7月7日，對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行來(lái)說(shuō)，本是充滿希望的一天。當(dāng)天舉行的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議被認(rèn)為將會(huì)帶來(lái)好消息——農(nóng)發(fā)行將獲準(zhǔn)擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，經(jīng)辦目前由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行運(yùn)作的農(nóng)村扶貧貼息貸款和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款業(yè)務(wù)。

這一關(guān)于調(diào)整農(nóng)發(fā)行職能范圍的方案由人民銀行牽頭起草，被認(rèn)為很可能將改變農(nóng)發(fā)行近年來(lái)彷徨無(wú)依的命運(yùn)（參見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2004年6月20日號(hào)《農(nóng)發(fā)行突圍求生》）。

然而結(jié)果卻未遂人意：國(guó)務(wù)院原則上同意農(nóng)發(fā)行的設(shè)想，但前提是它必須先搞好內(nèi)部體制改革和管理。分析人士稱，這意味著農(nóng)發(fā)行擴(kuò)展業(yè)務(wù)的設(shè)想暫時(shí)被擱置。

誰(shuí)堪當(dāng)扶貧貸款之任？

1994年，農(nóng)發(fā)行在實(shí)施政策性金融和商業(yè)性金融分離的思路下成立，然而10年以來(lái)，政策性和商業(yè)性金融如何分離的問(wèn)題始終未達(dá)成共識(shí)，農(nóng)發(fā)行的命運(yùn)也自此懸而未決。

2004年2月公布的中央一號(hào)文件提出：“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行要調(diào)整職能，合理分工，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的服務(wù)范圍?！边@句話被認(rèn)為是中央支持?jǐn)U大農(nóng)發(fā)行職能的明確表述。據(jù)悉，央行、國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門(mén)贊成將扶貧貼息貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)至農(nóng)發(fā)行，但隨著此次審批的擱淺，農(nóng)發(fā)行的前途仍然不明朗。

據(jù)悉，影響決策轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要因素是，農(nóng)行提出要將其現(xiàn)有的1000多億元扶貧貸款余額一同劃轉(zhuǎn)給農(nóng)發(fā)行，而央行的態(tài)度更傾向于不劃轉(zhuǎn)存量，農(nóng)發(fā)行只做新業(yè)務(wù)。這是因?yàn)檗r(nóng)發(fā)行本身缺乏資本金，其貸款資金主要來(lái)自央行再貸款，如果劃轉(zhuǎn)存量，又要?jiǎng)佑蒙锨|元央行再貸款。

此外，在農(nóng)發(fā)行原來(lái)的主要業(yè)務(wù)——糧棉收購(gòu)貸款轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化之后，農(nóng)發(fā)行的自身經(jīng)營(yíng)管理水平已備受質(zhì)疑：1996～1999年間，農(nóng)發(fā)行挪用8億元資金炒股，收益去向不明。農(nóng)發(fā)行在縣以下缺少經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，能否管好扶貧貸款亦有很大疑問(wèn)。

扶貧貼息貸款的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生過(guò)兩次劃轉(zhuǎn)。1994年農(nóng)發(fā)行成立時(shí)，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，扶貧開(kāi)發(fā)貸款等農(nóng)村政策性貸款全部劃歸農(nóng)發(fā)行管理。1998年5月，國(guó)務(wù)院規(guī)定，配合全國(guó)糧食流通體制改革，農(nóng)發(fā)行封閉運(yùn)行，所有政策性貸款劃轉(zhuǎn)到農(nóng)行辦理。當(dāng)時(shí)的規(guī)模是354億元，不良率近70％。農(nóng)行扶貧貼息的不良貸款中有很大一部分即是當(dāng)時(shí)沉淀下來(lái)的。

然而由農(nóng)行負(fù)責(zé)扶貧貼息貸款的問(wèn)題在于，它很難與扶貧初衷吻合，而有意無(wú)意向商業(yè)性貸款靠攏，這導(dǎo)致扶貧辦與農(nóng)行之間產(chǎn)生了極大的矛盾，這也正是農(nóng)發(fā)行試圖重拾扶貧貸款業(yè)務(wù)的一個(gè)重要緣由。

1998年5月以后，國(guó)務(wù)院和人行要求農(nóng)行的扶貧信貸資金按照商業(yè)運(yùn)作模式管理，而扶貧辦則對(duì)到戶率有著嚴(yán)格的要求。2001年，農(nóng)行全年發(fā)放扶貧貸款176億元，其中到戶貸款只有37.84億元，只有21.5％。而這些到戶貸款中，只有很低的比例真正發(fā)到貧困農(nóng)戶。

國(guó)務(wù)院扶貧政策法規(guī)司司長(zhǎng)劉福合則稱，去年財(cái)政貼息5.3億，但是農(nóng)行并沒(méi)有真正扶持貧困農(nóng)戶，到戶率估計(jì)不超過(guò)10％，扶貧資金多數(shù)用于建設(shè)機(jī)場(chǎng)、高速公路、縣鄉(xiāng)公路等，“這都是與扶貧貸款的目標(biāo)相違背的，因?yàn)檫@些項(xiàng)目中央還安排有其他資金。”

劉福合認(rèn)為，扶貧辦和農(nóng)行間的矛盾是商業(yè)銀行搞政策性扶貧的必然結(jié)果。因此扶貧辦希望這項(xiàng)業(yè)務(wù)由政策性銀行來(lái)做，但不是簡(jiǎn)單地讓農(nóng)發(fā)行委托信用社來(lái)做，而是要借助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的變化，重新設(shè)計(jì)扶貧信貸管理體制，“改革中要尋求新的機(jī)制，真正做到農(nóng)戶受益，同時(shí)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以保本微利經(jīng)營(yíng)?！?/p>

其實(shí)，早在2002年底，扶貧辦就向國(guó)務(wù)院匯報(bào)了“改革扶貧貸款管理方式，推進(jìn)農(nóng)村小額信貸扶貧的建議”?；舅悸肥歉淖儑?guó)家補(bǔ)貼方式，引進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行貸款基準(zhǔn)利率。劉福合說(shuō)：“現(xiàn)在是中央財(cái)政直接和農(nóng)行總行結(jié)算補(bǔ)貼利息，以后可直接將補(bǔ)貼資金給縣財(cái)政局。”這樣就不僅是農(nóng)行或者農(nóng)發(fā)行一家來(lái)做這項(xiàng)業(yè)務(wù)，而是由銀行競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)符合扶貧規(guī)范就按照比例補(bǔ)貼給誰(shuí)。

劉福合進(jìn)而提出，既然扶貧資金可實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，各省還可以建立獨(dú)立的貸款擔(dān)保機(jī)制，即各省建立貸款擔(dān)?；?，擔(dān)?；鸫娣旁谫J款銀行，可以帶動(dòng)一定比例的扶貧貸款。

今年4月，扶貧辦已經(jīng)開(kāi)始探索到戶貸款的新的運(yùn)作機(jī)制。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，扶貧辦、財(cái)政部開(kāi)始在全國(guó)11個(gè)省份（河北、遼寧、安徽、陜西、江西、湖北、湖南、甘肅、廣西、重慶、貴州），每個(gè)省選擇三個(gè)國(guó)家貧困縣進(jìn)行試點(diǎn)，貼息方式之一是將貼息資金核補(bǔ)給金融機(jī)構(gòu)，另一種是直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶。試點(diǎn)對(duì)象只能是貧困戶，不能是個(gè)體戶、示范戶、能人大戶等，也不許龍頭企業(yè)承貸承還。用途上只能用于發(fā)展生產(chǎn)，不得用于非生產(chǎn)項(xiàng)目。財(cái)政部門(mén)平均給每個(gè)試點(diǎn)縣50萬(wàn)扶貧貸款貼息資金，按照4％年利率補(bǔ)貼利息（目前國(guó)家扶貧貸款的貼息是3％），希望帶動(dòng)1000萬(wàn)元的扶貧貸款，但是扶貧辦不給農(nóng)信社下指標(biāo)，貸款量和利率自主決定，不給農(nóng)信社新增負(fù)擔(dān)。

談到試點(diǎn)的目的，國(guó)務(wù)院扶貧辦計(jì)劃財(cái)務(wù)司張磊司長(zhǎng)表示支持農(nóng)村扶貧貸款轉(zhuǎn)入農(nóng)發(fā)行，但目前條件不具備，因?yàn)榉鲐氋J款的問(wèn)題不會(huì)因?yàn)榻?jīng)辦行的轉(zhuǎn)換就自然解決。農(nóng)發(fā)行沒(méi)有足夠的經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，扶貧效果在初期甚至還不如農(nóng)行。農(nóng)發(fā)行的接手，只是解決了發(fā)放條件的問(wèn)題，并沒(méi)有解決到戶貸款的機(jī)制問(wèn)題。所以與其由農(nóng)發(fā)行委托給其他機(jī)構(gòu)，不如直接補(bǔ)貼給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

無(wú)法可依的農(nóng)發(fā)行

除了在具體業(yè)務(wù)上的執(zhí)行能力不足，對(duì)于承擔(dān)農(nóng)村政策性金融功能，農(nóng)發(fā)行仍然難當(dāng)大任的一個(gè)重要原因是缺乏法律上的支持。

農(nóng)發(fā)行在1994年成立后，在法律地位上一直極其尷尬。農(nóng)發(fā)行信貸四部(籌)負(fù)責(zé)人吳國(guó)棟對(duì)《財(cái)經(jīng)》說(shuō)：“農(nóng)發(fā)行成立是根據(jù)國(guó)務(wù)院的通知，1994年把農(nóng)村扶貧貸款等劃轉(zhuǎn)給農(nóng)發(fā)行，也是國(guó)務(wù)院的通知。農(nóng)發(fā)行的存在至今沒(méi)有法律地位，這是它作為政策性銀行的最大悲哀?！?/p>

據(jù)記者了解，目前銀監(jiān)會(huì)正在起草專門(mén)的農(nóng)發(fā)行條例，農(nóng)發(fā)行的法律地位可望由此確立。其實(shí)在2003年4月中國(guó)金融改革與發(fā)展高級(jí)論壇上，人民銀行副行長(zhǎng)吳曉靈就對(duì)政策性銀行立法發(fā)表了尖銳的意見(jiàn)：“必須為每一家政策性銀行獨(dú)立立法，政策性銀行依法經(jīng)營(yíng)。政策性銀行只能按法律要求規(guī)范自己的行為而不應(yīng)讓法規(guī)體現(xiàn)自己的意志?！?/p>

然而政策性銀行的立法工作已有九年之久，究竟何時(shí)出臺(tái)仍在未定之天。吳曉靈分析指出，目前的立法程序是由政策性銀行和人民銀行一起起草政策性銀行條例。在經(jīng)營(yíng)宗旨上三家政策性銀行的經(jīng)營(yíng)者都有利潤(rùn)動(dòng)機(jī)和向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化的傾向，因而不愿意在法規(guī)上體現(xiàn)不以盈利為目的，不與商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)的宗旨，更不愿在業(yè)務(wù)范圍上受到太多限制，使立法歷經(jīng)九年遲遲不能出臺(tái)。

去年9月，吳曉靈在亞太農(nóng)協(xié)會(huì)議上建議，政策性金融要解決好五個(gè)問(wèn)題：一是應(yīng)盡快為政策性金融制定專門(mén)的財(cái)政預(yù)算和立法。二是政策金融所要支持的是那些按商業(yè)原則運(yùn)行能收回本金但回報(bào)率低于社會(huì)資金成本或貸款本金回收風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目。三是在建立政策性金融的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制后，政策性金融機(jī)構(gòu)也必須做到可持續(xù)發(fā)展。四是嚴(yán)格政策性金融機(jī)構(gòu)預(yù)算管理和考核，改革外部監(jiān)管，健全內(nèi)控體系。五是加緊對(duì)現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造。

在三家政策性銀行中，相對(duì)于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行，農(nóng)發(fā)行處于弱者地位，所以非常希望通過(guò)立法確立其永久存續(xù)的法律地位。然而，對(duì)于農(nóng)村政策性金融的職能劃分目前尚未有定論。此間專家認(rèn)為，農(nóng)村金融需求很多，到底哪些必須由政策性銀行提供，哪些是商業(yè)銀行可以滿足的，邊界并不清楚。

不少專家指出，在沒(méi)有成熟的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制情況下，暫停農(nóng)發(fā)行職能調(diào)整的決策是明智和審慎的。如何處理農(nóng)發(fā)行與政府以及其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，如何改善其法人治理結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)等等，都有待通過(guò)立法來(lái)解決。

但是農(nóng)村政策性金融弱化的問(wèn)題越來(lái)越突出。2003年9月25日亞太農(nóng)協(xié)在京召開(kāi)“以有效農(nóng)業(yè)金融政策促進(jìn)農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)快速發(fā)展”研討會(huì)上，吳曉靈指出，近幾年來(lái)，隨著國(guó)有商業(yè)銀行的戰(zhàn)略調(diào)整、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能由綜合性向單一性的轉(zhuǎn)變、以及農(nóng)村信用社體制改革的反復(fù)，農(nóng)村金融體系的整體功能受到削弱，已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從總體上看，近幾年農(nóng)村金融體系對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的信貸支持力度不但沒(méi)有加強(qiáng)，反而有所下降，其中政策性金融支農(nóng)作用弱化表現(xiàn)得尤為突出。

難獲執(zhí)行的通盤(pán)方案

農(nóng)發(fā)行的轉(zhuǎn)制，并不僅僅是一家政策性銀行何去何從的問(wèn)題。它事實(shí)上關(guān)涉著整個(gè)農(nóng)村金融體制的方向性轉(zhuǎn)變，它與郵政儲(chǔ)蓄資金的使用問(wèn)題以及農(nóng)信社整體改革問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)、互為前提，共同構(gòu)成了決策層對(duì)農(nóng)村金融體制的通盤(pán)設(shè)計(jì)。然而時(shí)至今日，農(nóng)信社改革的爭(zhēng)議重重、農(nóng)發(fā)行轉(zhuǎn)制的擱置和郵儲(chǔ)改革的滯后共同凸現(xiàn)了這一變革的復(fù)雜性和艱難程度。

回顧2000年后的農(nóng)村金融改革，啟動(dòng)最早的是農(nóng)信社改革。2000年7月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了由中國(guó)人民銀行和江蘇省人民政府共同擬定的農(nóng)信社改革方案。2001年底，江蘇省農(nóng)村信用社成立了82家具有獨(dú)立法人地位的縣（市）農(nóng)村信用社，并成立了江陰、常熟、張家港三家農(nóng)村商業(yè)銀行。江蘇農(nóng)村信用社形成了一級(jí)法人的縣級(jí)聯(lián)社、省聯(lián)社以及農(nóng)村商業(yè)銀行并存的格局。這一模本構(gòu)成了各地農(nóng)信社改革的一時(shí)之選。

2001年底，中國(guó)人民銀行發(fā)布了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見(jiàn)》，并于2002年初開(kāi)始在八個(gè)農(nóng)村信用進(jìn)行社利率市場(chǎng)化改革試點(diǎn)。

2002年2月的中央金融工作會(huì)議決定要改革農(nóng)村金融體系。會(huì)后，由中國(guó)人民銀行牽頭，中農(nóng)辦、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、稅務(wù)局、體改辦、專題辦等部門(mén)和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行成立了“深化農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社改革專題工作小組”，任務(wù)是提出農(nóng)信社改革方案和農(nóng)村金融體制整體改革方案。2003年“兩會(huì)”后，央行和銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人正式出任該小組正副組長(zhǎng)，辦公室設(shè)在央行。

記者獲悉，該工作小組最初提出的關(guān)于整個(gè)農(nóng)村金融的改革方案，內(nèi)容涵蓋了農(nóng)信社改革、郵政儲(chǔ)蓄改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革。其基本思路是將農(nóng)發(fā)行定位為政策性銀行，承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)；原來(lái)從農(nóng)村汲取資金的郵政儲(chǔ)蓄系統(tǒng)要保證資金回流到農(nóng)村，比如按照一定比例在農(nóng)村進(jìn)行再投資，或是購(gòu)買農(nóng)發(fā)行的金融債券。據(jù)稱，由于針對(duì)農(nóng)發(fā)行和郵政儲(chǔ)蓄的改革未能達(dá)成共識(shí)，該方案在去年三四月份上報(bào)國(guó)務(wù)院時(shí)被否定，而旨在解決農(nóng)信社歷史包袱的改革方案則被迅速通過(guò)（參見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2003年8月5日號(hào)《農(nóng)信社有限改革》）。

時(shí)至今日，盡管農(nóng)信社改革試點(diǎn)早已如火如荼地開(kāi)展到八個(gè)省，并大有蔓延到全國(guó)之勢(shì)，然而引發(fā)的爭(zhēng)議不絕于耳；至于農(nóng)發(fā)行和郵政儲(chǔ)蓄的改革，則舉步維艱。對(duì)政策性金融和商業(yè)性金融如何厘定、如何分擔(dān)仍存有爭(zhēng)議，以及歷史上因政策變遷形成的諸多糾葛，整個(gè)農(nóng)村金融體制改革的進(jìn)展依舊有限。