過熱的警示

此輪中國經(jīng)濟(jì)投資過熱和政府宏觀調(diào)控來勢頗猛，社會(huì)各界的認(rèn)識(shí)也不盡一致。但我認(rèn)為，在如下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上可以建立起廣泛的共識(shí)：

——就總量而言，中國經(jīng)濟(jì)尚未完全走出通縮，消費(fèi)需求不足仍是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸。同時(shí)，投資過熱帶動(dòng)的通脹壓力已開始顯現(xiàn)。因而這不是一次典型的供求失衡導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)周波現(xiàn)象，其產(chǎn)生不僅有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面的原因，還存在著機(jī)制和體制方面的原因。在這個(gè)意義上，可以把這次過熱稱為“結(jié)構(gòu)性和體制性過熱”。

——從供求基礎(chǔ)層面看，過熱主要是投資需求推動(dòng)的，但其直接導(dǎo)因是商業(yè)銀行為降低不良資產(chǎn)比率擴(kuò)大信貸規(guī)模的行為和地方政府片面追求GDP增長的沖動(dòng)。這種“需求”不是理性的市場行為，其產(chǎn)生的根源應(yīng)從機(jī)制和體制上尋求。

——宏觀調(diào)控雖然從總體講目標(biāo)明確、重點(diǎn)突出，但大量運(yùn)用行政手段，直接干預(yù)銀行和企業(yè)，表明中國經(jīng)濟(jì)的市場化程度不完善且存在明顯的缺陷。無論是問題的產(chǎn)生還是問題的解決都含有非市場的因素。

——中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展未能擺脫粗放、外延的模式。結(jié)構(gòu)不合理、效益不好、生態(tài)環(huán)境破壞等問題長期得不到改善，能源、原材料、交通運(yùn)輸、土地供應(yīng)短缺已構(gòu)成發(fā)展的重要約束。尋求可持續(xù)發(fā)展的道路成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的最重要的課題。

上述幾點(diǎn)所揭示的不僅僅是過熱的性質(zhì)、成因及政府調(diào)控的方式這一類運(yùn)行層面的問題，也觸及到機(jī)制、體制層面的問題。因而，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)從運(yùn)行層面深入到機(jī)制和體制層面，從應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周波的短期宏觀經(jīng)濟(jì)政策選擇擴(kuò)展到尋求可持續(xù)發(fā)展的中長期宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略定位。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的痼疾

從機(jī)制和體制層面上看，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有兩個(gè)突出的問題：一是粗放型的增長模式，二是地方政府片面追求GDP增長的沖動(dòng)。粗放型增長方式不是依賴勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，而是以消耗大量資源、破壞生態(tài)、環(huán)境為代價(jià)；不是效益和效率導(dǎo)向而是規(guī)模和速度導(dǎo)向。地方政府片面追求GDP增長的沖動(dòng)削弱了市場配置資源、優(yōu)勝劣汰的功能，大量低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目導(dǎo)致了銀行不良資產(chǎn)的增加，加劇了市場供求周期性波動(dòng)。

十多年以來，盡管從計(jì)劃到市場的轉(zhuǎn)軌已取得了重大進(jìn)展，但市場秩序的發(fā)展和規(guī)范還有很長的路要走。政府轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范行為（決策程序公開、透明）、改善作風(fēng)（高效、廉潔）的改革則更顯得步履艱難。特別值得關(guān)注的是，政府擁有和控制的經(jīng)濟(jì)資源越來越多，并通過直接或間接的方式參與市場的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。同時(shí)，政府運(yùn)用行政手段對(duì)市場和企業(yè)干預(yù)的程度和力度愈來愈大，這已超出了市場機(jī)制下政府的職能和行為方式。

另一方面，經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放到集約的轉(zhuǎn)變未能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在一個(gè)市場機(jī)制的環(huán)境中，企業(yè)行為是市場供求約束下追求利潤極大化的理性選擇。盲目投資、過渡舉債，重規(guī)模輕效益、重投入輕產(chǎn)出、重?cái)U(kuò)張輕風(fēng)險(xiǎn)不是一種理性的商業(yè)行為。市場和股東對(duì)企業(yè)行為的約束不充分顯現(xiàn)表明市場機(jī)制（包括企業(yè)的公司的治理）有嚴(yán)重缺陷，或其中含有非市場成分。

粗放式增長方式和地方政府片面追求GDP增長的沖動(dòng)，這兩個(gè)問題不但是有關(guān)聯(lián)的，而且都導(dǎo)致效率的損失。其產(chǎn)生的根源是，非市場因素的存在削弱了市場機(jī)制配置資源和優(yōu)勝劣汰的功能，而非市場因素主要來自政府行為對(duì)市場和企業(yè)的參與和干預(yù)。解決的途徑應(yīng)是轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)市場化進(jìn)程。

政府有形的手在改革的初期成功地啟動(dòng)了市場化的進(jìn)程，在市場的無形的手開始成長起來之后，有形的手卻未能適時(shí)適地淡出，這對(duì)已形成的市場機(jī)制功能的發(fā)揮、對(duì)市場取向改革的進(jìn)程都構(gòu)成了一定程度的障礙。其背后的原因是什么？

對(duì)此，普遍的看法有幾種：一是市場發(fā)育不夠，政府在資源配置中必須保持一定的權(quán)威和能力。就一般意義而言沒有人挑戰(zhàn)這一觀點(diǎn)，但對(duì)于那些已形成了市場，可以通過市場機(jī)制運(yùn)作的領(lǐng)域，政府的角色是否需要調(diào)整？調(diào)整的力度夠不夠？

二是現(xiàn)行的干部使用和考核機(jī)制片面突出了GDP指標(biāo)。如果問題僅僅是由一個(gè)指標(biāo)決定的，那么修訂一下指標(biāo)豈不就可以一勞永逸地解決這個(gè)困擾我們多年的問題了嗎？

三是政府的行為產(chǎn)生了尋租和腐敗，形成了利益集團(tuán)，阻礙了改革。這是社會(huì)普遍關(guān)注的，但把答案完全歸結(jié)為這一點(diǎn)，似有偏頗。

首先應(yīng)探討的是，政府擁有大量的經(jīng)濟(jì)資源和參與、干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政手段，在實(shí)現(xiàn)中是否具有某種意義上的合理性？接下來的問題是這個(gè)合理性的代價(jià)是什么？是否存在“合理性陷阱”？如何選擇相應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和政策？

要回答這一系列問題，需要建立一個(gè)新的框架，從效率、公平這兩個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)以及它們之間的相互關(guān)系出發(fā)深入反思。

如何把握公平與效率的平衡

公平與效率在當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的歷史階段具有特殊的含義和特征，把握兩者關(guān)系的平衡點(diǎn)也更為困難和復(fù)雜。這首先是因?yàn)?，兩者都處于低水平，為維持或滿足其中一個(gè)目標(biāo)對(duì)另一個(gè)目標(biāo)產(chǎn)生的成本可能會(huì)觸及其承受力的臨界點(diǎn)；其次，是我們所擁有的可以平衡兩者之間關(guān)系的資源相對(duì)匱乏。

公平問題首先表現(xiàn)為就業(yè)。高就業(yè)率或充分就業(yè)是世界各國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)重要目標(biāo)。中國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重的就業(yè)問題，這是由于中國存在著體制性、結(jié)構(gòu)性失業(yè)。中國就業(yè)問題的特征、增量和存量的狀況決定了它的嚴(yán)重性（數(shù)額龐大）、復(fù)雜性（關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定）和長期性。

公平問題還表現(xiàn)為收入差距擴(kuò)大，這包括城鄉(xiāng)差別、東西部差別、群體差別、行業(yè)差別。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有相當(dāng)一部分人難以分享到增長的成果，社會(huì)的財(cái)富和發(fā)展機(jī)會(huì)正在向少數(shù)人集聚，中國社會(huì)已形成了發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)、富裕與貧困的二元結(jié)構(gòu)。更為嚴(yán)重的是社會(huì)中已產(chǎn)生了被邊緣化的弱勢群體。

這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，一方面是市場機(jī)制下的競爭和按生產(chǎn)要素分配所帶來的結(jié)果，這屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的公平問題；另一方面則是由一些不合理的、不規(guī)范的、甚至是非法的因素造成的，如壟斷、尋租、貪污、造假、偷稅等，這已超出了公平的范疇，是社會(huì)公正的問題。公平和公正問題都會(huì)引發(fā)社會(huì)的不滿，這不僅會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且可能釀成社會(huì)的動(dòng)蕩。

從政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施可以看出，就業(yè)、縮小收入和地區(qū)差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定已成為置于效率之上的更為優(yōu)先的目標(biāo)。政府從多個(gè)途徑促進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：

——通過積極的財(cái)政政策和各種優(yōu)惠政策（如稅收、土地政策）鼓勵(lì)固定資產(chǎn)投資，維持GDP的增長速度，以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，增加就業(yè)和稅收；

——通過政策導(dǎo)向提高經(jīng)濟(jì)總量中有利于增加就業(yè)的行業(yè)和落后地區(qū)的比重，以縮小收入差距和地區(qū)差距；

——運(yùn)用行政方式對(duì)企業(yè)用工和分配制度，企業(yè)破產(chǎn)、關(guān)閉干預(yù)和限制，對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品（如土地、水、油、交通）的價(jià)格實(shí)施管制，以減低失業(yè)壓力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

效率和效益則成為次一級(jí)的目標(biāo)，或成為優(yōu)先目標(biāo)的代價(jià)。政府要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，單純依賴行政資源實(shí)施再分配是不夠的，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的控制和運(yùn)用各種行政手段參與和影響初次分配對(duì)政府就產(chǎn)生了誘惑力。由此，政府控制經(jīng)濟(jì)資源，參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，運(yùn)用行政手段對(duì)市場和企業(yè)進(jìn)行干預(yù)就具備了某種意義的合理性。這也是中國經(jīng)濟(jì)粗放式增長方式和地方政府片面追求GDP增長沖動(dòng)的深層原因。

代價(jià)和陷阱

在改革和經(jīng)濟(jì)增長中，公平、公正問題的產(chǎn)生和凸顯使市場化改革增加了新的因素。兩者在多數(shù)情況下又不可兼得，這就導(dǎo)致了這一調(diào)整的代價(jià)和陷阱。所謂代價(jià)，是指政府為滿足就業(yè)、收入差距和社會(huì)穩(wěn)定等一組公平和公正目標(biāo)的政策和行為，削弱市場機(jī)制功能并導(dǎo)致效率損失。所謂陷阱，是指政府為滿足公平、公正目標(biāo)的政策和行為，產(chǎn)生新的尋租機(jī)會(huì)和空間，進(jìn)而導(dǎo)致利益集團(tuán)的形成和制度的演變。

從微觀層面看，在市場機(jī)制約束被削弱的環(huán)境中，以規(guī)模、增長速度而不是以效率和效益為導(dǎo)向的粗放式增長模式獲取了新的存在依據(jù)和更大的發(fā)展空間。在這種情況下，投資過熱，能源、原材料、交通供應(yīng)短缺，國企效益低下，銀行不良資產(chǎn)增加，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，財(cái)政赤字增加等問題可能會(huì)進(jìn)一步惡化。

從宏觀層面和中長期看，粗放型增長方式將繼續(xù)延續(xù)下去，供求失衡導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)周波的變動(dòng)頻率加快、震蕩幅度加大，結(jié)構(gòu)性資源短缺和內(nèi)需不足造成對(duì)外依賴加強(qiáng)，增長的可持性問題變得更為嚴(yán)峻。

政府直接控制經(jīng)濟(jì)資源、運(yùn)用行政手段參與和干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)首先會(huì)使政府機(jī)構(gòu)和人員變得更為龐大、滋生官僚主義作風(fēng)，這無疑會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響政府的工作效率，更為嚴(yán)重的是為權(quán)錢交易創(chuàng)造了條件。利益的誘惑會(huì)促使更多的人加入尋租隊(duì)伍，政府官員的以權(quán)謀私和腐敗也會(huì)由此得以滋長。

獲利機(jī)會(huì)的存在誘發(fā)出相應(yīng)的利益集團(tuán)，使尋租和腐敗從個(gè)人行為演變成為利益集團(tuán)的行為，利益集團(tuán)的行為將導(dǎo)致有利于某些利益集團(tuán)的潛規(guī)則制度化。這就是制度變遷理論所描述的自我強(qiáng)化和路徑依賴的規(guī)律。制度的變遷一旦走上了這條路，市場交易費(fèi)用會(huì)大大增加，造成更多的效率損失。同時(shí)，尋租和腐敗還破壞了社會(huì)公平和公正。為改善公平和公正的努力不僅要付出效率的代價(jià)，還可能導(dǎo)致公平和公正的喪失。

雙重目標(biāo)下政策的選擇與實(shí)施

以提高資源配置效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率為目標(biāo)的市場化改革走到今天，遇到了新的挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)主要不是來自舊體制的觀念和弊端，而是體制改革和經(jīng)濟(jì)增長中產(chǎn)生的公平問題。效率已不再是單一的或首要的目標(biāo)，在新的框架中，公平和效率成為宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的雙重目標(biāo)。兩個(gè)目標(biāo)相互之間不可或缺又不能兼得，這使戰(zhàn)略定位、政策選擇和實(shí)施成為一項(xiàng)高難度、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)的工作。

面對(duì)新的情況，政府在制定政策時(shí)首先要回答的是兩者之間優(yōu)先次序的確定。如果主張孰先孰后，則在滿足一個(gè)目標(biāo)時(shí)因另一目標(biāo)損失產(chǎn)生的成本將過于高昂，而且這種表述混淆了政府與市場的角色以及兩次分配的功能。作為一項(xiàng)長期的政策原則，應(yīng)將公平與效率的協(xié)調(diào)與兼顧及兩者關(guān)系的合理結(jié)構(gòu)作為政策選擇的基點(diǎn)。

當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注公平，政府在政策把握上向公平傾斜是無可非議的，問題是沒有充分考慮由此產(chǎn)生的代價(jià)，即效率的損失以及對(duì)市場化進(jìn)程帶來的負(fù)面影響。在把握公平和效率兩個(gè)目標(biāo)的平衡點(diǎn)時(shí)，應(yīng)該清醒地看到，對(duì)一個(gè)目標(biāo)滿足度的提高即是對(duì)另一個(gè)目標(biāo)滿足度的下降。眼睛要盯住兩個(gè)目標(biāo)，而不僅是其中一個(gè)目標(biāo)。

更為重要的是，對(duì)公平的關(guān)注和政策傾斜不能偏離市場經(jīng)濟(jì)的基本原則。

在市場機(jī)制下，政府不應(yīng)擁有大量經(jīng)濟(jì)資源并參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而應(yīng)依托行政資源，通過再分配調(diào)節(jié)收入分配。政府對(duì)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和調(diào)控主要應(yīng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律工具，行政手段的使用應(yīng)慎重，特別不應(yīng)以行政方式干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)。如果再分配的資源不能滿足公平這一目標(biāo)，需要調(diào)動(dòng)初次分配的資源，就應(yīng)嚴(yán)格控制調(diào)動(dòng)的程度和方式，盡可能減少由此產(chǎn)生的代價(jià)，警惕落入陷阱，并將逐步退出初次分配作為政策實(shí)施動(dòng)態(tài)控制的重要指標(biāo)。

在政策中，公平與效率的關(guān)系只是一個(gè)定性的表述，實(shí)施過程中需要根據(jù)情況的變化和實(shí)際的所得所失建立定量分析指標(biāo)體系，不斷調(diào)整平衡點(diǎn)，使收益極大化、代價(jià)極小化。由于陷阱的存在，需制定相關(guān)的政策、采取相應(yīng)的措施加快政府職能的轉(zhuǎn)變，約束政府官員的行為，嚴(yán)格杜絕各種形式的錢權(quán)交易，維護(hù)、培育一個(gè)高效、公正和廉潔的政府

作者為招商局集團(tuán)董事局主席

（全文詳見《財(cái)經(jīng)》雜志網(wǎng)絡(luò)版“每周特稿”）