記者日前從勞動(dòng)和社會(huì)保障部獲悉，目前中國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行規(guī)模已超過6000億元，并以每年1000億元的規(guī)模在擴(kuò)大。

養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，是中國社會(huì)保障體系的重中之重；而實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，其中的瓶頸是由于歷史原因形成的個(gè)人賬戶“空賬”問題。2003年10月14日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，也首次明確表示，要完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶”。

勞動(dòng)和社會(huì)保障部一位負(fù)責(zé)官員向《財(cái)經(jīng)》表示：“中國的養(yǎng)老制度改革沒有第二條路，只有做實(shí)個(gè)人賬戶。”

其實(shí)早在三年前，勞動(dòng)和社會(huì)保障部就在遼寧啟動(dòng)了完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)工作。此前不久，遼寧社保試點(diǎn)順利結(jié)束，而黑龍江省和吉林省又繼之正式啟動(dòng)試點(diǎn)。如同接力賽，東北三省先后被勞動(dòng)和社會(huì)保障部確立為社會(huì)保障試點(diǎn)省份。

制度轉(zhuǎn)軌缺陷

20世紀(jì)80年代中期以前，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是一個(gè)以企業(yè)（單位）為載體的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。所謂“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，就是用當(dāng)代勞動(dòng)者繳納的養(yǎng)老費(fèi)支付退休勞動(dòng)者的養(yǎng)老待遇，當(dāng)年提取，當(dāng)年支付完畢，不做任何積累。

1993年，中國開始進(jìn)行從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“基金積累制”轉(zhuǎn)軌。所謂“基金積累制”，是指一個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃的參加者，通過他和他的雇主在其工作期間的繳費(fèi)，把一部分勞動(dòng)收入交由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并將這些不斷積累的資金用于投資，等參加者退休后，該基金再以積累的養(yǎng)老金和投資所得回報(bào)向他兌現(xiàn)當(dāng)初的養(yǎng)老金承諾。這是一種把勞動(dòng)者工作期間的部分收入轉(zhuǎn)移到退休期間使用的制度安排。

在中國養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌過程中，遇到一個(gè)實(shí)際問題：那些在實(shí)施“基金積累制”前就已參加工作但尚未退休的職工，在過去工作年限里并無自己的個(gè)人賬戶，自然沒有為自己積累養(yǎng)老金。這部分職工在此前應(yīng)該積累但并未形成的養(yǎng)老金，事實(shí)上就形成了國家對(duì)他們所負(fù)的“隱性債務(wù)”。

更讓人擔(dān)憂的在于，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革并沒有選擇完全的“基金積累制”，而在實(shí)踐中 “變形”為“統(tǒng)賬結(jié)合”的“部分積累制”。所謂“統(tǒng)賬結(jié)合”，即個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合。又由于在實(shí)際運(yùn)作中，由于國家并未對(duì)向老職工負(fù)下的“隱性債務(wù)”進(jìn)行明確補(bǔ)償，社保部門為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)，只好“寅吃卯糧”，對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的資金實(shí)行混賬管理。這樣，當(dāng)社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金時(shí)，直接挪用個(gè)人賬戶基金就成為便捷的渠道。這使得“統(tǒng)”、“賬”表面上的劃分失去了實(shí)際意義，個(gè)人賬戶形成“空賬”，形同虛設(shè)。

在現(xiàn)行體制下，個(gè)人賬戶“空賬”和養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)年收不抵支的基金缺口，正是中國舊體制下養(yǎng)老保險(xiǎn)“隱性債務(wù)”顯性化的表現(xiàn)?！翱召~”和收支缺口的擴(kuò)大，不僅使現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體制面臨回歸成現(xiàn)收現(xiàn)付舊體制的可能，也使現(xiàn)行體制運(yùn)行面臨財(cái)務(wù)危機(jī)。

遼寧實(shí)驗(yàn)

2000年末，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》。東北重工業(yè)基地遼寧被選為中國全面建立社保體系的第一個(gè)試點(diǎn)省份。該試點(diǎn)從2001年7月1日啟動(dòng)，為期三年。

如前文所述，在過去10年中，中國養(yǎng)老金制度雖說建立了個(gè)人賬戶，但進(jìn)入賬戶的資金只是權(quán)益記錄，是“空賬”，實(shí)際的資金已經(jīng)在“統(tǒng)賬結(jié)合”運(yùn)作中，被挪用發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金。

遼寧試點(diǎn)的重要工作之一，就是在資金運(yùn)作上，讓個(gè)人賬戶的所有者真正成為自身養(yǎng)老財(cái)產(chǎn)的所有者，不允許社保和有關(guān)部門繼續(xù)挪用個(gè)人賬戶。這就是所謂的“做小做實(shí)”個(gè)人賬戶。

根據(jù)試點(diǎn)方案，試點(diǎn)前，個(gè)人賬戶的規(guī)模是本人繳費(fèi)工資的11%，其中個(gè)人出5%，單位出6%。試點(diǎn)后，個(gè)人賬戶規(guī)模從原來的11%調(diào)整到8%，完全由個(gè)人繳納，單位不再為個(gè)人繳費(fèi)。此外，企業(yè)原來繳納工資總額22%的繳費(fèi)比例不變，但企業(yè)繳費(fèi)部分不再劃入個(gè)人賬戶，而是全部納入社會(huì)統(tǒng)籌基金。這被稱為“做小”。

此外，從試點(diǎn)開始直到個(gè)人退休，個(gè)人賬戶中資金儲(chǔ)存額的多少，將完全取決于個(gè)人每月8%的繳費(fèi)額和個(gè)人賬戶基金收益，并由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定期公布。其中，社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金實(shí)行分別管理，社會(huì)統(tǒng)籌基金更不能占用個(gè)人賬戶基金。這就是所謂“做實(shí)”。

根據(jù)試點(diǎn)方案，凡是在試點(diǎn)開始后才參加工作的職工被稱為“新人”，他們將建立并擁有真正意義上“做實(shí)”的個(gè)人賬戶；在試點(diǎn)前已建立個(gè)人賬戶但尚未退休的被稱為“中人”，他們都擁有已累計(jì)了不同年限的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，但賬戶中的資金與統(tǒng)籌資金混在一起并被挪用，只是從試點(diǎn)啟動(dòng)起，才開始擁有不能被挪用、實(shí)實(shí)在在的養(yǎng)老金。

這部分“中人”中，有一部分在1993年建立個(gè)人賬戶之前就已參加工作。由于此前國家并未給他們建立個(gè)人賬戶，從其參加工作至1993年建立個(gè)人賬戶的年限內(nèi)，國家將視同他們此段時(shí)間內(nèi)養(yǎng)老金已繳納，期間的養(yǎng)老金在退休時(shí)將根據(jù)相應(yīng)的工資水平補(bǔ)足發(fā)放。

這就是說，遼寧是以試點(diǎn)時(shí)間作為分水嶺，對(duì)“新人”與“中人”進(jìn)行劃分。

據(jù)了解，在三年試點(diǎn)中，因?yàn)閭€(gè)人賬戶的資金不能再被挪用，當(dāng)期統(tǒng)籌部分的資金不足以發(fā)放養(yǎng)老金。為了彌補(bǔ)當(dāng)期支付形成的支出缺口，國家和地方財(cái)政分別承擔(dān)了缺口部分的75%和25%，以此比例進(jìn)行補(bǔ)貼。

與此同時(shí)，為了鼓勵(lì)人們做實(shí)自己的個(gè)人賬戶，試點(diǎn)中還調(diào)整了基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法。職工達(dá)到法定退休年齡且個(gè)人繳費(fèi)年限滿15年的，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為職工退休時(shí)全省上年度職工月平均工資的20%；繳費(fèi)年限超過15年的，每超過一年增發(fā)全省上年度職工月平均工資的0.6%，總體水平控制在30%左右。

“試點(diǎn)工作是成功的。三年時(shí)間，個(gè)人賬戶做實(shí)的規(guī)模已達(dá)111億元?！眲趧?dòng)和社會(huì)保障部一位全程參與試點(diǎn)工作的官員評(píng)價(jià)說。

試點(diǎn)擴(kuò)大

遼寧省社保試點(diǎn)取得初步成效后，同處東北老工業(yè)基地的吉、黑兩省，今年下半年也開始了同樣改革內(nèi)容的社保體系試點(diǎn)工作。此次吉、黑兩省的社保試點(diǎn)將至2005年底結(jié)束。

作為此次試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一，吉、黑兩省與遼寧試點(diǎn)的略微差異之處，將是分步做實(shí)個(gè)人賬戶規(guī)模，并通過政策提高參保者繳費(fèi)積極性。

據(jù)悉，吉、黑兩省養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶規(guī)模雖然也由11%調(diào)整為8%，但先從5%起步做實(shí)。和當(dāng)初遼寧試點(diǎn)一樣，做實(shí)個(gè)人賬戶，就意味著即使統(tǒng)籌資金收不抵支，也不允許挪用個(gè)人賬戶。為此，國家與地方財(cái)政將對(duì)統(tǒng)籌資金缺口予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例和遼寧一樣，都是國家財(cái)政補(bǔ)貼75%，地方財(cái)政補(bǔ)貼25%。

試點(diǎn)結(jié)束后，東北三省和其他將陸續(xù)推廣個(gè)人賬戶試點(diǎn)的省份，中央和地方還會(huì)根據(jù)各地情況，繼續(xù)對(duì)當(dāng)期支付形成的支出缺口進(jìn)行補(bǔ)貼。

“今后補(bǔ)貼的比例將根據(jù)各省具體情況制定，但目前還沒有最后定論。但只要統(tǒng)籌資金發(fā)放有收不抵支的情況，各級(jí)財(cái)政都會(huì)實(shí)行補(bǔ)貼?！边@位官員告訴記者。

勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心主任孟昭喜告訴記者，以去年為例，中央財(cái)政就拿出了474億元的資金補(bǔ)助中西部25個(gè)地區(qū)養(yǎng)老金的發(fā)放，而同期地方財(cái)政拿出50多億元的資金用于發(fā)放?！斑@種補(bǔ)助力度，中央政府已經(jīng)承諾，在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)不會(huì)降低。就是說每年的補(bǔ)助，還要維持在500億元左右?！彼f。

能否保值增值

“做實(shí)個(gè)人賬戶”是試點(diǎn)的重點(diǎn)內(nèi)容。此外，個(gè)人賬戶做實(shí)之后資金的保值

增值問題同樣受人關(guān)注。

針對(duì)社保資金投資運(yùn)營回報(bào)率的問題，勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心主任孟昭喜表示，現(xiàn)在有兩筆資金用于各種渠道、各種方式的投資運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)社保資金的保值增值。一筆是全國社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的1400多億元的儲(chǔ)備性的社會(huì)保障資金；另一筆資金，就是在東北完善社會(huì)保障體系試點(diǎn)中做實(shí)的個(gè)人賬戶的資金。

孟昭喜說，國家對(duì)東北試點(diǎn)中個(gè)人賬戶中資金的管理和投資運(yùn)營，總的原則是，在確保資金安全的基礎(chǔ)上，要同時(shí)購買國債、存銀行，以及在條件成熟時(shí)擴(kuò)大其投資渠道，實(shí)現(xiàn)保值增值。

而據(jù)一位曾參與遼寧社保試點(diǎn)的官員透露，遼寧試點(diǎn)直到2002年底才解決個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的投資政策，并購買了20億元的定向募集債券。在此之前，遼寧社保機(jī)構(gòu)對(duì)外公布，第一年收益為1.88億元，但這只是一年定期存款扣掉利息稅后的結(jié)果。若扣除其他損耗，實(shí)際收益只有1.77億元。“由于此前社?；鹨恢睕]有投資而趴在銀行里，個(gè)人賬戶的收益還不如銀行存款高，造成了很大的隱性虧損?！?/p>

2003年，遼寧省社保試點(diǎn)中做實(shí)的個(gè)人賬戶資金才不僅用于存銀行，還購買了一部分國債，同時(shí)還有一部分和銀行實(shí)行協(xié)議存款。“總體來看，2003年下半年的運(yùn)營收益為2.58%，高于銀行同期存款利率。” 社保部基金監(jiān)督司一位官員透露。

吉、黑兩省“做實(shí)”的比例不同，“做實(shí)”的規(guī)模也不一樣。黑龍江省社保廳副廳長梁席民告訴《財(cái)經(jīng)》，按照吉、黑兩省的總體參保人數(shù)，“做實(shí)”后的個(gè)人賬戶規(guī)模每年將在60億至80億元之間。據(jù)黑龍江社保廳官員解釋，中央財(cái)政為支持做實(shí)個(gè)人賬戶5%，按75%的比例，補(bǔ)貼了其中的3.75%。因此，在試點(diǎn)期間形成的個(gè)人賬戶資金中， 3.75%將交由國家社保理事會(huì)運(yùn)作，其余由地方財(cái)政補(bǔ)助的1.25%交由當(dāng)?shù)厣绫２块T運(yùn)作。

有關(guān)官員認(rèn)為，“是否做實(shí)個(gè)人賬戶是路徑選擇的問題，而做實(shí)賬戶后是否有收益，是這個(gè)制度能否發(fā)展和判斷改革成敗的關(guān)鍵?！?/p>

催生制度

據(jù)了解，東三省社會(huì)保障新型模式有望明年在全國范圍內(nèi)推行。為了讓東北三省試點(diǎn)的重要成果之一“做實(shí)個(gè)人賬戶”等有關(guān)方案更具指導(dǎo)性，勞動(dòng)和社會(huì)保障部目前正制定《養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。

據(jù)了解，該《辦法》目前已納入勞動(dòng)和社會(huì)保障部本年的立法計(jì)劃里，針對(duì)該《辦法》的內(nèi)部征求意見工作也已在部內(nèi)初步完成，接下來將進(jìn)一步聽取相關(guān)部委的意見。

據(jù)一位參與《辦法》制定的官員透露，《辦法》的核心內(nèi)容是“三個(gè)統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一基金的治理結(jié)構(gòu)，健全管理體制和機(jī)制；二是統(tǒng)一基金的投資政策，即不論養(yǎng)老基金委托給誰，在投資渠道上，國家社保理事會(huì)和地方社保機(jī)構(gòu)均是平等的；三是統(tǒng)一基金投資的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

這位官員表示，“做實(shí)個(gè)人賬戶”在全國推行后，將會(huì)進(jìn)一步借鑒吉、黑兩省的經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)容概括起來是“分步做實(shí)，分段做實(shí)”。

據(jù)了解，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市將不會(huì)給予補(bǔ)貼，各省市將自費(fèi)做實(shí)；而中西部地區(qū)國家將以補(bǔ)貼的形式鼓勵(lì)做實(shí)。其中，所謂“分步做實(shí)”，是指不一步到位做成8%，而將參照吉、黑兩省的模式，先做實(shí)5%，將來再逐步做到8%；而“分段做實(shí)”，也與東三省的操作方式一樣，均從各省正式開始改革的日期開始做實(shí)，此前虧空和被挪用的個(gè)人賬戶部分，暫時(shí)擱置起來?！耙郧暗臍v史舊賬先不管，從當(dāng)前開始做實(shí)，財(cái)政壓力小一些，有助于改革的推進(jìn)?！边@位官員說。

其實(shí)，《辦法》最初的雛形，在三年前遼寧試點(diǎn)時(shí)就已形成。當(dāng)時(shí)有關(guān)部門認(rèn)為，僅為一個(gè)省而專門發(fā)布《辦法》“不太合適”，但《辦法》的實(shí)質(zhì)內(nèi)容已在遼寧省做了三年。今后不管是什么模式，在哪個(gè)地區(qū)，個(gè)人賬戶的運(yùn)行都將通過這個(gè)制度安排來進(jìn)行，這對(duì)中國的社保體系的建設(shè)意義重大。

本刊記者趙小劍對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)