)行定期次級債券，發(fā)行低級次級債券等。

出資方式。一是由財政部和中央?yún)R企投資有限責(zé)任公司出資，可釆用直撥。返稅和外匯儲備注資等方式。二是開發(fā)銀行的資本公積金、盈余公積金、未分配利潤及其他方式增加的資本經(jīng)財政部批準可以轉(zhuǎn)增實收資本。三是參照德國復(fù)興開發(fā)銀行(KfW)模式芹結(jié)合中國國情，地方政府或其他機構(gòu)參股開發(fā)銀行的資本可分為實繳資本和待繳資本。各出資方的實繳資本應(yīng)達到資本總額的15％。為了滿足業(yè)務(wù)發(fā)展和履行債務(wù)的需要，開發(fā)銀行理事會可要求各出資方補繳剩余的85％的資本。

資本金規(guī)模。注冊資本金不低于1500億元，不足部分由財政撥付或由通過中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司注入外匯資本金200億美元；按照國際通行做法，開發(fā)銀行可根據(jù)市場發(fā)展需要決定發(fā)行次級債券，并允許開發(fā)銀行可發(fā)行創(chuàng)新以及資本補充核心資本、發(fā)行低級和定期次級債券等方式補充附屬資本，按照風(fēng)險資產(chǎn)增長規(guī)模的12％定期補充開行資本金，資本充足率保持國際開發(fā)性金融機構(gòu)先進水平。一是為應(yīng)對人世的挑戰(zhàn)，提高防范和抵御金融風(fēng)險的能力，增強支持經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，維護國家經(jīng)濟金融的安全和穩(wěn)定。二是為貫徹宏觀調(diào)控政策措施，服務(wù)子“走出去”戰(zhàn)略，需要進一步提高發(fā)放軟貸款的能力。三是國際開發(fā)性金融機構(gòu)的資本充足率普遍高于10％。如2003年DBJ、KDB和BNDES的資本充足率分別為11．1％、16．2％和14．3％，均高于開發(fā)銀行2003年底10．26％的水平。

建立健全治理結(jié)構(gòu)與機制

推動開發(fā)銀行所有權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。根據(jù)各國政策性的發(fā)展實踐，結(jié)合中國國情和開發(fā)銀行資本金結(jié)構(gòu)調(diào)整，長遠看，開發(fā)銀行的所有權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)當經(jīng)歷三個調(diào)整階段：第一階段是以中央政府出資為主要所有者，過去十年即已經(jīng)歷了此過程；第二階段，中央和地方政府共同出資形成新的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，這是重要的過渡階段；第三階段是在依然保持政策性金融的國家信用背景和實現(xiàn)政府戰(zhàn)略的基本經(jīng)營原則條件下，政府資金逐漸退出，而由私人部門的出資者逐漸擁有政策性金融機構(gòu)的主要所有權(quán)。目前，開發(fā)銀行可以考慮吸引地方政府出資直接納入開發(fā)銀行總行的實收資本中，同時相應(yīng)增加出資政府所在地方的開發(fā)銀行分行的可支配資金規(guī)模。在市場機制建設(shè)比較完善的情況下，再吸引戰(zhàn)略投資者投資開發(fā)銀行，達到改善管理體制、建立有效激勵和約束機制的目的，將開發(fā)銀行建成一個“資本充足、內(nèi)控嚴密、運營安全、服務(wù)和效益良好”的現(xiàn)代金融企業(yè)。

監(jiān)事會、理事會和高級管理主體的治理結(jié)構(gòu)。開發(fā)銀行是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的具有國家信用的法定開發(fā)性金融機構(gòu)(正部級單位)。建立監(jiān)事會、理事會和高級管理主體的組織構(gòu)架和保證各機構(gòu)獨立運作、有效制衡的治理結(jié)構(gòu)。

監(jiān)事會是國務(wù)院向開發(fā)銀行派出的監(jiān)督機構(gòu)，主要負責(zé)對資產(chǎn)質(zhì)量和國有資產(chǎn)保值增值狀況及各方面的合規(guī)操作實施監(jiān)督，不參與不干預(yù)其經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動。

理事會由國家有關(guān)經(jīng)濟財政部門、地方政府。公司及出資機構(gòu)等成員組成，代表國家對開發(fā)銀行執(zhí)行國家方針政策和保障國家權(quán)益負責(zé)。主要職責(zé)是研究確定中長期發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營方針和融資重點；審議批準年度工作計劃及報告；審議年度預(yù)算決算方案：對增加注冊資本金做出決議；修改章程。理事會設(shè)理事若干名，由開發(fā)銀行、國家發(fā)展與改革委員會、財政部、人民銀行、中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司，地方政府以及其他出資機構(gòu)成員擔任。

高級管理主體。開發(fā)銀行設(shè)行長1名，副行長，行長助理若干名，由國務(wù)院任免。開發(fā)銀行實行行長負責(zé)制，副行長、行長助理協(xié)助行長工作。行長是法定代表人，負責(zé)主持行長會議，研究審定本行的中長期發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)營方針、融資重點。計劃及重要規(guī)章；審查行長的工作報告，確定政策性及開發(fā)性貸款計劃；審查通過本年度財務(wù)決算報告；審定其他重大事項。設(shè)總會計師、總經(jīng)濟師、總稽核師各1名，主要負責(zé)全行信貸、內(nèi)部控制的綜合管理。

組織架構(gòu)。根據(jù)業(yè)務(wù)需要經(jīng)財政部等有關(guān)部門同意可在境內(nèi)外設(shè)立從事特定業(yè)務(wù)的子公司，建立開發(fā)銀行集團(類似于世界銀行集團)，以利于專業(yè)分工和防范金融風(fēng)險。

信用和責(zé)任的劃分。開發(fā)銀行集團主體享有國家信用，其全資擁有，控股或與戰(zhàn)略投資機構(gòu)合資組建子公司，可根據(jù)具體業(yè)務(wù)性質(zhì)決定是否享有國家信用。子公司具有法人資格，應(yīng)按巴塞爾協(xié)議和現(xiàn)代企業(yè)制度要求完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以其全部財產(chǎn)對外承擔責(zé)任，開發(fā)銀行作為投資者以其投資額為限承擔有限責(zé)任。

子公司設(shè)立的范圍。在境內(nèi)包括全部的省和主要的城市；在境外先是大的經(jīng)濟區(qū)域，以后可發(fā)展到有業(yè)務(wù)合作關(guān)系的主要國家或地區(qū)。

開發(fā)銀行主體實行總分行兩級管理體制。

關(guān)于監(jiān)管方式與主要配套政策

目前開發(fā)銀行與商業(yè)銀行一樣執(zhí)行《2001年金融企業(yè)會計制度》，今后應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)的不同性質(zhì)和特點制定和執(zhí)行不同的財務(wù)會計制度，審計要求。

根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)執(zhí)行不同的會計制度。一是指定的政策性業(yè)務(wù)會計制度。政策性業(yè)務(wù)更多地體現(xiàn)政府意志，目的不單純是經(jīng)濟效益最大化，運作中有較多的政府職能部門的介入，風(fēng)險收益管理等方面存在特殊性，財政部可以對此制定專門的財務(wù)會計政策，具體包括資本金、準備金、資產(chǎn)核銷、虧損補貼，資產(chǎn)質(zhì)量、資本充足率及費用管理等方面。二是非指定政策性業(yè)務(wù)執(zhí)行財政部統(tǒng)一的商業(yè)銀行會計制度。三是單項會計制度。對于在前兩項業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上進行的產(chǎn)品如資產(chǎn)證券化，間接銀團行等業(yè)務(wù)，執(zhí)行財政部針對性的單項會計制度。

嚴格執(zhí)行審計要求。非指定的政策性業(yè)務(wù)核算要經(jīng)國內(nèi)外會計公司全面審計；指定的政策性業(yè)務(wù)可經(jīng)國內(nèi)知名會計公司審計，涉及國家機密的可單獨向財政部報告。

健全信息披露制度，及時、全面、真實公開經(jīng)營、財務(wù)等重大信息。以現(xiàn)行制度為基礎(chǔ)，設(shè)立針對不同對象的信息披露層次：一是非政策性業(yè)務(wù)年報按國際會計準則對公眾披露，指定的政策性業(yè)務(wù)信息不對公眾披露，只報送監(jiān)管部門。二是報送監(jiān)管部門季，月報，直接根據(jù)會計核算數(shù)據(jù)編報。三是特殊用途的財務(wù)報告。如發(fā)行外債時按當?shù)乇O(jiān)管部門的要求進行信息披露。

(作者單位：中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會)