汪柱旺

“一費(fèi)制”是我國在義務(wù)教育階段政府限定學(xué)校向?qū)W生收取有關(guān)費(fèi)用的一項(xiàng)政策措施，是指學(xué)校在完成教學(xué)大綱規(guī)定的教學(xué)內(nèi)容時(shí)，只向?qū)W生收取一項(xiàng)費(fèi)用，即義務(wù)教育階段只收取書雜費(fèi)（雜費(fèi)、課本費(fèi)和作業(yè)本費(fèi)）。收取的資金只能用于課本和補(bǔ)助學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不足，嚴(yán)禁用于發(fā)放教師工資、津貼、福利和基本建設(shè)等開支。

近幾年來，為規(guī)范學(xué)校收費(fèi)行為，堅(jiān)決治理學(xué)校亂收費(fèi)，中央政府已采取了一系列措施，收到了一定的效果。但是，一些地方政府、有關(guān)行政部門和學(xué)校在國家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之外，自立收費(fèi)項(xiàng)目、擅提收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成收費(fèi)項(xiàng)目繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一，既違背了國家的收費(fèi)政策，加重學(xué)生家長的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也不便于檢查與監(jiān)督。為了進(jìn)一步治理義務(wù)教育階段的各種亂收費(fèi)現(xiàn)象，讓學(xué)生家長明明白白繳費(fèi)，讓社會(huì)各界明明白白監(jiān)督，并切實(shí)減輕廣大人民群眾的負(fù)擔(dān)，2001年國務(wù)院在國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)村小學(xué)和初中進(jìn)行“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法的試點(diǎn)，2002年開始在所有的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣全面實(shí)行。去年，教育部、國家發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合制訂了《關(guān)于在全國義務(wù)教育階段學(xué)校推行“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法的意見》?！兑庖姟芬髲?004年秋季開學(xué)起，在全國義務(wù)教育階段學(xué)校實(shí)行。

通過對過去三年試行“一費(fèi)制”的考察，我們可以看出，農(nóng)村實(shí)行“一費(fèi)制”后，對進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校收費(fèi)行為、切實(shí)減輕學(xué)生家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)無疑起到了積極的作用。也進(jìn)一步增強(qiáng)了各級(jí)政府對義務(wù)教育的投入責(zé)任，加大了政府對義務(wù)教育的投入力度，保證義務(wù)教育的持續(xù)、健康發(fā)展。當(dāng)然，從“一費(fèi)制”試行的地區(qū)來看，“一費(fèi)制”在試行的過程中也出現(xiàn)了一些問題，尤其是在農(nóng)村貧困地區(qū)。而且推行“一費(fèi)制”也不像人們想像的那樣給學(xué)生減輕了許多負(fù)擔(dān)，有些地方甚至就沒有減輕負(fù)擔(dān)。

“一費(fèi)制”試行中的問題

“費(fèi)”外收費(fèi)，多且亂

從“一費(fèi)制”的政策內(nèi)容和執(zhí)行情況來看，“一費(fèi)制”似乎規(guī)范了“書雜費(fèi)”，這僅僅是教育收費(fèi)中很少一部分，真正的教育亂收費(fèi)常常在現(xiàn)行的“書雜費(fèi)”以外，以其他冠冕堂皇的形式出現(xiàn)。不少學(xué)生家長指出，我國目前農(nóng)村貧困地區(qū)試行的“一費(fèi)制”只抓住了教育收費(fèi)中一向還算比較規(guī)范的小頭，卻放過了猖獗橫行的大頭，是真正的“揀了芝麻丟了西瓜”。對學(xué)校的其他收費(fèi)，如未能加以規(guī)范，減輕家長負(fù)擔(dān)的說法則永遠(yuǎn)不能兌現(xiàn)。

造成“一費(fèi)制”難以遏制亂收費(fèi)的一個(gè)重要原因是外部的相關(guān)措施沒有跟上。比如許多學(xué)校欠賬購買微機(jī)和電教設(shè)備后電費(fèi)支出上升，加上冬季取暖的燃料價(jià)格上漲等，使學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)缺口好似越滾越大的雪球，學(xué)校為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也把籌措資金的手伸向了學(xué)生。

“一費(fèi)制”控制了“收”，卻沒規(guī)范“管”

在“管”的方面，按文件要求，各級(jí)政府和有關(guān)部門不得以任何理由統(tǒng)籌、截留和挪用中小學(xué)教育收費(fèi)。為保證學(xué)校教學(xué)工作的正常運(yùn)作，財(cái)政部門應(yīng)該在每學(xué)期收到財(cái)政專戶銀行進(jìn)賬單后10個(gè)工作日內(nèi)，按繳款額反撥給學(xué)校。但實(shí)際上，在不少貧困地區(qū)，地方政府利用學(xué)校收費(fèi)的“收支兩條線”管理，挪用、截留中小學(xué)教育收費(fèi)資金的現(xiàn)象比比皆是。財(cái)政部門也沒能很好地配合學(xué)校，對部分教育收費(fèi)沒能及時(shí)返撥，有的甚至學(xué)期初收的費(fèi)，至學(xué)期末也未能返撥給學(xué)校。對此，中央和省政府也沒有強(qiáng)有力的措施來確保學(xué)校收費(fèi)資金全部用于教育。在學(xué)校內(nèi)部，一些學(xué)校把財(cái)政返還的收費(fèi)資金挪用在發(fā)教師福利、補(bǔ)貼上，或挪用于償還改造校舍的欠債上。此外，也確實(shí)存在一些校長不廉潔的現(xiàn)象。2003年查出的2488起教育亂收費(fèi)案件和撤職的399名校長中，校長貪污占了一定的比例。

“一費(fèi)制”本身有待完善

從“一費(fèi)制”的收費(fèi)辦法中，我們知道，“一費(fèi)制”中的收費(fèi)只有雜費(fèi)、課本費(fèi)和作業(yè)本費(fèi)三項(xiàng)，但事實(shí)上是不夠的，因?yàn)樵谀壳暗那闆r下，如伙食費(fèi)、體檢費(fèi)、報(bào)刊訂閱費(fèi)、軍訓(xùn)費(fèi)、校服費(fèi)、住宿費(fèi)、疫苗費(fèi)等收費(fèi)是必不可少的。盡管目前采用“現(xiàn)收現(xiàn)支”的辦法由學(xué)校來代收代支這些費(fèi)用，然而代收的這些費(fèi)用中，哪些是國家允許的，哪些又是學(xué)校或地方有關(guān)部門私下向?qū)W生收的，價(jià)格是否公道，學(xué)校有沒有虛高收費(fèi)，大吃回扣，家長并不清楚，“一費(fèi)制”也管不了它，它往往成為學(xué)校在學(xué)生身上“創(chuàng)收”的一個(gè)法寶。事實(shí)上，如體檢費(fèi)、疫苗費(fèi)、軍訓(xùn)費(fèi)等是完全可以歸入“一費(fèi)制”的。此外，規(guī)定“一費(fèi)制”中的“雜費(fèi)”用于補(bǔ)充學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的不足，是否意味著學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的不足都可以用類似的“雜費(fèi)”來補(bǔ)充？是否意味著政府在義務(wù)教育階段學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)撥付方面的責(zé)任弱化？各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育中其責(zé)任如何界定、教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)又該如何劃分等等，這些問題都沒有明確化。

推行“一費(fèi)制”的建議措施

“一費(fèi)制”的全面推進(jìn)，具有十分重要的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。各地政府在推行“一費(fèi)制”時(shí)，不要把眼睛只瞄在治理教育亂收費(fèi)上，而要“兩手抓”，一手抓治理亂收費(fèi)，一手抓農(nóng)村教育的振興，拿出過硬的扶持措施和解決辦法，確保農(nóng)村教育在實(shí)行“一費(fèi)制”過程中，有效地解決經(jīng)費(fèi)不足、師資外流、質(zhì)量滑坡等問題，促使農(nóng)村教育步入良性循環(huán)的發(fā)展軌道。

健全教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大轉(zhuǎn)移支付力度

亂收費(fèi)的根源痼疾是基礎(chǔ)教育投入不足，如果這個(gè)問題不解決，就算有再大力度的“一費(fèi)制”，也難以收到實(shí)際效果。首先，確保貧困地區(qū)義務(wù)教育階段教師工資發(fā)放，保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌安排相應(yīng)的校舍改造和建設(shè)資金。建立和完善教師工資發(fā)放保障機(jī)制，教師工資由財(cái)政統(tǒng)一支付，通過銀行直接撥入教師在銀行開設(shè)的個(gè)人帳戶中。其次，對執(zhí)行“一費(fèi)制”標(biāo)準(zhǔn)后形成教育經(jīng)費(fèi)缺口，要進(jìn)行科學(xué)合理的測算，屬于降低雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和課本價(jià)格形成的經(jīng)費(fèi)缺口，要按照國務(wù)院等有關(guān)規(guī)定，由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算中予以安排。建立中央省市財(cái)政對貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度和具有導(dǎo)向性專項(xiàng)工程制度以及地方各級(jí)政府分級(jí)分擔(dān)制度，加大對貧困地區(qū)義務(wù)教育的扶持力度，確保貧困地區(qū)義務(wù)教育“一費(fèi)制”推行。第三，要逐步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高教育支出占同級(jí)財(cái)政總支出的比例，不要讓教育成為一項(xiàng)弱勢事業(yè)。第四，地方財(cái)政部門必須在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)把納入財(cái)政專戶管理的學(xué)校收費(fèi)收入全額撥還給學(xué)校，嚴(yán)禁一些地方政府截留、擠占和平調(diào)教育經(jīng)費(fèi)和學(xué)校收費(fèi)收入的行為。各級(jí)政府要加大監(jiān)督檢查力度，確保學(xué)校收費(fèi)資金全部用于教育，對收費(fèi)制度中的收費(fèi)聽證、收費(fèi)公示、校務(wù)公開、監(jiān)督巡查、收費(fèi)審計(jì)、責(zé)任追究等的每個(gè)環(huán)節(jié)。都要嚴(yán)格監(jiān)督，依法行政。

完善“一費(fèi)制”收費(fèi)，規(guī)范費(fèi)外收費(fèi)

首先，“一費(fèi)制”中的雜費(fèi)應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和當(dāng)?shù)厝藗兩钏疁?zhǔn)由省級(jí)政府確定恰當(dāng)?shù)臄?shù)額，不足部分由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。對于縣級(jí)財(cái)政確實(shí)困難的貧困地區(qū)，中央和省級(jí)政府要真正負(fù)起責(zé)任來，對其加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保其義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的基本需求。推行“一費(fèi)制”，僅有利于推動(dòng)落實(shí)政府對義務(wù)教育的投入責(zé)任是不夠的，而要把各級(jí)政府對義務(wù)教育的投入責(zé)任落到實(shí)處。其次，取消“現(xiàn)收現(xiàn)支”的收費(fèi)辦法，規(guī)范費(fèi)外收費(fèi)，堵住教育收費(fèi)中“強(qiáng)行服務(wù)”、虛高收費(fèi)的黑洞。對于實(shí)驗(yàn)費(fèi)、體檢費(fèi)、軍訓(xùn)生活費(fèi)、疫苗費(fèi)等比較規(guī)范的經(jīng)常項(xiàng)費(fèi)用，可以并入“一費(fèi)制”中，像“課本費(fèi)、作業(yè)本費(fèi)”一樣，作為代收費(fèi)另記賬本，專款專用。而那些必須向?qū)W生收取的、因各地各校差異又不好統(tǒng)一的費(fèi)用，如學(xué)生服費(fèi)、牛奶費(fèi)、優(yōu)秀課外讀物訂閱費(fèi)等，實(shí)行誰服務(wù)，就由誰按照物價(jià)局核定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)直接向?qū)W生家長收取，也可委托金融部門代收。這樣一來，學(xué)校除了按“一費(fèi)制”的規(guī)定一次性收取費(fèi)用外，不再有權(quán)收取其他任何費(fèi)用。如此，把費(fèi)外收費(fèi)中“現(xiàn)收現(xiàn)支”這個(gè)漏洞堵住了，“一費(fèi)制”才成為真正意義上的一費(fèi)制，才能真正制止學(xué)校的亂收費(fèi)行為。