[關鍵詞] 行政區(qū)經(jīng)濟； 區(qū)域經(jīng)濟

[中圖分類號] F123 [文獻標識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）10-0020-03

上個世紀80年代至90年代，我在研究中國的行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)的關系問題時，發(fā)現(xiàn)許多與計劃經(jīng)濟時期不同、且國外罕見的特殊的現(xiàn)象，諸如，地方政府從自身的利益出發(fā)，競相發(fā)展利大稅高的企業(yè)，自成體系，重復建設與布局的現(xiàn)象日益嚴重；企業(yè)在區(qū)域市場競爭和擴張過程中受地方保護主義的強力干擾，生產(chǎn)要素跨行政區(qū)的橫向流動受阻，長期以來形成的地方經(jīng)濟格局呈相對穩(wěn)定的態(tài)勢，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構雷同現(xiàn)象十分普遍；省、縣域行政中心與經(jīng)濟中心表現(xiàn)為高度的一致性，城市之間的產(chǎn)業(yè)分工和特色逐步弱化，處于行政區(qū)邊界地區(qū)的經(jīng)濟則相對衰竭等。當時，我將這些區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象稱之為中國特有的“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。如今，“行政區(qū)經(jīng)濟”的概念已經(jīng)被越來越多的專家學者、政府官員廣泛認同?！靶姓^(qū)經(jīng)濟”導致的區(qū)域分割現(xiàn)象仍然存在，且相當嚴重。事實表明，進入21世紀，中國的區(qū)域經(jīng)濟仍然在按“行政區(qū)經(jīng)濟”規(guī)律運行。研究這種現(xiàn)象和規(guī)律是理論工作者的一項重大任務。

（一）什么是“行政區(qū)經(jīng)濟”？

概括地說，所謂“行政區(qū)經(jīng)濟”是指由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象，是我國區(qū)域經(jīng)濟由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉變過程中出現(xiàn)的一種區(qū)域經(jīng)濟類型。

行政區(qū)經(jīng)濟是與區(qū)域經(jīng)濟一體化相對應的一個概念。從理論上分析，在一國之內(nèi)，如果沒有地方政治上的割據(jù)，不同行政區(qū)域之間的經(jīng)濟運行一般不會出現(xiàn)分割現(xiàn)象，而是按照區(qū)域經(jīng)濟一體化或經(jīng)濟區(qū)網(wǎng)絡的規(guī)律組織經(jīng)濟運行。然而，在我國，由于特殊的歷史與體制背景，各級行政區(qū)的經(jīng)濟功能十分突出，在地方政府強烈追求自身利益最大化的動機驅使下，政府干預經(jīng)濟的行為十分嚴重，地方本位與保護主義盛行，從而使區(qū)域經(jīng)濟運行帶有強烈的地方政府行為色彩，正是這種行為，使行政區(qū)劃界線如同一堵“看不見的墻”對區(qū)域經(jīng)濟橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束，跨區(qū)域流動嚴重受阻，一體化難以實現(xiàn)。我們將這種按行政區(qū)運行的區(qū)域經(jīng)濟狀態(tài)稱之為“行政區(qū)經(jīng)濟”。

作為一種科學概念，“行政區(qū)經(jīng)濟”更能正確表述和概括我國轉型期區(qū)域經(jīng)濟運行的特點和規(guī)律?！靶姓^(qū)經(jīng)濟”與人們通常所說的“諸侯經(jīng)濟”有原則的區(qū)別。首先，“行政區(qū)經(jīng)濟”泛指區(qū)域經(jīng)濟運行的一種狀態(tài)?！靶姓^(qū)經(jīng)濟”具有“諸侯經(jīng)濟”的表現(xiàn)特征，但與“諸侯經(jīng)濟”概念相比，“行政區(qū)經(jīng)濟”的內(nèi)涵更為豐富，它深刻揭示了我國轉型期區(qū)域經(jīng)濟運行的本質特征與規(guī)律，而“諸侯經(jīng)濟”只用來描述由于地方保護主義、片面追求局部發(fā)展而產(chǎn)生的地區(qū)封鎖、市場割據(jù)、重復建設等現(xiàn)象，在很大程度上是一種帶有貶義的形象比喻，僅此而已。第二，“行政區(qū)經(jīng)濟”是我國轉型期出現(xiàn)的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟類型，它與“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”相對應，“諸侯經(jīng)濟”只是一種經(jīng)濟現(xiàn)象，而非區(qū)域經(jīng)濟類型。從“行政區(qū)經(jīng)濟”視角研究中國區(qū)域經(jīng)濟的理論和實踐問題，有助于中國特色區(qū)域經(jīng)濟理論的發(fā)展，也有助于中國特色行政區(qū)劃科學理論體系的形成。第三，“行政區(qū)經(jīng)濟”具有“貶”“褒”雙重屬性，而“諸侯經(jīng)濟”只是一種貶義詞。從正面效應來講，改革開放以來中央放權，各地政府都把發(fā)展經(jīng)濟作為第一要務，積極性空前高漲。正是地方政府發(fā)展經(jīng)濟的這種空前積極性有力地推進了中國經(jīng)濟的高速發(fā)展。但是在行政區(qū)自身利益的驅動下，一段時期后，行政區(qū)劃對經(jīng)濟的剛性約束越來越強，自然滋生地方本位主義，誰都要講GDP，于是就出現(xiàn)了我們今天在各個層面到處可以看到的市場分割、地方封鎖、重復建設等諸多“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。第四，“行政區(qū)經(jīng)濟”是區(qū)域經(jīng)濟的一種特稱。它特指在一定的體制背景下行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象，它將伴隨中國整個轉型階段長期存在。

（二）行政區(qū)經(jīng)濟運行下區(qū)域經(jīng)濟的特點

中國轉型期出現(xiàn)的特殊區(qū)域經(jīng)濟類型——行政區(qū)經(jīng)濟，具有以下明顯的特征：

（1）行政區(qū)經(jīng)濟的行政性?！靶姓^(qū)經(jīng)濟”的行政性是指行政區(qū)政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中起主導性（甚至是決定性）作用，這是行政區(qū)經(jīng)濟區(qū)別于經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟最重要的特征。由于行政區(qū)是一個與一定等級政府相對應的政治、經(jīng)濟、社會、文化綜合體，具有完整而成熟的自上而下的縱向行政管理系統(tǒng)，正是依靠這一行政管理系統(tǒng)，確保了行政區(qū)政治、社會、文化功能的有效運轉，同時使行政區(qū)的經(jīng)濟功能得以有效實現(xiàn)。行政區(qū)經(jīng)濟是行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束，而行政區(qū)劃的本質是政治和行政權力空間的配置。在中央放權、行政主導、經(jīng)濟是發(fā)展的第一要務這一體制背景和特征下，地方政府占有的行政區(qū)劃要素資源（主要是行政等級和地域空間）越多，其發(fā)展經(jīng)濟的有利條件就越多，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中就越處于有利的地位。

（2）行政區(qū)經(jīng)濟的封閉性。封閉性是行政區(qū)經(jīng)濟的主要特征，也是行政區(qū)經(jīng)濟與經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟有著本質差異的重要表現(xiàn)。首先表現(xiàn)在各級行政區(qū)基于地方利益的驅動，在地方政府干預下，在生產(chǎn)領域和非生產(chǎn)領域盲目建設、上項目，重復布局，資源不能優(yōu)化配置，生產(chǎn)要素難以跨行政區(qū)流動，地方本位與地方保護主義十分嚴重。這種情況自改革開放以來延續(xù)了20多年，充分表現(xiàn)了行政區(qū)經(jīng)濟的封閉性特征。正是在行政區(qū)經(jīng)濟運行下，使各級行政區(qū)的經(jīng)濟結構出現(xiàn)大量雷同，行政區(qū)經(jīng)濟呈現(xiàn)穩(wěn)態(tài)結構特征，加劇了行政中心與經(jīng)濟中心漸趨吻合的進程，制約了企業(yè)、城市和區(qū)域在競爭、合作中的分工。在一般情況下，處于同一發(fā)展水平的相鄰同級政區(qū)之間，行政區(qū)經(jīng)濟的封閉性表現(xiàn)尤為突出。行政區(qū)經(jīng)濟的封閉性與經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟的開放性背道而馳，從整體上制約了區(qū)域經(jīng)濟一體化的實現(xiàn)。

（3）行政區(qū)經(jīng)濟的兩面性。所謂行政區(qū)經(jīng)濟的兩面性是指行政區(qū)經(jīng)濟運行的消極影響和積極影響兩個方面。許多學者在引用“行政區(qū)經(jīng)濟”的概念時，只看到了它的消極影響，即市場分割、重復建設、盲目競爭，搞小而全、大而全，地方保護等消極的一面，實際上是將“行政區(qū)經(jīng)濟”混同于“諸侯經(jīng)濟”。前面已經(jīng)指出，“諸侯經(jīng)濟”只是“行政區(qū)經(jīng)濟”運行中消極影響的表現(xiàn)。我們在運用行政區(qū)經(jīng)濟概念和理論分析研究中國區(qū)域經(jīng)濟問題時，應當全面、客觀地認識“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。在看到“行政區(qū)經(jīng)濟”消極影響的同時，也要看到它對地方經(jīng)濟發(fā)展的積極影響。事實上行政區(qū)經(jīng)濟運行并不完全是壞事，在“行政區(qū)經(jīng)濟”運行初期和中期，正是地方政府發(fā)展經(jīng)濟利益的動機，激活了區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化資源，提高了區(qū)域自然資源配置和生產(chǎn)要素流動的效率，大大推動了地方經(jīng)濟的快速發(fā)展；同時，在某種程度上地區(qū)之間的競爭的強化并不是件壞事，而是好事。我們要用科學發(fā)展觀正確認識行政區(qū)經(jīng)濟的兩面性特征。

（4）行政區(qū)經(jīng)濟的過渡性。從中國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展過程來看，行政區(qū)經(jīng)濟是特定歷史時期的產(chǎn)物，具有過渡性特征。它是中國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌過程中出現(xiàn)的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟類型，是中國特定體制環(huán)境下出現(xiàn)的一種過渡性質的區(qū)域經(jīng)濟。在計劃經(jīng)濟時期，中國的地方經(jīng)濟是一種凌駕于自然經(jīng)濟聯(lián)系之上的上下級層次之間的行政—經(jīng)濟聯(lián)系，行政區(qū)之間的橫向聯(lián)系很不發(fā)育，即使是中央放權與收權，也只是中央與地方經(jīng)濟權力之間的轉移而已，政府與企業(yè)、市場之間的關系并未根本改變。改革開放以來，企業(yè)的自主地位雖然逐步增強，但地方政府的經(jīng)濟權限也在擴大；市場經(jīng)濟體制不斷推進，但地方政府仍然介入、甚至替代企業(yè)在市場的競爭，政府與市場兩個主體同時承擔著行政區(qū)經(jīng)濟運行主體的職能。與計劃經(jīng)濟時期的地方經(jīng)濟相比，行政區(qū)經(jīng)濟無疑是一種進步；但與建立在統(tǒng)一大市場基礎上的經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟相比，行政區(qū)經(jīng)濟又是一種滯后的區(qū)域經(jīng)濟類型。隨著市場經(jīng)濟體制的完全確立，行政區(qū)經(jīng)濟將逐步瓦解，一種新的區(qū)域經(jīng)濟關系又將形成與發(fā)展。因此，我們可以說，行政區(qū)經(jīng)濟是區(qū)域經(jīng)濟的一種過渡形式。

（三）行政區(qū)經(jīng)濟運行走勢分析

上世紀90年代以來，尤其是黨的十四屆三中全會（1993）確定的建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，在金融、投資、外貿(mào)、稅收、人才勞動力等領域的改革全面推進，不斷沖擊行政區(qū)經(jīng)濟制度的基礎，促進了生產(chǎn)要素在行政區(qū)之間的流動，在一定程度上減輕了行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的阻隔作用；另一方面，在中央政府的積極推動下，地方政府積極推行機構改革，轉變政府職能，實行政企分開，積極培育、規(guī)范、監(jiān)管市場體系，社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，從而使我國的行政區(qū)經(jīng)濟運行有所削弱。但總體來看，行政區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)象依然存在，在有的地方和部門還十分突出。如最近上了中央黑名單的鋼鐵、水泥等行業(yè)以及開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)等，重復建設、盲目上馬、地方保護、地區(qū)封鎖等現(xiàn)象仍十分嚴重，它擾亂了市場秩序，加劇了無序競爭，削弱了國家的宏觀調控能力。它表明，我國行政區(qū)經(jīng)濟運行的機制仍然在起作用，地方政府處于自身利益而干預區(qū)域經(jīng)濟的情況仍很突出，從行政區(qū)經(jīng)濟過渡到經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟依然要經(jīng)過一個艱苦的過程。

但我們應當堅信，隨著經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化的迅速發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，區(qū)域和全國統(tǒng)一大市場的逐步建立，政府職能轉變不斷深化，對經(jīng)濟的直接干預逐步減少、并最終完全脫鉤，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立與完善，加上交通、通訊條件的大大改善等，我國以縱向運行為主、過渡性質的行政區(qū)經(jīng)濟最終將走向以橫向運行為主，區(qū)域之間有序競爭，開放的、一體化的、完全市場性質的經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟。這主要是基于以下一些條件：（1）十六大以來中央提出的改革、發(fā)展思路與舉措為“行政區(qū)經(jīng)濟”的淡化提供了方向性與制度性保障。（2）我國加入世貿(mào)組織后，世貿(mào)組織規(guī)定的規(guī)則（如市場開放原則、非歧視原則、公平競爭原則和公開透明原則等）不僅各國中央政府必須遵守，而且各級地方政府也必須承諾，這就為“行政區(qū)經(jīng)濟”的淡化增添了強大的外部推力。（3）“行政區(qū)經(jīng)濟”運行機制的變化（政府經(jīng)濟職能的轉變、政府與企業(yè)經(jīng)濟關系的變化、企業(yè)作為經(jīng)濟運行主體獨立走向市場、市場體系的建設、規(guī)范與區(qū)域共同市場的形成、地方政府和干部考核制度的改革與完善以及其他相關制度的建設等等），是促使“行政區(qū)經(jīng)濟”逐步淡化的內(nèi)部動力機制。在以上制度性保障和內(nèi)外部兩股力量的推動下，中國在轉型期出現(xiàn)的特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象——行政區(qū)經(jīng)濟將逐步走向弱化，最終將完全瓦解。那時，中國的經(jīng)濟將完全納入全球化、市場化，區(qū)域經(jīng)濟一體化的軌道。

（四）行政區(qū)經(jīng)濟運行下的區(qū)際關系調控

我國轉型期凸現(xiàn)的行政區(qū)經(jīng)濟導致行政區(qū)之間橫向經(jīng)濟聯(lián)系的阻隔，從表面上看是由行政區(qū)劃引起的，實質上體現(xiàn)的則是行政區(qū)之間的利益矛盾。如何解決這種矛盾，調整區(qū)際關系，加強行政區(qū)之間的橫向經(jīng)濟聯(lián)系，是我國現(xiàn)階段區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中一個十分重要的理論與實踐問題。

我們認為，區(qū)際關系的調控有三種可供選擇的模式：一是行政（主要是省級政區(qū)）——經(jīng)濟區(qū)調控模式。依靠自上而下的行政力量進行分級、分區(qū)調控；二是市場——經(jīng)濟區(qū)調控模式。打破行政區(qū)劃的約束，依靠市場的力量進行區(qū)域調控；三是中心城市——經(jīng)濟區(qū)調控模式。依托中心城市的輻射影響力和城市——區(qū)域的互動關系，對區(qū)域經(jīng)濟關系進行有效的調控。當前在行政區(qū)經(jīng)濟運行下，省級政區(qū)和中心城市調控模式是區(qū)際關系調控的重要載體和手段，而市場——經(jīng)濟區(qū)調控模式應成為我國區(qū)際關系調控的主要方向。

針對影響區(qū)際經(jīng)濟關系發(fā)育的主要因素，我國區(qū)際關系整合的主要思路是：（1）以科學發(fā)展觀指導、統(tǒng)籌區(qū)際經(jīng)濟關系，強化“區(qū)域經(jīng)濟”，淡化“行政區(qū)經(jīng)濟”，建立符合中國國情和各地區(qū)情、各具特色的區(qū)域經(jīng)濟新格局。（2）在科學劃分經(jīng)濟區(qū)的基礎上，盡快編制跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，統(tǒng)籌行政區(qū)之間的利益關系，建立具有協(xié)調功能和相應職權的跨區(qū)域協(xié)調、仲裁機構，解決區(qū)際經(jīng)濟關系協(xié)調中的體制與機制問題。（3）從根本上轉變地方政府的經(jīng)濟職能，改革和優(yōu)化政府；同時大力培育市場體系，配套進行相關的改革，完善協(xié)調區(qū)際關系的相關法律、法規(guī)制度。（4）在確保穩(wěn)定的前提下，適度、合理地調整行政區(qū)劃，優(yōu)化權力空間配置，改革、完善政區(qū)體制，當前的重點是減少層級和改革城市政區(qū)制度。（5）改革和完善地方政府和干部政績考核體系，以社會穩(wěn)定、提高百姓生活質量和可持續(xù)發(fā)展作為地方政府和干部政績考核的主要標準。

（本文作者：華東師范大學中國行政區(qū)劃研究中心主任、教授）