[摘要] 治理腐敗，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，制度建設(shè)更帶有根本性。既要建立健全科學(xué)、完備的制度設(shè)計(jì)，又要嚴(yán)格地落實(shí)制度，這兩方面缺一不可。

[關(guān)鍵詞] 治理腐??； 制度建設(shè)； 權(quán)力制衡； 監(jiān)督機(jī)制

[中圖分類號(hào)] D26 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1007-1962（2004）09-0044-03

《是與非》2003年第10期，刊載了邵道生同志撰寫的《關(guān)于對(duì)“第一把手”監(jiān)督的思考》一文，讀后感觸頗深，在很多方面都有同感。但對(duì)作者提出的“對(duì)‘第一把手’腐敗的治理，關(guān)鍵并不在制度建設(shè)，關(guān)鍵是在如何防止‘第一把手’權(quán)力的絕對(duì)化，是在如何治權(quán)、分權(quán)，是在如何對(duì)‘第一把手’的權(quán)力制衡”的觀點(diǎn)，我認(rèn)為是值得商榷的。因?yàn)橐粋€(gè)最直接、最明了的道理在于離開(kāi)制度建設(shè)，不進(jìn)一步健全完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，便不可能從根本上解決“第一把手”權(quán)力絕對(duì)化問(wèn)題，也不可能進(jìn)行有效的治權(quán)、分權(quán)和權(quán)力制衡。

一、制度治腐是一條重要的歷史經(jīng)驗(yàn)

腐敗是一種歷史現(xiàn)象，縱觀人類文明史，腐敗問(wèn)題從未絕跡過(guò)；腐敗還是一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，橫看當(dāng)今世界，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能免予腐敗的困擾，有的還因此而亡黨亡國(guó)。為尋找治理腐敗的良方妙策，早在資本主義的萌芽時(shí)期，西方一些啟蒙思想家，如法國(guó)的孟德斯鳩，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)中就認(rèn)識(shí)到，腐敗現(xiàn)象之所以存在，一個(gè)重要原因是缺乏對(duì)權(quán)力的制約機(jī)制。有鑒于此，致力于制度治腐成為西方資本主義國(guó)家的努力方向，經(jīng)過(guò)兩三百年時(shí)間的發(fā)展，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在防范官員腐敗方面，已經(jīng)普遍建立起了相當(dāng)嚴(yán)密的制度體系，并顯現(xiàn)出了明顯的效果。《法制日?qǐng)?bào)》去年刊載一則消息，意大利墨西拿市市長(zhǎng)因用公車攜妻外出度假，被法院判處入獄半年。這從一個(gè)側(cè)面反映了制度建設(shè)的嚴(yán)密性和嚴(yán)厲性。去年底，由120多個(gè)國(guó)家共同簽署的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，為世界各國(guó)的反腐斗爭(zhēng)以及在反腐敗領(lǐng)域的國(guó)際合作提供了國(guó)際法保證。這表明，世界各國(guó)對(duì)治理腐敗的認(rèn)識(shí)更加趨同，制度治腐已朝著“全球化”的方向發(fā)展。

我們黨歷來(lái)高度重視反腐敗工作，在不同的歷史時(shí)期都針對(duì)實(shí)際情況采取了相應(yīng)措施，但仍有千萬(wàn)計(jì)的黨員干部腐敗落馬。隨著反腐敗工作的深入發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的積累，我們黨加深了對(duì)反腐敗規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握，這就是治理腐敗必須把制度建設(shè)貫穿其中，著眼從源頭上解決問(wèn)題，抓緊建立一套科學(xué)、合理、系統(tǒng)、可行的治理腐敗的制度體系，并視此為我們黨的重要?dú)v史責(zé)任。隨著治理腐敗靠法制觀念的逐步確立，反腐敗法規(guī)制度建設(shè)的步伐不斷加快。于是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》應(yīng)運(yùn)而生，這個(gè)《條例》的一個(gè)鮮明的特色就是突出了制度建設(shè)在黨內(nèi)監(jiān)督中的核心作用，統(tǒng)一規(guī)定了“十項(xiàng)監(jiān)督制度”；這些制度的相互連結(jié)和貫通，實(shí)際上構(gòu)成了結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)?？梢哉f(shuō)，這是歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，也是反腐敗實(shí)踐催生的結(jié)果。有理由相信，隨著《條例》的深入貫徹，必將使黨內(nèi)監(jiān)督工作朝著制度化方向扎實(shí)地邁進(jìn)一大步，必將有效遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延。

二、在社會(huì)主義初級(jí)階段治理腐敗制度建設(shè)尤為重要

在制度建設(shè)方面，當(dāng)前我國(guó)正處于初級(jí)階段。之所以這樣定位：是因?yàn)槲覈?guó)是有著幾千年封建歷史的國(guó)家，雖然歷史很長(zhǎng)，但重視制度建設(shè)的歷史很短，積累的經(jīng)驗(yàn)也很少。在傳統(tǒng)的政體中，人治的色彩很濃，家長(zhǎng)制的市場(chǎng)很大。正如鄧小平指出的那樣：“舊中國(guó)留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。還因?yàn)槲覈?guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，建國(guó)不到六十年，前三十年在加強(qiáng)制度建設(shè)方面還走了一些彎路，留下不少后遺癥。真正進(jìn)入民主法制建設(shè)時(shí)期，是從十一屆三中全會(huì)開(kāi)始的。在這樣的傳統(tǒng)背景下和這么短的時(shí)間里，要想徹底改變?nèi)藗兊膫鹘y(tǒng)觀念，把制度設(shè)計(jì)得很科學(xué)、制定得很完善，是很難辦到的。這就決定了現(xiàn)階段治理腐敗，必須高度重視制度建設(shè)，使之更科學(xué)、更完善、更系統(tǒng)。

從現(xiàn)實(shí)情況看也是這樣，很多腐敗現(xiàn)象看起來(lái)是人的素質(zhì)問(wèn)題，但深層原因還是制度方面的問(wèn)題。一方面，是有的制度不封閉、不配套，偏重制定要求式的實(shí)體制度，而具體的、可操作性強(qiáng)的保障制度相對(duì)缺乏，使一些制度執(zhí)行起來(lái)彈性很大，容易變形走樣。另一方面，是一些制度滯后或缺失，無(wú)法從制度上防止腐敗問(wèn)題的發(fā)生。還有就是監(jiān)督制度的制度、監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力偏軟，使得一些制度成了擺設(shè)，像“窗戶紙”一樣一捅就破。這就難免形成“有形的制度敵不過(guò)無(wú)形的家長(zhǎng)制，‘硬制度’敵不過(guò)擁有絕對(duì)權(quán)力的‘軟領(lǐng)導(dǎo)’”的局面。比如，當(dāng)前在黨委內(nèi)部民主不夠、個(gè)人專斷現(xiàn)象比較嚴(yán)重的問(wèn)題。究其原因：一是書記與委員的權(quán)力不對(duì)稱，理論上都是“一票之權(quán)”，但實(shí)際上是不對(duì)等的；二是表決制度規(guī)定得太籠統(tǒng)、太原則，“會(huì)議表決”普遍采取口頭表態(tài)方式，使得一般委員很難真實(shí)地表達(dá)和堅(jiān)持個(gè)人的看法；三是黨員大會(huì)、黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)關(guān)系不夠順暢，全委會(huì)實(shí)際成了匯報(bào)工作、領(lǐng)受任務(wù)、聽(tīng)取指示的例會(huì)；四是由于干部使用體現(xiàn)公論不夠，存在實(shí)際上的任命制，使得委員往往只對(duì)“一把手”負(fù)責(zé)；五是紀(jì)檢監(jiān)督體制存在明顯缺陷，監(jiān)督你還要被你管、還要依靠你，難免使監(jiān)督乏力。這些就造成了權(quán)力過(guò)分集中在主要領(lǐng)導(dǎo)手中。于是，一些重大問(wèn)題往往是“一把手”不同意便上不了會(huì)，上了會(huì)的幾乎沒(méi)有不通過(guò)的，使“集體決定”異變成了隱形的個(gè)人決定。這就是人們常說(shuō)的“利用正常的決策程序使違規(guī)問(wèn)題合法化”現(xiàn)象。如果這只是個(gè)別現(xiàn)象、偶然現(xiàn)象，那可能是人的素質(zhì)問(wèn)題，但如果這成了比較普遍的現(xiàn)象，那就可以肯定制度本身存在問(wèn)題。

眾所周知，腐敗的成因是多方面的，解決腐敗特別是“第一把手”的腐敗問(wèn)題，必須綜合治理，多管齊下。綜合這幾年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主要途徑有三條：一是嚴(yán)肅的教育，使其不想腐敗；二是嚴(yán)密的制度，使其不能腐?。蝗菄?yán)厲的查處，使其不敢腐敗。教育是基礎(chǔ)，雖然沒(méi)有教育是萬(wàn)萬(wàn)不能的，但畢竟教育不是萬(wàn)能的；查處腐敗問(wèn)題能起到震懾作用，但只要產(chǎn)生腐敗問(wèn)題的土壤和條件還存在，就很容易糾而復(fù)生；制度是關(guān)鍵，“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?鄧小平語(yǔ))。懲治腐敗“最基本的，要靠教育，更要靠法制”(江澤民語(yǔ))。

制度建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)。任何制度的建立都有一個(gè)不斷發(fā)展、完善的過(guò)程，其內(nèi)容和形式要隨著新的形勢(shì)、新的實(shí)踐、新的問(wèn)題而不斷豐富發(fā)展，過(guò)時(shí)的要摒棄，不完全合適的要調(diào)整，有的則必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。我們決不能因?yàn)槲覈?guó)反腐敗的制度建設(shè)絕非空白，而忽視制度建設(shè)；也不能因?yàn)橛辛艘恍┲贫龋瘮》肿诱諛哟嬖?，便否定制度建設(shè)的根本作用。相反，則進(jìn)一步說(shuō)明了制度建設(shè)的不足或缺陷，更需大力加強(qiáng)才是。

三、在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期治理腐敗更要關(guān)注制度建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)不但處在制度建設(shè)的初級(jí)階段，而且正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。反觀人類社會(huì)發(fā)展軌跡，在社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，大都也是腐敗問(wèn)題發(fā)生的高峰期。西方國(guó)家，特別是西歐，腐敗之風(fēng)在十八、十九世紀(jì)也是最盛烈的。在工業(yè)革命的推動(dòng)下，他們的政治制度正由封建社會(huì)向資本主義社會(huì)轉(zhuǎn)型，新興資產(chǎn)階級(jí)為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益，用金錢買通官員，官員就鉆政策制度的空子，利用手中權(quán)力為他們服務(wù)。但事實(shí)說(shuō)明，只要認(rèn)真借鑒西方國(guó)家在廉政建設(shè)上的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就有可能縮短腐敗的高發(fā)過(guò)程，遏制腐敗蔓延的勢(shì)頭。就拿亞洲的新加坡來(lái)說(shuō)，從1965年宣布獨(dú)立以來(lái)，由一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較落后的國(guó)家發(fā)展成為現(xiàn)代化的城市國(guó)家，腐敗問(wèn)題就解決得比較好。為什么？除政府懲治腐敗的決心大外，制度建設(shè)得及時(shí)跟進(jìn)起到了非常重要的作用。這些為我們提供了有益的警示和借鑒。

我國(guó)正在進(jìn)行的這場(chǎng)深刻的社會(huì)變革的實(shí)質(zhì)，是在推進(jìn)政治文明、物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)基礎(chǔ)上的利益重新調(diào)整。通過(guò)全方位的改革，“大鍋飯”被砸得差不多了，“鐵飯碗”已所剩無(wú)幾，這極大地激發(fā)了蘊(yùn)藏在社會(huì)和人們之中的創(chuàng)造力，實(shí)實(shí)在在地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的增加。人們?cè)趧?chuàng)造財(cái)富的同時(shí)，物質(zhì)利益觀念進(jìn)一步得到強(qiáng)化；在一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)的事實(shí)面前，追求富裕的意識(shí)被進(jìn)一步強(qiáng)化。于是，在巨大利益的誘惑面前，一部分人便見(jiàn)利忘義、見(jiàn)錢眼開(kāi)，以致走上腐敗之路。但不管利益誘惑有多大，從社會(huì)角度來(lái)看只是產(chǎn)生腐敗的外因，制度建設(shè)的不足或缺失，才使腐敗變成了現(xiàn)實(shí)。這是因?yàn)椋谟蓚鹘y(tǒng)體制向現(xiàn)代體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，舊的過(guò)時(shí)的制度體系正在消除但遠(yuǎn)沒(méi)有消絕，多少年留下來(lái)的、已經(jīng)過(guò)時(shí)了的東西有的甚至還很有市場(chǎng)；新的制度體系正在研究、建立、完善之中，但還沒(méi)有完全建立起來(lái)，即便是建立起來(lái)有的還很不完善；新舊交替過(guò)程中難免留下一些制度建設(shè)的“真空地帶”和“盲區(qū)死角”，這就為腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生留下了制度上的空間，提供了現(xiàn)實(shí)可能。還因?yàn)?，我們?shí)行的這場(chǎng)改革是史無(wú)前例的，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，按鄧小平的話叫“摸著石頭過(guò)河”，甚至有的連“石頭”也找不到，這就決定了在制度的設(shè)計(jì)和建設(shè)上不可能一步到位，不可能盡善盡美，有些方面難免具有滯后性和一定的“盲目性”，有的甚至還要從實(shí)踐中的教訓(xùn)來(lái)獲取制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。比如，工程建設(shè)、金融、國(guó)企改制、土地審批等領(lǐng)域中的權(quán)力資本腐敗問(wèn)題，過(guò)去有但不甚嚴(yán)重，而現(xiàn)在有的則非常嚴(yán)重。從這幾年中紀(jì)委查處的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的腐敗案看，大都與這些領(lǐng)域有關(guān)。所以，中央正抓緊完善這方面的制度法規(guī)。

四、制度治腐的關(guān)鍵是科學(xué)的制度安排和嚴(yán)格地落實(shí)制度

制度治腐包括兩個(gè)方面：一個(gè)是要建立健全相關(guān)的制度規(guī)定，把制度設(shè)計(jì)得很科學(xué)、很完備。我們講制度建設(shè)帶有根本性，其前提是制度的科學(xué)性和系統(tǒng)性，如果制度本身有這樣那樣的缺陷和不足，那就很難具有長(zhǎng)久的規(guī)范約束作用。另一個(gè)是必須嚴(yán)格地抓好制度落實(shí)，真正使這些制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、不因領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變。制度設(shè)計(jì)安排得再好，不落實(shí)半點(diǎn)作用也沒(méi)有。相反，還會(huì)毒化社會(huì)風(fēng)氣，形成惡性循環(huán)，使人們喪失信心。有些制度我們不能說(shuō)不好，但由于落實(shí)過(guò)程中的變形走樣，最終還是成了擺設(shè)。這是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，哪個(gè)方面的工作做不好，都會(huì)影響制度建設(shè)的效果?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，我們既有制度設(shè)計(jì)安排上的不足，也有制度落實(shí)過(guò)程中的問(wèn)題。因此，在制度建設(shè)上，必須大力弘揚(yáng)求真務(wù)實(shí)精神，在制度設(shè)計(jì)上求真，在制度落實(shí)上務(wù)實(shí)，堅(jiān)持兩手抓，兩手都要硬，軟了哪手都不行。

防止權(quán)力絕對(duì)化，是制度設(shè)計(jì)的核心之點(diǎn)。據(jù)悉，交通廳長(zhǎng)們紛紛落馬是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域的一個(gè)新現(xiàn)象，從四川省交通廳廳長(zhǎng)劉中山、貴州省交通廳廳長(zhǎng)盧萬(wàn)里開(kāi)始，先后有廣東、廣西、湖南、安徽、河南等多個(gè)交通廳長(zhǎng)犯下經(jīng)濟(jì)大案，其中河南則創(chuàng)下了三任交通廳長(zhǎng)“前腐后繼”的記錄。有學(xué)者對(duì)此作了專門分析認(rèn)為：腐敗行為不能用環(huán)境決定論的觀點(diǎn)來(lái)解釋，任何一個(gè)貪官在把黑手伸向國(guó)家財(cái)產(chǎn)的時(shí)候，首先是因?yàn)樽陨淼撵`魂出了問(wèn)題。但是，我們?cè)陬A(yù)防腐敗行為的發(fā)生上，不應(yīng)該將清正廉潔的期許完全寄托于“賢人政治”，應(yīng)該從制度上防止腐敗“病毒”的感染。其實(shí)，交通廳長(zhǎng)之所以容易中箭，除為官者道德低下外，更在于其手握的實(shí)權(quán)和自由裁量權(quán)過(guò)大。

反腐敗的成效，要看查處了多少貪官，但僅僅看到這一點(diǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是要讓官員徹底失去腐敗的機(jī)會(huì)。因此，如何加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，是解決腐敗問(wèn)題的關(guān)節(jié)點(diǎn)，也是制度建設(shè)的著力點(diǎn)。對(duì)權(quán)力如何監(jiān)督制約，從目前探索的途徑看主要有四條：一是以法制治權(quán)，就是用法律、法規(guī)和制度規(guī)定權(quán)力行使的范圍，對(duì)能做什么、不能做什么、后果是什么，都有清晰明了的界限。二是以民主治權(quán)，就是充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的透明度，變權(quán)力“暗箱運(yùn)作”為“陽(yáng)光作業(yè)”。三是以權(quán)力治權(quán)，就是從體制上解決對(duì)“第一把手”賦權(quán)過(guò)重和監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力偏軟的問(wèn)題，把權(quán)力分散開(kāi)來(lái)，讓權(quán)力互相制衡。四是以育德治權(quán)，即提高掌權(quán)者的思想政治素質(zhì)和道德修養(yǎng)，增強(qiáng)自律能力。而這些歸結(jié)起來(lái)，很重要的一點(diǎn)就是要在實(shí)踐中探索形成一套具有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。

讓監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力硬起來(lái)，是制度設(shè)計(jì)必須解決的重要問(wèn)題。本義上的監(jiān)督，總是權(quán)力的擁有者對(duì)權(quán)力的被授予者、行使者的監(jiān)督。監(jiān)督的手段同樣是權(quán)力，即以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力。科學(xué)有效的監(jiān)督體制，應(yīng)具有以下特征，即監(jiān)督主體的權(quán)力性、監(jiān)督主體活動(dòng)的獨(dú)立性、監(jiān)督手段的強(qiáng)制性等。如果這些特征體現(xiàn)得不明顯，就會(huì)影響監(jiān)督權(quán)的“硬度”，最終將影響監(jiān)督的效力。這是制度設(shè)計(jì)安排必須考慮到的問(wèn)題。前不久頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》構(gòu)建了較為完整的監(jiān)督制度體系，進(jìn)一步強(qiáng)化了紀(jì)檢監(jiān)督的職能，明確規(guī)定“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)”，“可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問(wèn)題”，這就進(jìn)一步增強(qiáng)了紀(jì)委監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。同時(shí)對(duì)巡視監(jiān)督在制度上給予了具體明確，由于巡視組與被巡視單位是完全分離的關(guān)系，這就加大了垂直監(jiān)督的力度。這些為“讓監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力硬起來(lái)”提供了法規(guī)制度上的保證。同時(shí)應(yīng)該看到，監(jiān)督體制的調(diào)整，是一個(gè)非常復(fù)雜、異常艱難的過(guò)程，既不能急于求成，又不能脫離實(shí)際。但我們堅(jiān)信，只要本著有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位，有利于促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展，有利于充分發(fā)揚(yáng)民主、調(diào)動(dòng)廣大黨員干部的積極性，有利于對(duì)權(quán)力“進(jìn)行鐵面無(wú)私的監(jiān)督”，這個(gè)探索就一定能夠成功。（作者單位：國(guó)防大學(xué)研究生六隊(duì)）