需求和資源

緩解貧富分化問題乃當前社會之急務(wù)，而如何有序地使用民間豐富的資源通過公益捐贈用之于民，是當前亟待解決的問題

當前，中國社會的兩極分化已相當嚴重，威脅到社會的穩(wěn)定，這已是朝野的共識，而緩解的手段乏力。事實上任何社會在經(jīng)濟迅速增長過程中都有兩極分化的問題。迄今為止緩解之道歸根結(jié)底是兩種：政府調(diào)節(jié)和社會公益事業(yè)。前者是政府將稅收財政的一部分用之于文化、教育以及各種社會福利事業(yè)；后者則是私人直接捐贈公益事業(yè)，政府的作用是通過稅收等政策法規(guī)予以鼓勵和監(jiān)督。二者缺一不可。當前在發(fā)達國家中，歐洲國家偏重政府福利，美國則私人公益事業(yè)特別發(fā)達，不過政府的福利政策和撥款在絕對數(shù)字上還是占主要地位。不論通過哪一個途徑，目的都是調(diào)節(jié)社會財富，扶助弱勢群體。

過去我們所理解的社會主義，就是政府包辦一切，生老病死全靠國家。其實，即使在過去，這也是錯覺。在改革開放之前，受惠于政府提供的福利的人僅限于有“單位”的人群及其部分家屬，城市居民覆蓋面也有限，遑論占人口最大多數(shù)的農(nóng)村人口！改革開放以后，隨著市場化的急劇發(fā)展，社會發(fā)生了深刻的變化，有限的舊的福利和社會保障制度正在解體，政府現(xiàn)有的承諾無力兌現(xiàn)，更無法滿足實際的需求?！吧鐣髁x”性質(zhì)的福利遠不如多數(shù)歐洲國家，甚至不如某些第三世界國家。

與此同時，大量財富日益集中在少數(shù)人手中，隨著最新的政策精神對“非公有制”經(jīng)濟進一步肯定和鼓勵，這一趨勢方興未艾。

另外，境外的公益組織在中國也很活躍。目前南京的愛德基金會是惟一經(jīng)正式批準可以接受外國教會資金的組織。得到正式批準在華設(shè)立辦事處的只有福特等極少數(shù)基金會。但事實上，越來越多的內(nèi)地以外（港、澳、臺）和國外的基金會和教會已經(jīng)活躍在全國不少地區(qū)，特別是邊遠貧困地區(qū)，它們介乎合法和非法之間，從事形形色色的公益工作，多為因地制宜的小型項目。在現(xiàn)實中，中國許多公益組織，包括官辦的，接受境外捐助的不在少數(shù)，有些民間組織的主要資金就是來自境外。

這三個層面的現(xiàn)實從不同角度說明，緩解貧富分化問題乃當前社會之急務(wù)，而如何有序地使用民間資源并把這些資源通過公益捐贈用之于民，是當前亟待解決的問題。

政策法規(guī)的缺失

制定一部專門用于民間公益捐贈的切實可行的法律已是當務(wù)之急，其目的在于使政府、捐贈者與接受者各方的權(quán)利義務(wù)都有明確的規(guī)定和保障，并使這一事物成為全社會認可和理解的正?，F(xiàn)象

中國的民間慈善捐贈形式和理念與西方發(fā)達國家不同， 但也有一定的傳統(tǒng)，“為富而仁”、“澤被鄉(xiāng)里”、“辦義學(xué)”等都受到社會稱道，并不一定非要有基督教傳統(tǒng)才有慈善公益事業(yè)。

但是，1949年后的一段時期里基本上取消了私有財產(chǎn)，同時對一切慈善捐贈以及社會改良大加批判，認為是剝削階級的偽善，是麻痹人民斗志、阻礙革命的行為，因而自然談不到發(fā)展民間公益事業(yè)。改革開放以后，出現(xiàn)了“先富起來”的群體，且無論在人數(shù)和財富上都增長得很快，但他們對公益事業(yè)的捐贈意識卻相對滯后。其中有諸多原因：

首先是有產(chǎn)者缺乏安全感，不知道政策何時有變，財產(chǎn)在法律上缺少保障。事實上，一方之富因得罪當?shù)卣茩?quán)者而被以莫須有的罪名剝奪財產(chǎn)的也不乏事例，因而他們還沒有樹立對國家和社會的主人翁感。

其次，無庸諱言，由于中國特有的歷史原因，先富起來的人群素質(zhì)較低，與1949年前的民族資產(chǎn)階級的教育文化背景不可同日語，他們也缺乏對社會、國家休戚與共的責任感。不少“暴發(fā)戶”則寧愿一擲千金用于畸形的、不健康的，乃至墮落腐化的生活。還有大量的資金流到國外——不是辦企業(yè)，而是易地高消費，或為子女移民作準備。有的企業(yè)老板愿作一些捐贈，但抱短視觀念，希望得到立竿見影的回報，最直接的是為品牌或企業(yè)做廣告、樹名聲。除臨時性的救災(zāi)，多錦上添花，而少雪里送炭。財力雄厚的企業(yè)或個人不惜出巨資養(yǎng)足球俱樂部、捧歌星，而不愿為諸如基礎(chǔ)教育及其他細水長流的社會真正需要的領(lǐng)域作出貢獻，這是我國特有的畸形現(xiàn)象。即使資助教育，也多愿捐大樓，而鮮有支持研究項目，或改善貧困地區(qū)教師待遇等。

第三，政府的相關(guān)政策法規(guī)不明確、不完善也阻礙了捐贈的發(fā)展。公正地說，近年來財富擁有者的成分、素質(zhì)逐步有所改變，觀念也隨之更新，形形色色的民間公益組織和活動正如雨后春筍般發(fā)展起來，已經(jīng)具備了發(fā)展真正的民間公益事業(yè)的基礎(chǔ)。據(jù)報載，有一位名列福布斯排行榜的浙江富豪吳良定宣布，將成立一個價值10億元的扶助貧困大學(xué)生基金會，并且對具體的操作也作了考慮：成立一個專門的基金會，將10億元本金投到比較穩(wěn)定的行業(yè)，以每年全部獲利款項援助貧困大學(xué)生，把資金的使用情況置于公眾監(jiān)督之下，同時邀請幾位既有名望又有公心的企業(yè)界人士來加以掌控。這種想法和操作的設(shè)想已經(jīng)接近現(xiàn)代獨立公益基金會，應(yīng)該是發(fā)展方向。

但是一連串問題隨之出現(xiàn)：根據(jù)什么法律？在哪里登記？有無免稅待遇？公眾如何監(jiān)督？等等。對此吳良定的回答是，此事已與浙江省領(lǐng)導(dǎo)“打過招呼”，并獲得支持。也就是說，此事能否做得，先要地方領(lǐng)導(dǎo)許可；而這種許可不是根據(jù)成文法，而是在位的領(lǐng)導(dǎo)的意愿。姑且認為此事可以有較為長期的安排，不會因政府換屆，領(lǐng)導(dǎo)換人而不算數(shù)，但終歸還是一事一議，不能普遍推廣。

相對說來，“大款”的捐贈問題比較容易解決，而許多散見民間的許多熱心公益之士，以滿腔熱情做著幫助弱勢群體的有益工作，遇到的困難更多。最重要的是始終得不到“合法性”，結(jié)果往往半途而廢，甚至“要好反成惡”。

為什么明明是利國利民的好事，卻不得其門而入呢？關(guān)鍵在于沒有鼓勵性的、完善的法律。大批成績卓著，并深得民眾歡迎的民間組織處于不合法或半合法地位，能否繼續(xù)存在、開展活動，取決于當?shù)毓賳T的好惡，并沒有長遠的法律保證。國家稅收制度也沒有明確的減免規(guī)定?，F(xiàn)有的法規(guī)是防備多而鼓勵少。據(jù)筆者所見到的，現(xiàn)行的最新的兩部提到在稅收上給予優(yōu)惠的法規(guī)，一是1988年頒布的《基金會管理辦法》（據(jù)了解，此辦法即將由新的基金會管理條例代替，但是起鼓勵還是更多限制的作用，還難說），后于1999年又下達文件至地方政府，說明對公益性質(zhì)基金會的銀行存款利息給予免稅；另一部是1999年頒布的《公益事業(yè)捐贈法》，這是最新的、也是最權(quán)威的正式的法律。這部法律提到鼓勵捐贈、規(guī)范捐贈和受贈行為，保護捐贈人、受贈人和受益人的合法權(quán)益，促進公益事業(yè)的發(fā)展，比以前的有關(guān)法規(guī)有所進步，但是有兩大關(guān)鍵的缺陷：1.并沒有涉及對基金會之類的公益組織如何處理。似乎捐贈對象只限于現(xiàn)有的組織或單項事業(yè)；2.在稅收上給予優(yōu)惠仍然是模糊的，并未說明依照哪一條行政法規(guī)、法律，給予什么樣的優(yōu)惠，也沒有具體的操作辦法和執(zhí)行部門。結(jié)果仍然無法落實。缺了這至關(guān)重要的兩點，依然達不到真正推廣和鼓勵的作用。至于1998年發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位條例》，則首先規(guī)定必須由主管業(yè)務(wù)單位批準，而且通篇都是“不得”做什么，關(guān)于保障其權(quán)益只有一句空話，對“權(quán)益”內(nèi)容并無任何具體規(guī)定。

在這種情況下，許多人即使愿意“做好事”，也是阻力重重，甚至因此而無端陷入困境。另一方面，缺乏有效的監(jiān)督機制，以“非營利”為名行變相的謀私利之徒也有空子可鉆，有時出現(xiàn)一些丑聞，使得一般公眾對此類組織和活動缺乏信任，不敢貿(mào)然捐贈，甚至也不敢貿(mào)然接受。例如一家在有關(guān)部門正式注冊的境外文化基金會在中國已工作多年，不久前想在其所在社區(qū)進行一項免費教英語的活動，卻無人敢報名，因為不相信有這樣的“好事”和“好心人”，怕其中有詐。此事使舉辦者十分傷心。凡此種種，說明制定一部專門用于民間公益捐贈的切實可行的法律已是當務(wù)之急。其目的在于使政府、捐贈者與接受者各方的權(quán)利義務(wù)都有明確的規(guī)定和保障，并使這一事物成為全社會認可和理解的正?，F(xiàn)象，從而得以持續(xù)發(fā)展。

公益捐贈法應(yīng)該包含的要素

總的精神是變防范為鼓勵，同時健全監(jiān)督制度

本法應(yīng)該獨立于現(xiàn)存的“社會團體登記管理條例”，是專為公益捐贈及其組織而立，包括捐贈者和公益基金會的權(quán)利和義務(wù)。

在美國，同類法律條文屬于國稅法的一部分，由稅務(wù)部門監(jiān)管。這是因為，美國結(jié)社一般不成其為問題，只有免稅問題需要特殊對待。中國國情不同，屬何部門管理可另考慮。但惟其如此，更宜與一般“社會團體”區(qū)別開來，可以免去立法者和政府部門許多需要設(shè)防的顧慮。

以下提出的幾點，只是筆者參照美國的經(jīng)驗并針對中國的需要而提出的要素，當然不能涵蓋全部法律的內(nèi)容。

1．適用范圍：對何謂公益事業(yè)，明確規(guī)定范圍（對此1999年的公益捐贈法已有所規(guī)定，可考慮補充，至少應(yīng)加入“法律救助”的內(nèi)容）；同時也可以明確規(guī)定不得從事的活動，例如政治活動、傳教等。

2．明確捐贈人的權(quán)利，包括所捐款項享受免稅待遇，對款項用途的知情權(quán)等。同時對捐贈對象的資格有所規(guī)定，例如必須是享受公民權(quán)利的公民，或從事符合第1條規(guī)定范圍活動的組織機構(gòu)。

3．對基金會以及類似組織規(guī)定最低標準的組織要求，例如宗旨、書面章程、決策機構(gòu)、注冊資金、管理制度、可問責的代表人物等等。

4．不論是個人還是企業(yè)捐款成立的公益基金會，應(yīng)完全獨立于捐贈者，由專人組成的獨立機構(gòu)管理，按照章程規(guī)定的程序決定符合其宗旨的用項。企業(yè)或個人不得通過公益捐贈為企業(yè)的利益服務(wù)（例如變相宣傳、推銷本企業(yè)的品牌），也不能以任何方式擅自挪用。

5．為了基金會的長期生存，不坐吃山空，進行投資或服務(wù)收費是必要的。對此應(yīng)有明確規(guī)定，例如何種投資是允許的，何種不允許，服務(wù)種類及收費標準等。最重要的原則是不允許以牟利為目的，所有收入必須用于公益事業(yè)，絕對不允許進入有關(guān)人員的私囊。因此應(yīng)該對基金會每年捐贈數(shù)與其資產(chǎn)的比例有規(guī)定（美國目前的規(guī)定是每年必須用掉當年資產(chǎn)數(shù)的5％）。另外投資所得是否交稅、交多少，也應(yīng)有特殊規(guī)定。

6．基金會的財務(wù)、人員及用項（包括行政費用）必須完全透明，每年（或定期）向有關(guān)部門提交報告，而且應(yīng)通過一定的途徑向公眾公布（例如在網(wǎng)上，或在有條件時出版書面年鑒）?，F(xiàn)有的法規(guī)對透明度要求不夠，只規(guī)定隨時接受有關(guān)部門審查，并未規(guī)定向公眾公布。根據(jù)我國國情，為防止利用關(guān)系安插閑人，應(yīng)對人員報酬以及行政費用的比例等問題有嚴格規(guī)定，并置于公眾監(jiān)督范圍。

7．規(guī)定登記的部門。在有關(guān)基金會或個人捐贈者依法行事的前提下，政府指定受理登記部門，簡化登記注冊手續(xù)，取消必須有主管單位的限制，不對其日常工作進行干預(yù)。

8．在國內(nèi)有了切實可行的、健全的法律后，境外的公益組織和捐贈可基本上享受國民待遇。

以上只是要素，形成法律當然需要詳細、具體和準確的語言?？偟木袷亲兎婪稙楣膭?，同時健全監(jiān)督制度。尤其是透明度問題，與企業(yè)不同，公益組織無“商業(yè)秘密”可言，必須硬性規(guī)定，徹底執(zhí)行。

有兩點是關(guān)鍵的：

一是取消雙重登記，亦即成立基金會不需要先經(jīng)本行業(yè)主管單位核準，即可直接登記。根據(jù)國務(wù)院法制辦政法司和民政部民間組織管理局編著的《“民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例”釋義》，中國現(xiàn)行的原則是“核準主義”，即有關(guān)機構(gòu)成立以前需要報請主管機關(guān)審查同意，方可申請成立登記。本文建議，變“核準主義”為“準則主義”，即不需要事先審批，只要符合法律規(guī)定的成立條件即可申請登記。這一點是關(guān)鍵，否則仍然起不到簡化手續(xù)和鼓勵的作用。

二是稅收優(yōu)惠具體、明確，有可操作性。

捐贈立法障礙求解

隨著法律對私有財產(chǎn)的承認和保護，制定一部體現(xiàn)新觀念的、鼓勵性的、完善的公益捐贈法

關(guān)于捐贈立法的必要性，在實踐中飽嘗甘苦的業(yè)界人士有深切體會，呼吁之聲不斷。為什么千呼萬喚難出臺？依筆者愚見，在執(zhí)政者與立法者（在中國實際是同一體）方面有以下一些思想顧慮：

其一，擔心民間活動失控?；仡櫢母镩_放以來，對《社團登記管理條例》兩次重要的重申和修訂，并要求社團重新登記，一次是在1989年風波之后，一次是在“法輪功事件”后，足以說明其防范和控制的精神。

對此可采取避難就易法。本文建議專門就公益捐贈和公益基金會立法，對一般的民間結(jié)社問題不在討論之內(nèi)。有關(guān)的疑慮可以靠明確規(guī)定活動范圍來解決。

其二，在政治原因外，還有經(jīng)濟原因。公益捐贈最大的要求是免稅，有關(guān)部門如稅務(wù)部門、財政部門，擔心因此減少收入。這個問題可以換一個視角來看。如果從全社會出發(fā)，在數(shù)量上，捐贈的款項遠遠大于可能交納的稅款；另外，同樣數(shù)量的財力，分散直接用于需求對象，比集中到政府部門后再通過層層官僚機構(gòu)抵達需求對象，效率要高得多，發(fā)生弊端的幾率也小得多。事實上，設(shè)法杜絕偷漏稅和使得稅收制度進一步合理化，才是避免財政稅收流失之道。

其三，擔心某些人可能利用公益基金會名義行非法斂財或其他違法活動。有關(guān)部門怕負責任，不愿給予正式登記，寧可令其處于“灰色”狀態(tài)，或者提高注冊資產(chǎn)的門檻，使得只有巨富才有資格成立公益組織。

關(guān)于此，上一節(jié)“要素”中第5點規(guī)定的“透明度”可以解決此問題。根據(jù)國外經(jīng)驗，這一點形成制度并不困難，而且十分有效。中國也已經(jīng)有一些民間基金會自愿公布其賬目。如果取消“主管單位”的要求，則需要為此負責的單位會大大減少。至于依法指定的登記部門，只需負責審查其登記手續(xù)是否齊全。如果以后發(fā)現(xiàn)有違法和違規(guī)行為，依法予以懲處就是了，不應(yīng)追究負責登記部門的責任。

其四，認為只須在已有的官辦公益組織的基礎(chǔ)上積極吸收社會捐贈即可。

這個見解把捐贈問題簡單化了。首先，在沒有鼓勵捐贈的法律的情況下，即使向現(xiàn)有的官辦基金會捐款也阻力重重，例如捐款免稅、款項用途的知情權(quán)等并未解決。其次，顯然許多潛在的捐贈者更愿意根據(jù)自己的意愿確定用途和組織形式，二者的積極性和主動性是不可同日語的。 第三，有限的官辦基金會不可能及時發(fā)現(xiàn)并覆蓋所有的社會需求，這與國有企業(yè)不可能覆蓋全部國民經(jīng)濟是一個道理。

其實，捐贈不一定與“發(fā)財”相聯(lián)系，理應(yīng)是人人隨時可行之事。在美國，一般有固定收入的人或多或少每年都做一些捐贈，渠道多而方便。而且也不一定是有意識的“發(fā)善心”、“獻愛心”，也不求得到表揚，因為這已是日常生活中司空見慣之事。

在當今的中國，鼓勵和發(fā)展捐贈可收一石三鳥之效。近期而言，可使蘊藏在民間的財富和積極性有方便而通暢的渠道發(fā)揮出來，填補大片社會急需之空洞而節(jié)省政府的財力物力，同時調(diào)節(jié)貧富，緩解社會矛盾；中期而言，是我國從人治走向法治，并實現(xiàn)小政府、大社會的一個進步；長遠而言，逐步使公益事業(yè)進入人們?nèi)粘Ｉ睿梢愿淖兩鐣L氣、公眾觀念，樹立公民的社會責任感和自助精神。

隨著法律對私有財產(chǎn)的承認和保護，制定一部完善的、體現(xiàn)新觀念、不是限制而是鼓勵公益捐贈的法律，此其時矣！■

作者為中國社會科學(xué)院美國研究所研究員，著有《散財之道——美國現(xiàn)代公益基金會述評》一書