[關(guān)鍵詞] 行政執(zhí)法；權(quán)力配置；對策思考

[中圖分類號] D73/77 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）20-0027-02

為了進(jìn)一步貫徹落實依法治國基本方略，適應(yīng)新形勢的要求，國務(wù)院制定并頒布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）。理順行政執(zhí)法體制，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，是《綱要》提出的基本要求之一。行政執(zhí)法體制改革，涉及行政執(zhí)法主體的設(shè)立，行政執(zhí)法機關(guān)職責(zé)的界定，行政執(zhí)法權(quán)的取得、行政執(zhí)法權(quán)的配置、行政執(zhí)法權(quán)的運作等一系列問題。現(xiàn)就行政執(zhí)法權(quán)力的配置問題談一點粗淺的認(rèn)識。

一、行政執(zhí)法權(quán)力配置是行政執(zhí)法體制改革的核心問題

目前，我國有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家和社會生活的各個方面基本上已經(jīng)有法可依。當(dāng)前推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，應(yīng)當(dāng)突出解決好法律、法規(guī)實施狀況欠佳，特別是行政執(zhí)法狀況不甚理想的問題。解決行政執(zhí)法方面存在的問題，首先應(yīng)當(dāng)解決行政執(zhí)法權(quán)力配置不合理，行政執(zhí)法體制不順的問題。目前在行政執(zhí)法權(quán)力配置方面存在的主要問題：

第一，從橫向上看，行政執(zhí)法權(quán)力過于分散。應(yīng)該說，在憲法和組織法中，對各級人民政府享有國家行政權(quán)力是有明確規(guī)定的，但對各級政府的具體職能并沒有明確合理的界定。作為行政權(quán)力重要體現(xiàn)的行政執(zhí)法權(quán)力大多分散在各部門手中，造成政府行政權(quán)力弱化、虛化，部門行政權(quán)力強化、實化，執(zhí)法隊伍過多、過濫，職權(quán)交叉嚴(yán)重，往往形成多頭執(zhí)法，執(zhí)法效果不很理想，群眾意見也比較大。

第二，從縱向上看，行政執(zhí)法權(quán)力的配置層次不清。由于長期受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國的行政法理論和立法實踐對行政執(zhí)法機關(guān)縱向分權(quán)的重視不夠，行政執(zhí)法權(quán)力配置的層次關(guān)系不清，各級行政執(zhí)法機關(guān)的權(quán)限“上下一般粗”，中央和地方、上級部門和下級部門都管同樣的事，都有同樣的行政執(zhí)法權(quán)，往往形成多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，甚至上下級行政執(zhí)法機關(guān)相互打架、相互掣肘，辦事效率比較低。

第三，從權(quán)力責(zé)任關(guān)系上看，行政執(zhí)法權(quán)力配置失衡。權(quán)責(zé)一致或權(quán)貴統(tǒng)一是權(quán)力配置的基本準(zhǔn)則。有權(quán)無責(zé)容易造成權(quán)力濫用，有責(zé)無權(quán)難以達(dá)到執(zhí)法目的。目前權(quán)力配置失衡，權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)的問題還很突出，比如行政審批，行政機關(guān)往往只有權(quán)力，沒有責(zé)任，“只審批，不監(jiān)管”，使行政權(quán)力的行使變調(diào)走樣，效果大打折扣。

存在這些問題的主要原因：

一是制度建設(shè)質(zhì)量不高。立法工作受計劃經(jīng)濟管理體制和舊的管理理念的影響較深，有關(guān)經(jīng)濟管理、社會管理的一些法律、法規(guī)的立法質(zhì)量不高。在法律、法規(guī)的制定中，有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)起草相應(yīng)的法律、法規(guī)，都自覺不自覺地從本部門利益出發(fā)，過于強調(diào)部門的“條條”管理，千方百計地增加部門的權(quán)力，尤其是那些審批、收費、罰款等能給部門帶來實際利益的權(quán)力。

二是機構(gòu)設(shè)置缺少有效制度約束。長期以來，對于應(yīng)當(dāng)設(shè)置哪些行政機關(guān)，如何科學(xué)劃分行政執(zhí)法機關(guān)之間的職責(zé)，沒有完善的法律制度加以規(guī)范，缺少嚴(yán)格的程序和明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致我國行政機關(guān)的設(shè)置中出現(xiàn)嚴(yán)重的無法可依和有法難依的狀況，機構(gòu)設(shè)置過多、過濫，變動頻繁。

三是趨利思想作怪。由于行政執(zhí)法機關(guān)的權(quán)力與利益沒有完全脫鉤，有的執(zhí)法部門把執(zhí)法權(quán)當(dāng)作謀取本部門利益的手段，有利則爭，無利則推，利大的則大管，利小的少管或不管。這一方面造成行政執(zhí)法中比較突出的重復(fù)收費和重復(fù)處罰問題；另一方面帶來相當(dāng)嚴(yán)重的執(zhí)法推諉現(xiàn)象，滋長了行政執(zhí)法機關(guān)的官僚主義和腐敗。

二、行政執(zhí)法權(quán)力配置的基本原則

黨的十六大報告指出：“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重執(zhí)法問題?！眹鴦?wù)院《綱要》確定了建立“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”的行政執(zhí)法體制的目標(biāo)。根據(jù)這些要求，科學(xué)合理配置行政執(zhí)法權(quán)力要堅持以下基本原則：

一是堅持職權(quán)法定原則。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。行政機關(guān)的職權(quán)是人民通過法律授予的，法律規(guī)定政府享有多大職權(quán)，政府才能行使多大職權(quán)。因此，行政機關(guān)在實施行政管理時必須有法律的授權(quán)。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能超越法律的規(guī)定，否則就會越權(quán)或者濫用權(quán)力，侵犯公民的合法利益。

二是堅持執(zhí)法權(quán)相對統(tǒng)一原則。行政執(zhí)法權(quán)作為最主要的行政權(quán)力之一，應(yīng)當(dāng)由各級人民政府擁有，不能隨便委托和轉(zhuǎn)移，否則會損害法律的尊嚴(yán)和人民對政府的信任。實踐證明，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，對包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的執(zhí)法權(quán)推行相對集中原則，實行政企分開、政事分開，是解決行政管理領(lǐng)域多頭執(zhí)法、職權(quán)重復(fù)交叉、執(zhí)法機構(gòu)膨脹、效率低下、執(zhí)法擾民等問題的有效途徑。

三是堅持事權(quán)明晰原則。根據(jù)行政執(zhí)法機構(gòu)的職能、權(quán)限的界定，科學(xué)合理地劃分各級各類執(zhí)法主體的職權(quán)、權(quán)限和執(zhí)法責(zé)任，做到條塊分明、職責(zé)明確，執(zhí)法機構(gòu)之間隸屬關(guān)系清晰。避免行政執(zhí)法機關(guān)爭權(quán)奪利、重復(fù)執(zhí)法、互相推諉或怠于執(zhí)法等現(xiàn)象發(fā)生。

四是堅持地方分權(quán)優(yōu)先的原則。根據(jù)國內(nèi)外一些學(xué)者的理論，如果中央或省級政府與基層政府提供同樣的公共物品，并且這種公共物品對所有人都是一樣的，那么由基層政府提供要比中央或省級政府提供更有效率，成本更低。所以，行政執(zhí)法權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)確立地方優(yōu)先或基層優(yōu)先的原則。

五是堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則。行政機關(guān)依法享有多大的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)有多大的責(zé)任，不應(yīng)當(dāng)有無責(zé)任的權(quán)力，也不應(yīng)當(dāng)有無權(quán)力的責(zé)任。行政機關(guān)履行法定職責(zé)時要注意符合法律規(guī)定的要求，違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。權(quán)責(zé)相一致是民主政治的內(nèi)在要求，是實行依法行政所必須堅持的重要原則。

三、科學(xué)配置行政執(zhí)法權(quán)力的有效途徑

科學(xué)配置行政執(zhí)法權(quán)力，就是要根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的要求，盡可能合法、合理地配置行政執(zhí)法權(quán)，有利于加快形成符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的行政執(zhí)法體制。主要途徑：

1.權(quán)力配置法制化。通過制定專門的《機構(gòu)編制法》或《政府部門組織法》，將中央和地方政府以及政府部門的行政執(zhí)法權(quán)力分配界限、權(quán)力配置的程序、手段等用法律形式固定下來，實現(xiàn)權(quán)力配置規(guī)范化、制度化，以改變權(quán)力配置的隨意性。

2.在橫向上相對集中行政執(zhí)法權(quán)。為解決行政執(zhí)法中存在的多頭執(zhí)法和多層執(zhí)法問題，必須相對集中一部分行政執(zhí)法權(quán)限?！缎姓幜P法》和《行政許可法》已經(jīng)提供了相應(yīng)的法律依據(jù)?！缎姓幜P法》確立了相對集中行使行政處罰權(quán)制度。2002年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行款處罰權(quán)工作的決定》，進(jìn)一步推動了相對集中處罰權(quán)工作。打破以往的分散執(zhí)法體制，專門成立（或確定）一個綜合執(zhí)法機構(gòu)，由其承擔(dān)原來由多個行政執(zhí)法機關(guān)分別行使的行政處罰權(quán)，并獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，是我國行政執(zhí)法體制改革的有力嘗試，實現(xiàn)了由多頭執(zhí)法向統(tǒng)一執(zhí)法的一大跨越。

3.在縱向上將執(zhí)法重心下移。按照行政管理科學(xué)化和提高行政效率的要求，上下級行政機關(guān)之間，同級政府不同部門之間應(yīng)當(dāng)劃分事權(quán)，明確分工，以避免行政執(zhí)法權(quán)限的空白或重復(fù)，改變行政管理秩序比較混亂的現(xiàn)象。解決多層執(zhí)法問題，首先應(yīng)減少執(zhí)法層次，在原來兩級政府三級管理基礎(chǔ)上，積極探索新的科學(xué)的事權(quán)劃分方法。凡依法屬于中央的管理權(quán)限，地方不宜插手。凡依法屬于地方性的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由地方執(zhí)法機關(guān)來行使執(zhí)法權(quán)。中央政府不應(yīng)同時行使這方面的執(zhí)法權(quán)限，但需要制定全國統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。省一級政府部門應(yīng)當(dāng)側(cè)重于監(jiān)督指導(dǎo)和宏觀協(xié)調(diào)。

4.建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的權(quán)力配置機制。在制度建設(shè)中，要將行政執(zhí)法權(quán)的分配與責(zé)任分擔(dān)結(jié)合起來。法律、法規(guī)和規(guī)章在劃分行政執(zhí)法權(quán)限的同時，要明確行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員各自承擔(dān)的責(zé)任。并通過一定的方式，對行政扎法權(quán)的配置和整合所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、社會效果進(jìn)行及時評估，以利于行政執(zhí)法體制的不斷改進(jìn)和完善。

（本文作者：哈爾濱市委副書記、常務(wù)副市長）