“一年以后，等我做完這件事，你再采訪我?！敝袊嗣胥y行金融穩(wěn)定局局長謝平以獨特的方式向《財經》記者證實了“這件事”：中國將建立儲蓄存款保險制度。

“這件事”也在央行貨幣政策委員會委員李揚處得到了印證：央行金融穩(wěn)定局正在研究存款保險制度方案，勢必建立。

此前，一份由原央行監(jiān)管二司牽頭，綜合國務院發(fā)展研究中心、美國聯邦存款保險公司(FDIC)、英國Maxwell Stamp咨詢公司、清華大學和北京大學建議的報告——《構建中國存款保險體系的若干思考》已上呈國務院。報告聲稱，“在經濟穩(wěn)定和銀行體系穩(wěn)定的情況下，一個設計良好的存款保險制度有利于保護中小存款人的利益，提高公眾對銀行的信心。在處理少數銀行的倒閉事件中可以發(fā)揮重大作用，安全網的功能可以得到有效發(fā)揮。”這些建議單位的分報告分別對“存款保險和道德風險”“商業(yè)銀行風險識別與預警系統(tǒng)”“中國居民儲蓄分布狀況”“美國、歐盟儲蓄保險制度”等進行了研究。美國聯邦存款保險公司與英國Maxwell Stamp公司所提交的報告更對如何在中國建立存款保險制度提出了完整的建議(參見輔文《存款保險制度的可能框架》)。

作為一項旨在穩(wěn)定銀行體系的制度，早于1829年就在美國誕生的存款保險制度將如何在中國“出生”？

動議的由來

“早在上世紀90年代中期就有關于建立存款保險制度的提議?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心宏觀部研究員魏加寧博士告訴記者。

中國自1992年下半年起出現的經濟過熱和金融秩序混亂，暴露出中國銀行體系在安全性和流動性方面存在巨大風險，這種風險在局部擠兌事件中一度變?yōu)楝F實。爾后，雖然中國宏觀經濟實現軟著陸，但金融體系的風險并無減弱之勢。特別是1998年6月21日，國家關閉海南發(fā)展銀行，此前該行已頻繁陷入儲戶擠兌危機，國務院為此曾緊急調撥34億元抵御風險，后來又由中國工商銀行托管該行全部資產負債。由于公眾對工行背后國家信用的信任，這場危機才未繼續(xù)蔓延。

“但是存款保險制度一直遲遲未能建立起來，原因主要來自于國有銀行和監(jiān)管部門兩個方面?！蔽杭訉幉┦空f。一方面，四大國有商業(yè)銀行躺在隱性的國家信用全額保險上面，態(tài)度不積極；另一方面，在銀行監(jiān)管部門中，有人擔心建立存款保險制度會導致道德風險。

魏加寧博士指出，目前這些阻礙因素似乎正在發(fā)生變化：一方面，隨著國有商業(yè)銀行的股份制改造和上市計劃逐步實現，從某種意義上意味著作為出資人的國家，將從全額擔保者的無限責任變?yōu)閮H限于出資資本的有限責任，即使將來國家在必要時仍然要施以援手，但也主要是從監(jiān)管者的角度作出判斷，而不再是從所有者的角度負理所當然的無限責任；另一方面，從國外經驗來看，在美國、日本等發(fā)達國家，存款保險制度也有一個演進過程，道德風險有可能通過改進制度設計來加以防范。

減少風險還是加大風險？

存款保險制度備受爭議的根源在于，它要在促進金融穩(wěn)定和避免道德風險之間作出微妙權衡：建立存款保險制度固然可保證在發(fā)生局部擠兌和流動性危機時，中小存款人的大部分存款能得到償付，但也可能令銀行因仰仗有人“兜底”而疏于風險管理，甚至在出現危機時轉嫁損失。

中國建立存款保險制度時機是否成熟，這早有爭論。值得注意的是，世界銀行雖然為本文開頭提及的央行研究提供了資助，但是對于中國是否要在目前建立存款保險制度，則一直持審慎態(tài)度。早在2001年9月，世界銀行在提交中國政府的政策報告中便指出，在必要的市場基礎設施確立和成熟之前，不宜過早建立存款保險制度，此時次年的金融工作會議正在籌備之中。耐人尋味的是，2002年2月5日召開的中央金融工作會議的最后文件也對存款保險制度一事只字未提。

世界銀行金融局高級顧問Patrick Honohan及其同事們的研究發(fā)現，在那些金融制度建設相對薄弱的國家，存款保險制度反而會加劇銀行業(yè)的風險?！按婵畋ｋU制度是一柄雙刃劍，” Patrick Honohan就中國建立這一制度的時機問題表示，“。在若干年后我們對時機的判斷或許會更容易?！?/p>

世界銀行高級經濟學家王水林也指出，雖然存款保險制度正由發(fā)達國家向新興市場經濟國家擴展，但這些國家建立存款保險制度的基礎，如銀行的監(jiān)管機制、法人治理結構、風險管理制度遠不如發(fā)達國家成熟。而要建立存款保險制度，必須有上述制度的保障，“治理和監(jiān)管比保險更重要?！?/p>

國際貨幣基金組織高級經濟學家黃海洲同樣認為防范銀行道德風險非常重要，但他同時表示為了降低銀行系統(tǒng)風險，不應因噎廢食，過分擔心存款保險制度可能帶來的道德風險?！般y行中根本性的道德風險是由存款保險制度帶來的嗎？”黃海洲反詰，“看看這么多不良貸款，就知道根本性的道德風險在哪里了。銀行中的道德風險只能通過加強政府監(jiān)管、改善銀行內部治理和推進金融改革來防范。只要設計和操作得當，存款保險制度帶來的道德風險相當有限?！?/p>

關于風險的爭議離不開種種“中國特色”的背景。中國金融體系的現狀是：整個金融體系由銀行占絕對主導地位，而且有著世界上最高的國有銀行比例；銀行業(yè)官本位的治理結構；表面上最嚴格的監(jiān)管和會計標準的背后是強烈的政府干預；利率市場化始終步履蹣跚，使得銀行資產和負債的風險定價缺乏基準。顯而易見，上述種種弊端都會影響中國推行存款保險制度。更基本的問題是，在巨額不良資產的重壓下，存款保險制度能否保證有足夠的能力“埋單”？

“如果建立這樣一個保險基金，可能在成立的時候它在技術上就已經破產了，因為中國銀行業(yè)目前如此高額的不良貸款和損失率，沒有任何一種存款保險制度能夠消化得了。”世界銀行高級金融專家王君指出，如果說純粹的存款保險制度是為了鞏固存款者對銀行的信心，從而將擠提控制在最小范圍，那么綜合性的存款保險制度還包括對有問題銀行的處理。問題是如果按照嚴格的標準要求，中國需要處置的銀行數目和規(guī)模都超過一家新成立的存款保險機構的能力。

事實上，中國的“存款保險”一直是建立在隱性的國家信用基礎上的保險。以往在銀行出現局部性支付和清償危機時，幾乎都是由央行通過再貸款和注資的方式解決，央行實際通過事后支付保證的方式獨自承擔了對所有銀行存款的100％的保障。

這種頗具中國特色的“存款保險制度”的弊端在于——

首先，既然是隱性擔保，則無法保證央行每次都會出手解救。央行的事后支付保證缺乏明確的規(guī)則，而這正是金融穩(wěn)定的大忌——如果再有銀行面臨危機，央行給不給再貸款？給多少？又怎么給？所有這一切都缺乏制度保障，也毫無透明性可言；

其次，央行的事后支付保證無助于銀行事前監(jiān)控的加強。雖然中央政府在地方金融機構出問題時屢屢表示“誰的孩子誰來抱”，但結果往往是地方政府無力抱起自己的“壞孩子”，最終要靠央行“埋單”。也正因此，銀行和地方政府缺乏事前監(jiān)控的動力，銀行體系內的問責制遲遲無法建立，最終導致無人負責的結果。

隱性的政府事后支付保證固然弊端重重，但顯性的存款保險制度亦非包治百病，在二者之間，中國將如何抉擇？

最重要的潛臺詞是退出機制

在一個不完善的金融體系中，究竟是采取隱性還是顯性的銀行存款保險制度，取決于對儲戶保護的收益和市場監(jiān)控降低所造成的損失的權衡。

如采取隱性擔保，則儲戶利益明顯缺乏保障，且政府隱性擔保本身并不意味著對銀行事前監(jiān)管的加強。在一個市場經濟完善的國家，如果未建立顯性的銀行存款保險制度，儲戶不能指望自己的存款得到保護，他們還可以在本國的銀行體系之外，甚至在國外持有其財富。但在中國，因市場經濟遠未完善，絕大多數人都只能將其財富存入國內銀行。如果不能為其提供顯性的擔保，則誰來保護其財富？

而如果采取顯性擔保，儲戶利益首先得到了保障，此時要加強監(jiān)管才可將風險降低。當政府采取顯性存款保險機制時，它必須責無旁貸地擔負起對銀行的監(jiān)管職能。正如Patrick Honohan在世行2001年《金融與增長》報告中指出，這要求具備兩個條件：一是透明度，即金融體系必須透明，可迅速發(fā)現銀行的風險；二是威懾力，即政府必須使銀行確信其監(jiān)管手段將不折不扣地落實。

要加強對銀行的監(jiān)管，必須有一套完善的監(jiān)管制度，建立銀行的退出機制由此成為當務之急。如果銀行出現違規(guī)行為和支付危機，銀行管理層必須對此承擔責任，監(jiān)管機構在必要時應當作為管理人接管問題銀行。而如果對問題銀行再注資的成本高于其預期收益，則這家銀行就應當破產。如果不盡快建立銀行退出機制，日本式的“鬼魂銀行”可能將在中國大行其道：它們的凈資產已經為負值，在技術上已經破產，但由于中央政府實際上進行了100％的擔保，一直保護他們免于破產，銀行管理層就能以壓低利率等方式在市場上進行惡性競爭，擾亂金融市場，結果是該進的進不來，該出的出不去，這種隱性成本甚至遠遠大于銀行破產清算的損失。

無論如何，新一屆政府在金融領域的一系列重大動作表明，實質性的金融改革大幕已經拉開。既然決策層已有意采取顯性的存款保險制度，則當務之急就是建立起完善的銀行監(jiān)管機制。也許，存款保險制度能夠成為中國銀行體系整體改革的一個突破口，并由此啟動一系列的改革。

周小川說法

“中國的現狀是，一方面人們的金融風險意識大大增強，另一方面國家銀行體系很不健全，而同時金融改革又正在提速。有鑒于此，從更大的大局來看，有安全網總比沒有安全網要好，顯性的存款保險制度總比隱性的政府擔保要好?！?魏加寧博士表示。

談論關于存款保險制度的可能方案，還是一件相當冒險的事情。討論還在圍繞著一些基礎性問題展開：存款保險是自愿的還是強制的？保險費率如何設定？能不能按照成熟市場經濟國家一樣基于對銀行和地區(qū)的風險評估實施差別費率?償付比率有多高？如何籌集存款保險基金并保值？ 存款保險管理機構是否應為獨立機構?

美國聯邦存款保險公司和英國Maxwell Stamp公司對上述問題各有完整建議，但紙上的建議距中國的現實，差距到底有多遠?

在2003年11月16日由國際金融協會和中國銀行舉辦的第五屆亞洲論壇上，中國人民銀行行長周小川作主題發(fā)言，識者從中可以約略清理出央行在存款保險制度上的大體思路。

——為防止道德風險，存款保險公司有一系列選擇，比如保費可根據金融監(jiān)管資產質量實行差別費率等。

——為國有銀行在過去的改革過程中因承擔政策性貸款而背上了歷史包袱，導致質產質量問題，因此存在對于按資產質量設定的存保費率的阻力。政府應下決心想辦法摘除這些金融機構因過去的政策性業(yè)務而背上的歷史包袱。

——一開始保費數量可能不足，新設立的存款保險機構一開始要允許貸款。

——必須給出明確的信號：差的金融機構一定會受到懲罰和處置。要控制它們的擴張，甚至要把它們淘汰出局。只有這樣，才能有良好的財經紀律。同時，要使儲蓄者和投資者知道自己承擔的風險，從而作出選擇，以加強市場約束的力量。這種市場約束的力量與監(jiān)管機構的監(jiān)管以及其他宏觀經濟政策結合起來，共同打造出一個既能保持金融穩(wěn)定，又能防范道德風險的新局面。

無法回避的挑戰(zhàn)

即便如此，一位銀行業(yè)資深專家仍然對《財經》表示了對施行存款保險制度的深深憂慮。

他認為，不能指望用存款保險制度（或基金）處置迄今為止發(fā)生的銀行損失，尤其在有問題銀行數目較多的情況下。許多資不抵債的銀行得以繼續(xù)經營，不是因為沒有存款保險制度，而是沒有一套處置有問題銀行的法律框架、戰(zhàn)略、政策和機制。這種狀況反映的是一系列的弊端，包括缺乏強有力的銀行監(jiān)管當局；缺乏處置有問題銀行的專業(yè)人員等等。這些問題不是成立了存款保險機構就能解決的。

他進一步指出，存款保險制度之所以遲遲未誕生，原因絕不僅僅是由于國有銀行不熱心或當局擔心道德風險。更重要的原因在于，有了存款保險制度，政府就必須按規(guī)則做事（rule－based)， 而不是相機抉擇（discretionary)。

“中國政府真的準備好要放棄關閉銀行和處置責任人的權力，而由法律來決定嗎？” 他問?！?/p>