竇立夫

摘要：科學(xué)發(fā)展觀條件下的中國地方政府面對(duì)的是變化了的行政生態(tài)，而首當(dāng)其沖的是政府理念建設(shè)。地方政府發(fā)展的人本理念具體展開為人本維度、制度創(chuàng)新維度、法治維度、資源節(jié)約維度、新發(fā)展路徑維度。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；地方政府；理念建設(shè)

中圖分類號(hào)：B035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2005)08／09—0072—03

地方政府被國外研究者稱為“統(tǒng)治的腳手架”，地方政府理念則是整個(gè)施政系統(tǒng)的“靈魂”。因?yàn)榉矊賴覂?nèi)政的理論、政策和法律“都聚合在地方一級(jí)政府”。我國地方政府的理念由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政治一執(zhí)行式到改革開放初期的分權(quán)一調(diào)適式，再到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)前期的市場一效率式，正如美國行政學(xué)家理查德·D．賓厄姆所說“地方行政人員則必須學(xué)會(huì)妥善應(yīng)付變革，因?yàn)樗麄儾豢啥糁谱兓薄Ｔ谛碌目茖W(xué)發(fā)展觀的條件下，我國地方政府應(yīng)當(dāng)樹立什么樣的理念從而適應(yīng)新發(fā)展環(huán)境提出的各種挑戰(zhàn)，有所作為是正確的態(tài)度。

一

科學(xué)發(fā)展觀條件下的地方政府理念應(yīng)符合地方政府在整個(gè)政治體系中的實(shí)際地位，滿足其破解難題培養(yǎng)內(nèi)生增長機(jī)制的要求和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程及行政生態(tài)變化的需要。具體可概括為發(fā)展一人本理念，即以人為本，以制度創(chuàng)新尋找新經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下新的發(fā)展路徑，努力構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)和法治政府。

第一，樹立發(fā)展一人本理念，是因?yàn)樗殉蔀槭聦?shí)上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主體。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府幾乎壟斷了所有的有形資源，地方政府幾乎沒有自己獨(dú)立的利益，很難鼓勵(lì)地方政府的探索精神。中國共產(chǎn)黨第一、二代領(lǐng)導(dǎo)集體都認(rèn)識(shí)到了過分集權(quán)的弊端，主張適度分權(quán)，從1980年起，實(shí)行“分灶吃飯”，出臺(tái)相關(guān)改革政策，實(shí)行多種形式的“劃分收支，分級(jí)包干”體制，承認(rèn)了中央和地方財(cái)政各自的利益。從1985年起，實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”，進(jìn)一步劃分了各級(jí)政府的事權(quán)。從1988年起，實(shí)行全方位財(cái)政包干體制，給予了地方政府更大的利益獨(dú)立性，地方政府也承擔(dān)了更大的責(zé)任。從1994年1月1日起，全國實(shí)行分稅制。按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的漸進(jìn)原則，照顧了中央和地方兩個(gè)積極性。把第三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)稅種劃歸地方，有利于地方政府發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和資源開發(fā)，同時(shí)，把產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品增值稅的75％、消費(fèi)稅的全部劃歸中央，在很大程度上遏制了地方盲目發(fā)展價(jià)高、稅多、利大產(chǎn)業(yè)的傾向，從而為解決市場封鎖和地方保護(hù)主義問題提供了較好的條件?！吨泄仓醒腙P(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》進(jìn)一步明確了地方政府的管理范圍和責(zé)任，“屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本，增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任”。以財(cái)政權(quán)力下放為主的地方分權(quán)的發(fā)展，使地方政府具有了十分明確而相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益和行為目標(biāo)，中央政府和地方政府不再是單純的行政隸屬關(guān)系，而是具有了契約關(guān)系的性質(zhì)。中共十六大又提出“把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)”，“離開發(fā)展，堅(jiān)持黨的先進(jìn)性、發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和實(shí)現(xiàn)民富國強(qiáng)都無從談起。地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體地位已經(jīng)奠定，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展意味著財(cái)政增長和資源增長，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的積極性得以充分調(diào)動(dòng)。

第二，樹立發(fā)展一人本理念，是因?yàn)樗転槠平獾胤诫y題培養(yǎng)內(nèi)生增長機(jī)制提供動(dòng)力。當(dāng)前地方政府面臨著許多急需破解的難題，如農(nóng)民增收緩慢，就業(yè)和社會(huì)保障任務(wù)重，區(qū)域發(fā)展不平衡，部分社會(huì)成員收入差距過大，資源環(huán)境壓力增加等。個(gè)別地方在經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的過程中，又出現(xiàn)了一些新的矛盾，特別是投資規(guī)模偏大，部分行業(yè)和地區(qū)盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)比較嚴(yán)重，能源、交通和部分原材料供求關(guān)系緊張；糧食減產(chǎn)較多，違法違規(guī)占用耕地現(xiàn)象比較突出；社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，上學(xué)難、看病難反映強(qiáng)烈等。按照中共十六大總結(jié)的黨的基本經(jīng)驗(yàn)，破解難題就是“用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問題”。就地方政府而言，就是要樹立發(fā)展一人本理念，著力培育支撐持久發(fā)展的內(nèi)生增長機(jī)制。其一要引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力，包括引進(jìn)資金、項(xiàng)目、人才。發(fā)展關(guān)鍵靠人，發(fā)展目的在人，要切實(shí)以人為本。沒有人才，再多的資金、再好的項(xiàng)目也做不起來。其二要建設(shè)有利于發(fā)展的先進(jìn)文化。地方需要先進(jìn)文化為發(fā)展提供精神動(dòng)力和智力支持，當(dāng)前特別需要能激勵(lì)發(fā)展的創(chuàng)業(yè)文化，需要艱苦創(chuàng)業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、全民創(chuàng)業(yè)的精神。其三要堅(jiān)持富民優(yōu)先、善待百姓。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，關(guān)鍵要樹立正確的政績觀，大力弘揚(yáng)求真務(wù)實(shí)精神，要辦實(shí)事、講真話、求實(shí)效。政府官員不能口號(hào)喊得很響，工作落實(shí)走樣。一些地方搞不切實(shí)際的政績工程、形象工程，不僅侵犯了老百姓利益，失了民心，也搞亂了一個(gè)地方的發(fā)展環(huán)境，這種現(xiàn)象必須得到有效遏制。其四要推進(jìn)地方政府管理創(chuàng)新。推進(jìn)地方政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，同時(shí)推進(jìn)地方政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)；推進(jìn)管理方式創(chuàng)新，加快電子政務(wù)建設(shè)，以及適應(yīng)政府管理創(chuàng)新要求的高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。努力提高地方政府的預(yù)見性和適應(yīng)性，強(qiáng)化快速反應(yīng)能力，改進(jìn)工作效率，降低運(yùn)行成本，提高管理和服務(wù)水平，以更好地承擔(dān)科學(xué)發(fā)展觀條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大歷史責(zé)任。以上內(nèi)容都離不開以人為本，尊重人、理解人，釋放每一個(gè)人的熱情和積極性，從而為破解區(qū)域難題培養(yǎng)內(nèi)生增長機(jī)制提供動(dòng)力。

第三，樹立發(fā)展一人本理念，是因?yàn)樗苓m應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、行政生態(tài)變化的需要。經(jīng)濟(jì)全球化的過程也是經(jīng)濟(jì)政治化的過程，它使得政府行政活動(dòng)超越國界而廣泛參與國家間、政府間的聯(lián)系與合作。一些國際組織，如WTO、IMF運(yùn)作時(shí)都是政策決定權(quán)向次級(jí)地方組織下移，地方政府擁有了更多處置地方公共事務(wù)的權(quán)力。有的區(qū)域組織在解決一些重大國際問題時(shí)，也會(huì)直接與地方政府組織聯(lián)手，共同合作完成研究與治理項(xiàng)目。這些項(xiàng)目支持強(qiáng)化了地方政府在公共事務(wù)管理中的地位。而全球化是以規(guī)則為基礎(chǔ)的。在全球化時(shí)代，行政生態(tài)環(huán)境日新月異，社會(huì)需求日趨多元化，政府難以包攬所有壟斷性公共服務(wù)，而應(yīng)該“轉(zhuǎn)為一種把制定(掌舵)同服務(wù)提供(劃槳)分開的體制”，“選擇把自己局限于政策和指導(dǎo)從而把實(shí)干讓給他人去做”，從而有所為有所不為。這就要求地方政府運(yùn)作的基本規(guī)則從過去運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制度供給引導(dǎo)服務(wù)對(duì)象按照政府規(guī)范實(shí)施行為，即由權(quán)力行政轉(zhuǎn)為符合發(fā)展一人本理念要求的規(guī)則行政。不僅如此，要按照規(guī)范和公開原則，合理設(shè)定權(quán)力運(yùn)行程序，健全行政程序規(guī)則，確保各種行政權(quán)力按照必經(jīng)程序規(guī)范運(yùn)作，嚴(yán)格限制自由裁量權(quán)，并對(duì)違反程序的行為予以處

罰。此外，應(yīng)提高信息公開化的程度，除依法應(yīng)當(dāng)保密的事項(xiàng)外，應(yīng)及時(shí)公布各項(xiàng)行政法規(guī)，特別是要公布那些影響相對(duì)人權(quán)力和義務(wù)的行為標(biāo)準(zhǔn)或工作程序，以增強(qiáng)執(zhí)法的穩(wěn)定性和公正性。不能不正視的是，隨著國外資本的大量涌入，西方發(fā)達(dá)國家必然會(huì)把我們政府管理中與世貿(mào)組織和其他相關(guān)國際組織基本法律原則相背離的問題提上議事日程?？鐕疽坏┐笠?guī)模進(jìn)入我國，也必然會(huì)把他們?cè)趧e國享受的待遇移植到我國來，對(duì)政府及有關(guān)部門提出各種合法的正當(dāng)要求，迫使我國政府徹底消除各種違規(guī)行為，減少政府施政的隨意性和無序性。

二

發(fā)展一人本理念作為科學(xué)發(fā)展觀條件下中國地方政府的一種選擇，其根本的問題集中在對(duì)公共控制的負(fù)責(zé)任。地方政府承擔(dān)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重任就要對(duì)地方公共體制和公共組織進(jìn)行轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力，并根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，變革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織文化，以完成這種轉(zhuǎn)型過程，重塑地方政府理念。

第一，人本維度?！耙匀藶楸尽笔强茖W(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，當(dāng)今時(shí)代也是管理人本化的時(shí)代。對(duì)地方政府而言，“人本理念”就是要反“官本位”，將區(qū)域視為公民的聚集而不是官僚的擴(kuò)展。這一理念要求地方政府規(guī)章與行為都要以服務(wù)為準(zhǔn)則，而不是單純的統(tǒng)治與管理。即使是在履行統(tǒng)治與管理職能時(shí)，也要始終貫徹服務(wù)精神，以順應(yīng)人性的內(nèi)在要求。當(dāng)前，地方政府宜做好以下5個(gè)方面的工作：一是應(yīng)該有足夠的服務(wù)供應(yīng)者，為公民提供真正的選擇；二是發(fā)現(xiàn)公民真正、準(zhǔn)確的需求資源；三是為公民提供不同服務(wù)提供者的質(zhì)量和成本等有用的、明確的信息；四是地方政府需精心構(gòu)建市場規(guī)則并加以實(shí)施；五是在構(gòu)筑市場時(shí)，地方政府應(yīng)該特別關(guān)注平等權(quán)問題。

第二，制度創(chuàng)新維度。這一維度是變化了的行政生態(tài)與服務(wù)內(nèi)容所要求的。實(shí)踐已經(jīng)證明，制度變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響是十分明顯的。在地方政府競爭中，每一個(gè)地方政府都有自己的比較優(yōu)勢和比較劣勢，但是有一個(gè)比較優(yōu)勢往往會(huì)彌補(bǔ)所有的比較劣勢，一個(gè)比較劣勢往往也會(huì)使所有的比較優(yōu)勢蕩然無存，這就是制度創(chuàng)新。地方政府制度創(chuàng)新實(shí)際上是制度供給主體解決制度短缺，從而擴(kuò)大制度供給以獲取潛在受益的行為。其目的在于增加全社會(huì)的預(yù)期收益，促進(jìn)社會(huì)變革的進(jìn)行和成功。目前需做以下三方面工作：一是摸清制度短缺領(lǐng)域；二是制度創(chuàng)新的預(yù)期收益有哪些；三是創(chuàng)新主體的主觀意愿和能力如何?

第三，法治維度。法治化既是建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的前提條件，更是科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)性要求。法治化要求地方政府依法執(zhí)政、執(zhí)法合法、司法合法和結(jié)果合法。要強(qiáng)化各級(jí)地方政府的法治理念，不斷加強(qiáng)政府自身的法制建設(shè)，努力提高政府的依法行政水平。各級(jí)地方政府及其工作人員，要牢固樹立、嚴(yán)格遵守憲法和相關(guān)法律法規(guī)的理念，徹底改變目前普遍存在的地方政府行為的隨意性與主觀性，明確界定政府自身的職能范圍，變無限政府為有限政府，使地方政府行為受到國家法律和國際規(guī)則的有效規(guī)范與制約。

第四，資源節(jié)約維度。資源節(jié)約是指地方政府在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等領(lǐng)域，通過采取法律、經(jīng)濟(jì)和行政等綜合性措施，提高資源利用效率，以最少的資源消耗獲得最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。地方政府要將節(jié)約資源提升到政府理念的高度來認(rèn)識(shí)，把建立資源節(jié)約型社會(huì)的目標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中。要像實(shí)施計(jì)劃生育、保護(hù)環(huán)境一樣，將“控制人口、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境”共同作為地方政府執(zhí)行的基本國策，不僅要把建立資源節(jié)約型社會(huì)這一目標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，而且要以此為依據(jù)建立綜合反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、資源利用、環(huán)境保護(hù)等體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)政績指標(biāo)與綠色指標(biāo)的統(tǒng)一，徹底改變片面追求GDP增長的行為。

第五，新發(fā)展路徑維度?？茖W(xué)發(fā)展觀條件下地方政府要及時(shí)轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑和模式，走有地方特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路，即模擬自然生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行方式，遵循其特有的運(yùn)行規(guī)律，實(shí)現(xiàn)特定資源的可持續(xù)利用和總體資源的永續(xù)利用，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)化。地方政府要通過經(jīng)濟(jì)杠桿等手段，倡導(dǎo)符合可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式和綠色消費(fèi)方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，改變“高投入、高消耗、高排放、不協(xié)調(diào)、難循環(huán)、低效益”的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，逐步建立新型國民經(jīng)濟(jì)體系。要盡快建立以節(jié)能、節(jié)材為中心的新型工業(yè)生產(chǎn)體系。通過技術(shù)進(jìn)步改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和推動(dòng)結(jié)構(gòu)升級(jí)，盡快淘汰高能耗、高物耗、高污染的落后生產(chǎn)工藝，形成有利于資源可持續(xù)利用和合理的環(huán)境保護(hù)地方產(chǎn)業(yè)分工格局。針對(duì)進(jìn)口多為高附加值的產(chǎn)品和服務(wù)，而出口多為一般低附加值的制造業(yè)產(chǎn)品，單位價(jià)值的進(jìn)口與單位價(jià)值的出口消耗能源不同所形成的國際間能源需求轉(zhuǎn)移的實(shí)際情況，對(duì)高物耗、高能耗、高污染的初級(jí)產(chǎn)品出口加以控制。按照新型工業(yè)化道路的要求，推進(jìn)地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

(作者單位：南京大學(xué))

責(zé)任編輯：耕夫