[關(guān)鍵詞] 社會盈利性； 一般社會生產(chǎn)外部生產(chǎn)條件； 民營化

[中圖分類號] F061 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）14-0041-02

政府的社會盈利性指的是掌握一部分生產(chǎn)資料所有權(quán)的國家為企業(yè)等一般生產(chǎn)單位和經(jīng)濟(jì)組織提供的一般社會生產(chǎn)的外部條件，從而使一般社會生產(chǎn)盈利率得到普遍提高甚至達(dá)到最高。一般社會生產(chǎn)的外部條件一方面包括“硬件”部分，如交通、運(yùn)輸、通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等；另一方面包括“軟件”部分，如一般的文化、教育、科學(xué)、社會環(huán)境等。因此，政府社會盈利性的提出并不意味著政府角色的減弱，而是政府作用發(fā)揮的關(guān)鍵。

一、通過直接運(yùn)用國有資產(chǎn)來實現(xiàn)，即國有國營

筆者認(rèn)為，必須將龐大的國有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，才能既提高國有資產(chǎn)的盈利率，又能提高政府的社會盈利性即國有資產(chǎn)運(yùn)營效率。

第一類是國有企業(yè)重新定位后，作為市場經(jīng)濟(jì)國家都普遍存在的真正的國有企業(yè)，也可稱為具有較多社會功能的非競爭性企業(yè)。因為其存在是必然的，且不以贏利為目的，而是為社會的全面發(fā)展提供特定的社會公共服務(wù)或服務(wù)于特定的戰(zhàn)略目標(biāo)，直接“為人民服務(wù)”的，因此需財政支持。這一部分國有企業(yè)應(yīng)盡量地少，它不是依據(jù)規(guī)模效益等經(jīng)濟(jì)原則而存在，而是為彌補(bǔ)市場功能的缺陷，即不惜以低盈利甚至虧損的代價來換取社會總體利益的提高，即社會盈利性。因此，經(jīng)營管理這一部分國有資產(chǎn)就不能按盈利原則了。這部分可稱為行政管理體制或計劃管理體制，政府將更多地介入這類企業(yè)的管理決策活動，包括企業(yè)的服務(wù)項目和內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和價格、發(fā)展規(guī)劃、資金籌措等。直接運(yùn)用這類國有資產(chǎn)就是把其財產(chǎn)直接在由政府進(jìn)行的公共生產(chǎn)過程中占用，從而實現(xiàn)政府的社會盈利性。

另一類就是國資委管轄的國有企業(yè)。國資委是一個完全的經(jīng)濟(jì)部門，按照市場化、商業(yè)化的原則運(yùn)營其余的大量國有資產(chǎn)，它完全脫離政府，使其在經(jīng)理人的運(yùn)營管理下真正做到保值增值。可以說，這部分就是最具有中國特色社會主義的國有企業(yè)，西方市場經(jīng)濟(jì)國家不存在這部分內(nèi)容。它們是承擔(dān)資本積累的競爭性企業(yè)，國家將以資本所有者的身份，根據(jù)增加資本收益目標(biāo)來進(jìn)行管理。這部分國有企業(yè)完全作為市場經(jīng)濟(jì)中的一個個體，與其他市場經(jīng)營主體平等存在，平等競爭，優(yōu)勝劣汰。與其他經(jīng)營主體不同的是這部分國有資產(chǎn)數(shù)額龐大、經(jīng)營管理相對復(fù)雜（目前正在進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，試圖減少這部分國有資產(chǎn)的數(shù)量）。除此之外，別無他特。針對這樣的特點，這部分國有資產(chǎn)可以以獨資企業(yè)的形式存在（目前可能絕大多數(shù)以此形式存在），也可以以參股、控股的形式存在，經(jīng)理人的選擇等所有原則均采取市場化（如國家股東代理人概念）。若這部分國有企業(yè)為政府承擔(dān)了一定的社會責(zé)任，政府必須予以相應(yīng)的補(bǔ)償，以保持其競爭力和生命力。這部分可稱為市場管理體制。它主要是以提高國有資產(chǎn)盈利率為目的的。

這樣，原來牽扯政府大量精力的國有資產(chǎn)管理問題可以由市場去管理（市場管理體制），從而政府可以有大量精力提高其社會盈利性（行政或計劃管理體制）。換句話說，創(chuàng)造有效的市場環(huán)境比對微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)和實施產(chǎn)業(yè)政策更具有本質(zhì)意義。政府關(guān)注和支持企業(yè)的重點要轉(zhuǎn)移到為企業(yè)生存和發(fā)展創(chuàng)造體制環(huán)境上來。黨的十六屆三中全會提出，要在“加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革”的同時，“切實把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。

二、通過民營化來實現(xiàn)，即國有民營和民有民營

民營化的方式在西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家比較普遍。其運(yùn)用的前提就是各級政府職權(quán)的界定與劃分即各負(fù)其責(zé)、各司其職和市場主體的多元化。市場主體多元化包括政府和各種所有制形式的企業(yè)。

民營化就是要充分利用多樣化的所有制形式和運(yùn)作關(guān)系來滿足人們的需求，從而實現(xiàn)公共利益。其核心是更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依靠政府來滿足公眾的需求，在產(chǎn)品和房屋的生產(chǎn)和財產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會其他機(jī)構(gòu)作用的行動。民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競爭。政府的角色是掌舵，而不是劃槳。提供服務(wù)——不論修馬路還是航空服務(wù)，都是在劃槳，而政府對此并不在行。服務(wù)提供或安排與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別是明顯且十分重要。它是整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。民營化是一個動態(tài)概念，其最簡單的含義是把政府扮演生產(chǎn)者角色的安排轉(zhuǎn)化為私人生產(chǎn)者唱主角的安排。其反面就是國有化、“政府化”或“非民營化”。

三、通過公共政策來實現(xiàn)

公共政策是政府發(fā)揮其職能的手段，是政府社會盈利性的重要實現(xiàn)路徑。政府運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源對社會施加影響的行為都可以視為公共政策。政府發(fā)布的各種法規(guī)和管制措施對參與市場活動和各類社會活動的行為主體有廣泛的影響，其本身也是一種公共政策。公共政策對一般社會生產(chǎn)外部條件的創(chuàng)造和生產(chǎn)也是極其重要的，比如稅收政策、公債政策、教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、社會保障政策、農(nóng)業(yè)政策、環(huán)保政策、公共管制政策、對外貿(mào)易政策、宏觀經(jīng)濟(jì)政策等，通過它們的調(diào)整和變化影響一般社會生產(chǎn)的外部生產(chǎn)條件的不同方面，從而能夠保證一般社會生產(chǎn)盈利率，即政府的社會盈利性最大化。公共政策的目的是維護(hù)和增進(jìn)廣大人民群眾的共同利益。盡管這是每一項公共政策的初衷，但并不必然能夠如愿。其原因之一是在制定政策時缺乏必要的信息，對公眾的愿望和要求了解不透，或者對政策可能引起的行為反應(yīng)估計不足。當(dāng)然，這可以通過實踐提供新的信息來加以調(diào)整。原因之二是政策制定和執(zhí)行過程中受到各種特殊利益集團(tuán)或個人利益的影響。防止這種失誤的最有效的辦法就是公眾通過民主程序來制約和監(jiān)督公共政策的制定和執(zhí)行。

目前，我國各級政府都在爭相塑造服務(wù)型政府也是在努力提高其社會盈利性的重要舉措。按照市場經(jīng)濟(jì)的理論和實踐，政府要從微觀領(lǐng)域中抽身，充當(dāng)調(diào)控者的角色、公益者的角色，集中精力加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，營造和完善公平競爭環(huán)境，維護(hù)和規(guī)范市場秩序，打破行業(yè)、企業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，培育市場中介服務(wù)體系，提高公共管理的效率和水平等。體制轉(zhuǎn)軌和市場環(huán)境不會自然形成，強(qiáng)調(diào)市場起作用并不否認(rèn)政府作用。但政府作用的重點和方式應(yīng)有根本性的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)當(dāng)將自己的主要注意力、發(fā)揮作用的基本點準(zhǔn)確無誤地放到創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上來。從這個意義上說，政府的有效性，很大程度上要通過市場的有效性來體現(xiàn)。因此，政府要集中精力搞好宏觀調(diào)控和市場的“培育”和“完善”，做其他市場參與者的服務(wù)者，為他們服務(wù)好。而政府是無私利的，政府部門是公益機(jī)構(gòu)，公務(wù)員是公務(wù)崗位。政府部門和公務(wù)員的全部責(zé)任和追求就是公共效益，他們絕不能有行使職能之外的權(quán)利，絕不能有離開公共利益之外的其他利益。公務(wù)員堅決不能當(dāng)“勞?！?，“勞?！笔墙o予一般社會勞動者的榮譽(yù)，公務(wù)員可以爭做“服務(wù)標(biāo)兵”，在為一般社會勞動者提供服務(wù)方面看誰做得更好。社會盈利性是政府部門工作的最大追求，而且必須盡量做到最好、最完美。

同時，我們應(yīng)該適時建立和健全政府社會盈利性評價體系。第一，各級政府為公民提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)的種類、數(shù)量以及質(zhì)量。這需要明確界定各級政府的事權(quán)范圍，中央政府、各級地方政府都應(yīng)該有哪些權(quán)力和責(zé)任，屬于本級政府的服務(wù)內(nèi)容絕不能推諉，要義無返顧地做到、做好。當(dāng)然，它們不是簡單的中央與地方職權(quán)大小范圍分工，而是服務(wù)內(nèi)容、產(chǎn)品種類可以大相徑庭，這完全取決于該級政府所處的地域特征和當(dāng)?shù)乩习傩盏母鞣矫嫘枨?。這就要求政府應(yīng)通過各種方式了解老百姓對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求、政府職能部門服務(wù)的水平和質(zhì)量等，從而使其服務(wù)不斷完善。對此進(jìn)行評價惟有其服務(wù)對象才有資格。而其服務(wù)對象就是除政府之外的其他市場參與者。第二，建立地方政府市場化相對進(jìn)程比較系統(tǒng)。因為市場有效體現(xiàn)政府有效。該系統(tǒng)可以包括政府與市場的關(guān)系、非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)品市場的發(fā)育程度、要素市場的發(fā)育程度、市場中介組織發(fā)育和法律制度環(huán)境等。這樣，各級地方政府可以明確與同級其他地方政府的優(yōu)勢與差距，取長補(bǔ)短，保證整個社會與經(jīng)濟(jì)的有序、穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展。