國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的研究報(bào)告提出了一個(gè)值得關(guān)注和思考的問(wèn)題。去年全國(guó)有20多個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）出現(xiàn)了拉閘限電現(xiàn)象。從發(fā)展態(tài)勢(shì)看，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)電力需求仍將保持較高的增長(zhǎng)速度，缺電形勢(shì)還會(huì)繼續(xù)。去年的缺電固然有電源建設(shè)不足的原因，但在一定程度上也是電網(wǎng)“瓶頸”造成的。一些電網(wǎng)的主網(wǎng)架相對(duì)薄弱，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，限制了電網(wǎng)對(duì)供電資源的調(diào)配能力。電網(wǎng)建設(shè)不足，不僅會(huì)導(dǎo)致電力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且會(huì)影響電力系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行。我國(guó)終端銷(xiāo)售的電價(jià)水平和電價(jià)結(jié)構(gòu)不合理，影響了電網(wǎng)系統(tǒng)的盈利水平和投資能力。因此，有必要在電網(wǎng)運(yùn)行新體制的基礎(chǔ)上，理順輸配電價(jià)，加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展。

由于電力大面積短缺，學(xué)術(shù)界對(duì)前幾年在能源領(lǐng)域，特別是電力行業(yè)進(jìn)行的改革議論紛紜，甚至疑慮叢生。如何看待旨在鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、推進(jìn)市場(chǎng)化的電力行業(yè)改革，顯然需要澄清許多問(wèn)題。

能源的生產(chǎn)和消費(fèi)具有獨(dú)特復(fù)雜的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，能源產(chǎn)業(yè)亦是一個(gè)涉及范圍廣、產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的龐大綜合性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和各國(guó)的實(shí)踐表明，煤、石油、天然氣等初級(jí)能源的開(kāi)采，甚至電源的生產(chǎn)具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，輸電、配電、天然氣輸送和城市配氣等能源運(yùn)輸環(huán)節(jié)具有自然壟斷的特征，而水能、核能的利用則在環(huán)境和安全領(lǐng)域具有較強(qiáng)的外部性。

不同領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的不同技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，導(dǎo)致了全球能源產(chǎn)業(yè)多樣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局、產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，也決定了政府的不同管理和干預(yù)方式。能源領(lǐng)域的電力產(chǎn)業(yè)和天然氣產(chǎn)業(yè)運(yùn)輸和配送等網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，由于不完全競(jìng)爭(zhēng)、不完全信息和外部性而存在市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，所以需要政府的適當(dāng)干預(yù)。傳統(tǒng)上，世界大多數(shù)國(guó)家在這些行業(yè)都是采用國(guó)有、國(guó)營(yíng)和縱向一體化的壟斷經(jīng)營(yíng)方式，這是處理市場(chǎng)失靈的一種選擇。

過(guò)去20多年中，技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)化、全球化等因素導(dǎo)致了全球能源產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織形式和所有制形式的重大變化。一方面，石油開(kāi)采、煉制和銷(xiāo)售領(lǐng)域形成了國(guó)家、乃至全球性寡頭壟斷的格局。另一方面，對(duì)電力、天然氣等壟斷行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的共識(shí)。傳統(tǒng)的國(guó)有、國(guó)營(yíng)和縱向一體化模式被打破，不同國(guó)家按照產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)對(duì)能源市場(chǎng)進(jìn)行了切分。在可以競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域開(kāi)放準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)。在不能開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，盡管仍然實(shí)行國(guó)有國(guó)營(yíng)，但都強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)原則和經(jīng)濟(jì)核算的公司化經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)了政府的監(jiān)管。

美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是能源領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)所有制和監(jiān)管體系改革的先行者。美國(guó)、加拿大等少數(shù)國(guó)家對(duì)于能源領(lǐng)域的電力和天然氣的運(yùn)輸和配送等網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，則采用了民營(yíng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)、政府進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的更加接近市場(chǎng)的模式。但是，去年北美的大規(guī)模電網(wǎng)崩潰危機(jī)，又在一定程度上引起了人們對(duì)這種模式的懷疑。

從上世紀(jì)80年代初開(kāi)始，中國(guó)在能源部門(mén)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就開(kāi)始了多項(xiàng)改革，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)制度改革。特別值得提出的是，中國(guó)在80年代中期就部分放開(kāi)了發(fā)電行業(yè)的投資準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)了投資主體的多元化。中國(guó)實(shí)行這項(xiàng)改革甚至早于包括英國(guó)在內(nèi)的歐洲許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。

中國(guó)政府在不斷地推進(jìn)企業(yè)改革和行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，同步進(jìn)行了能源領(lǐng)域政府管理體制的改革。在能源部門(mén)中可競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，中國(guó)逐步有限度地放開(kāi)了行業(yè)準(zhǔn)入，并主要通過(guò)行政主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)重組，構(gòu)造了市場(chǎng)主體和可競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)，希望迅速形成合理的競(jìng)爭(zhēng)格局，盡可能以更加市場(chǎng)化的方式配置資源。而在具有自然壟斷環(huán)節(jié)的電力輸配、天然氣運(yùn)輸和城市配氣等領(lǐng)域，中國(guó)按照不同環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)拆分，其目的是探索如何在可競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，并同時(shí)加強(qiáng)對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)部分的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管。

經(jīng)過(guò)20多年的持續(xù)的市場(chǎng)化改革，中國(guó)在能源領(lǐng)域逐步實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，政府從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)規(guī)則的制定者和執(zhí)行者。不同的利益主體和不完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，要求政府成為公正、獨(dú)立和專(zhuān)業(yè)化的市場(chǎng)監(jiān)管者，以解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平，特別要重點(diǎn)保護(hù)消費(fèi)者的利益。這就要求建立明確的行業(yè)法律法規(guī)框架、專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、透明的監(jiān)管程序、合理的監(jiān)管權(quán)力劃分和高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍，對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入、價(jià)格、市場(chǎng)行為、服務(wù)質(zhì)量、普遍服務(wù)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行監(jiān)管。

經(jīng)過(guò)這幾年的改革，人們認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)代監(jiān)管的核心是監(jiān)管活動(dòng)的法制化，按照公正、透明、專(zhuān)業(yè)、誠(chéng)信和權(quán)力制衡的原則維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的秩序。在能源領(lǐng)域建立現(xiàn)代監(jiān)管體系方面，中國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走。從總體上講，我國(guó)能源管理體制雖然已經(jīng)進(jìn)行了重大改革，但現(xiàn)代監(jiān)管體系的建設(shè)滯后。從廣義的制度意義上說(shuō)，現(xiàn)代監(jiān)管體系應(yīng)該包括完善的法律環(huán)境、專(zhuān)業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、多維度的行業(yè)自律和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。

從目前的情況看，中國(guó)的監(jiān)管規(guī)則不完善，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，延緩了行業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)格局的形成，使具有自然壟斷特性行業(yè)的總體效率低下、服務(wù)價(jià)格不合理、行業(yè)發(fā)展受制約、消費(fèi)者權(quán)益受損等問(wèn)題沒(méi)有有效解決。行業(yè)管理部門(mén)習(xí)慣于擔(dān)當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)的所有者，嫻熟于傳統(tǒng)的行政手段管理，沒(méi)有樹(shù)立起按公平的規(guī)則、透明的程序依法監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管理念。部門(mén)權(quán)力缺乏制衡、決策過(guò)程透明度低、人為干擾因素大、決策的隨意性較強(qiáng)。

從去年的電力短缺中，我們對(duì)電力生產(chǎn)和輸配體制改革又加深了認(rèn)識(shí)，其中最重要的是兩點(diǎn)：

一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠發(fā)揮優(yōu)化資源配置功能的奧秘在于競(jìng)爭(zhēng)，特別是賣(mài)方的競(jìng)爭(zhēng)，而賣(mài)方競(jìng)爭(zhēng)只能是在供大于求的情況下形成。當(dāng)然，對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，價(jià)格可以自由波動(dòng)，供不應(yīng)求會(huì)引起價(jià)格上漲，價(jià)格上漲會(huì)使生產(chǎn)者有利可圖，從而吸引更多的投資者和更多的生產(chǎn)者，生產(chǎn)能力在市場(chǎng)信號(hào)的引導(dǎo)下迅速擴(kuò)大，于是賣(mài)方競(jìng)爭(zhēng)幾乎成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的常態(tài)。問(wèn)題是對(duì)于自然壟斷行業(yè)，價(jià)格是政府管制的，投資是政府審批的，同時(shí)又通常具有建設(shè)周期長(zhǎng)的技術(shù)特點(diǎn)，所以供不應(yīng)求的情況并不能在市場(chǎng)價(jià)格的引導(dǎo)下得到緩解。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，某些“瓶頸”部門(mén)造成的短缺，幾乎也成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的常態(tài)。以至于到目前為止，在那些市場(chǎng)準(zhǔn)入嚴(yán)格、行政審批繁瑣、壟斷程度高的領(lǐng)域，短缺問(wèn)題遲遲得不到解決，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)點(diǎn)難以顯現(xiàn)，市場(chǎng)主體的行為嚴(yán)重扭曲。

例如，原來(lái)設(shè)想的“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革模式，在電力嚴(yán)重短缺的情況下就難以做到。隨著新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)，我國(guó)工業(yè)也出現(xiàn)了重工業(yè)化的現(xiàn)象，工業(yè)特別是高耗能行業(yè)的用電成了帶動(dòng)去年用電增長(zhǎng)的主要原因（當(dāng)然這里有電價(jià)政策問(wèn)題）。雖然國(guó)務(wù)院在去年初作出了加大電力建設(shè)規(guī)模的決定，經(jīng)過(guò)電力設(shè)備制造和建設(shè)部門(mén)攜手努力，才使全年投產(chǎn)的大中型發(fā)電機(jī)組首次接近了3000萬(wàn)千瓦，到年底全國(guó)發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘恳堰_(dá)3.86億千瓦。但新增的近3000萬(wàn)千瓦裝機(jī)仍彌補(bǔ)不了幾年來(lái)的電力欠賬缺口。從電力供應(yīng)看，預(yù)計(jì)2004年全國(guó)將新增發(fā)電裝機(jī)3500萬(wàn)千瓦，年底總裝機(jī)將達(dá)到42000萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)9％。從電力需求看，預(yù)計(jì)2004年全國(guó)用電增長(zhǎng)速度為12％左右，需電量將達(dá)到21100億千瓦時(shí)左右。

此外，受去年用電需求快速增長(zhǎng)的拉動(dòng)，全年全國(guó)火電設(shè)備平均利用小時(shí)已達(dá)到5760小時(shí)，比上年增加488小時(shí)。在創(chuàng)下1990年以來(lái)最高運(yùn)行小時(shí)紀(jì)錄的同時(shí)，也說(shuō)明現(xiàn)有發(fā)電潛力已基本挖盡，機(jī)組安全運(yùn)行的隱患不容忽視。因此，進(jìn)入今年以來(lái)全國(guó)已先后有16個(gè)省、自治區(qū)、直轄市出現(xiàn)拉閘限電情況，其中缺電較為嚴(yán)重的有浙江、四川、山西、湖南、江蘇、江西和福建7個(gè)省，數(shù)量和程度都明顯超過(guò)了去年同期。預(yù)計(jì)到今年夏季和冬季用電高峰期間，缺電的省、自治區(qū)、直轄市的數(shù)目和缺電程度可能會(huì)超過(guò)去年。

我國(guó)政府已經(jīng)決定要逐步放開(kāi)能源領(lǐng)域的部分準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)各種社會(huì)資本特別是國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本的進(jìn)入。但至少到目前為止，尚缺乏具體、公開(kāi)、透明的準(zhǔn)入規(guī)則和準(zhǔn)入程序。其結(jié)果是社會(huì)資本進(jìn)入不足，全面有效的競(jìng)爭(zhēng)格局難以形成。為此，應(yīng)該進(jìn)一步放開(kāi)電力行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許和鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成分的資金進(jìn)入電力行業(yè)。這不僅有利于緩解電力緊張的局面，而且有利于電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局的真正形成。

二是正如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組所指出的，我國(guó)多年來(lái)在投資決策和資金分配上嚴(yán)重地存在著“重發(fā)、輕供、不管用”的傾向，導(dǎo)致了電網(wǎng)能力嚴(yán)重不足。去年國(guó)家決定加大對(duì)于電源建設(shè)投資，據(jù)估計(jì)發(fā)電能力不足有望從2006年起得到緩解。但是如果輸配電能力沒(méi)有相應(yīng)增長(zhǎng)，就有可能形成更大程度的“卡脖子”和窩電現(xiàn)象。據(jù)測(cè)算，在未來(lái)若干年中，我國(guó)電網(wǎng)與電源合理的投資比例宜保持1∶1左右。以此為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)國(guó)家“十五”和“十一五”期間電源建設(shè)投資規(guī)劃，電網(wǎng)配套投資將分別高達(dá)5800億和9000億左右，其中，國(guó)家電網(wǎng)公司的投資則分別為4700億和7200億元，相應(yīng)的資本金需要940億元和1440億元。

問(wèn)題是實(shí)行公共財(cái)政以后，財(cái)政對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行的投資是越來(lái)越少了。所以，眼下就應(yīng)該賦予電網(wǎng)自身具有商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。也就是說(shuō)，應(yīng)該讓電網(wǎng)的輸配服務(wù)能夠收取可以彌補(bǔ)成本、獲得一定利潤(rùn)的價(jià)錢(qián)，在市場(chǎng)上得到合理的補(bǔ)償和永續(xù)發(fā)展。

對(duì)包括電力、天然氣在內(nèi)的壟斷業(yè)務(wù)的價(jià)格監(jiān)管，我國(guó)一般采用成本補(bǔ)償加合理利潤(rùn)的定價(jià)辦法，但由于缺乏對(duì)企業(yè)成本構(gòu)成的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格監(jiān)管實(shí)際上沒(méi)有形成對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的有效約束，導(dǎo)致成本失控、價(jià)格過(guò)高、影響下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人民生活質(zhì)量。這可能是問(wèn)題的主流。

但是，在有些情況下，也存在用行政審批的辦法故意壓低某個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)價(jià)格的現(xiàn)象，人為制造下游產(chǎn)業(yè)的虛假利潤(rùn)，從而抑制了這些環(huán)節(jié)的發(fā)展，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“瓶頸”。我國(guó)某些高耗能產(chǎn)業(yè)的虛高利潤(rùn)和盲目發(fā)展，就是建筑在我國(guó)低能源價(jià)格（目前有些地方仍然對(duì)這些行業(yè)實(shí)行不合理的優(yōu)惠電價(jià)）基礎(chǔ)上的。

目前，電網(wǎng)企業(yè)從電力購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)中無(wú)法彌補(bǔ)輸配電成本。以2002年為例，國(guó)家電網(wǎng)公司從獨(dú)立發(fā)電公司購(gòu)電所產(chǎn)生的虧損為每度電0.17分（不計(jì)財(cái)務(wù)成本），計(jì)入財(cái)務(wù)成本之后，則為1.29分。電網(wǎng)公司自身積累能力弱導(dǎo)致巨大電網(wǎng)投資資金缺口。以國(guó)家電網(wǎng)公司為例，取消電力建設(shè)基金和供電貼費(fèi)后，用于發(fā)展的資本性資金來(lái)源銳減，“十五”期間電網(wǎng)建設(shè)資本金缺口預(yù)計(jì)在550億至600億元之間；“十一五”期間電網(wǎng)建設(shè)資本金缺口在800億至900億元之間。據(jù)估計(jì)，若維持當(dāng)前的電價(jià)結(jié)構(gòu)和水平，國(guó)家電網(wǎng)公司的財(cái)務(wù)狀況將不斷惡化，資產(chǎn)回報(bào)率將由2002年的0.5％下降到2010年的－1.7％，同期的負(fù)債/股本比率則由56％上升到192％，并在2005年出現(xiàn)虧損。

判斷我國(guó)輸配電價(jià)格水平的高低，必須選擇合適的比較對(duì)象。我國(guó)的輸配電業(yè)務(wù)具有如下三個(gè)特點(diǎn)：地域分布廣；負(fù)荷中心與能源中心相距較遠(yuǎn)；工業(yè)用電占全社會(huì)用電的絕大部分。資料表明，我國(guó)輸配電價(jià)無(wú)論是絕對(duì)水平還是其占終端銷(xiāo)售電價(jià)的比例在所比較的國(guó)家和地區(qū)中均是最低的。參考這些具有可比性的國(guó)家的情況，我國(guó)的輸配電價(jià)占終端銷(xiāo)售電價(jià)的合理比例應(yīng)為40％左右，而目前只有24.6％。

在現(xiàn)有電價(jià)體制下，電網(wǎng)投資越多，電網(wǎng)公司還本付息的負(fù)擔(dān)越大，盈利壓力也越大，投資的積極性越缺乏。這不符合電力體制改革的初衷。因此，長(zhǎng)期而言，建立獨(dú)立、規(guī)范的輸配電價(jià)機(jī)制，使輸配電價(jià)真正能夠反映輸配電真實(shí)成本并予以合理回報(bào)是理順電價(jià)、改善電價(jià)結(jié)構(gòu)的核心。應(yīng)該堅(jiān)持對(duì)電網(wǎng)實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一管理”的原則，容許社會(huì)各類(lèi)資金參股電網(wǎng)公司。當(dāng)然，引入社會(huì)資金進(jìn)行電網(wǎng)投資的前提是有一個(gè)合理的回報(bào)機(jī)制。在逐步提升輸配電價(jià)的同時(shí)，對(duì)電網(wǎng)公司的資產(chǎn)進(jìn)行進(jìn)一步重組，從而使其管理水平和投資回報(bào)符合資本市場(chǎng)要求，以達(dá)到將電網(wǎng)公司整體上市的目的。電網(wǎng)公司重組上市不僅可以獲得新的可持續(xù)的市場(chǎng)融資渠道，而且將使公司的治理結(jié)構(gòu)和日常運(yùn)作更加符合市場(chǎng)要求。■

作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任