［摘要］法律意識的高低體現(xiàn)著一個國家法治化程度的高低，而一國法治化程度的高低更取決于領(lǐng)導(dǎo)者法律意識的高低。在依法治國的今天，不僅要求領(lǐng)導(dǎo)者樹立依法領(lǐng)導(dǎo)意識，培養(yǎng)遵紀守法習(xí)慣，更要求領(lǐng)導(dǎo)者教育群眾依法辦事，培養(yǎng)公民的法治觀念，增強公民的整體法律意識。

［關(guān)鍵詞］領(lǐng)導(dǎo)法律意識認知公眾

法律意識的高低體現(xiàn)著一個國家法治化程度的高低。在宙斯剛剛把法律作為最偉大的禮物賜于人類的時候，古希臘人把法律看作是神圣的、應(yīng)絕對效忠的至上秩序。而現(xiàn)在，人們已不再把法律看作是神授律令，認識到了它是一種完全由人類自身創(chuàng)造、制定并可以不斷修正的規(guī)則，這不僅體現(xiàn)了人類具有認識、評價、創(chuàng)制、完善法律，指導(dǎo)人們實踐法律規(guī)范從而推動法律實施的功能，而且直接左右著公共權(quán)力機關(guān)及其公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)者實施法律的活動。然而在依法治國的今天，法律意識并不是一個輕松的話題。本來以民主自由為基礎(chǔ)，需要由民主力量來構(gòu)建的法治，在目前卻需要官方來發(fā)動和推進，民眾似乎處在旁觀者的地位而表現(xiàn)出被動與冷漠；實施法治意在“以法擾官，以法保民”，而真正需要實施法律時卻需要借助領(lǐng)導(dǎo)者，乞求于權(quán)力。這導(dǎo)致不少領(lǐng)導(dǎo)者不但未意識到“依法治國”、“依法治縣”、“依法治……”的意圖就是“治”自己，而是常常用“法治”來嚇唬平民百姓。這種現(xiàn)狀十分緊迫地要求掌握一定權(quán)力、通過權(quán)力來履行管理職責(zé)和為人民服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者具有較公眾更高的法律意識。

一、領(lǐng)導(dǎo)者法律意識的核心在于依法領(lǐng)導(dǎo)

依法領(lǐng)導(dǎo)要求領(lǐng)導(dǎo)者必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，不能有凌駕于法律之上或者超越于法律之外的權(quán)力。在管理國家和社會事務(wù)時實行決策法律化，使權(quán)力受到法律控制。對政府來說就是嚴格執(zhí)法，摒棄人治思想，不以身份為核心，不以部門權(quán)力為依托維護等級特權(quán)，實現(xiàn)真正的法律平等，處理好法律與權(quán)力的關(guān)系，并在法治的基礎(chǔ)上，建立強有力的約束機制，真正實現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民，一切權(quán)力都受法律制約的法治狀態(tài)。但長期以來，人們往往認為“司法”才能“依法”，所以“依法辦事”僅僅只是司法機關(guān)的事情^①。這說明依法行政首先必須摒棄對法律概念的傳統(tǒng)理解，樹立“行政也是執(zhí)法”的現(xiàn)代法治理念，然后才能依法行政。行政機關(guān)是國家機關(guān)中對經(jīng)濟和社會發(fā)展影響最大、與公民關(guān)系最密切，因而也是權(quán)力大、機構(gòu)多、人數(shù)眾的一個部門，行政機關(guān)在社會生活中的極端重要性，決定了依法治國的關(guān)鍵在于依法行政^②。法律規(guī)定公民、法人的合法權(quán)利不被侵犯，為維護公共利益和國家利益而頒行的禁止性規(guī)范得到遵守，也是良好法治環(huán)境的充分體現(xiàn)。政府依法行政應(yīng)摒棄“人治實用主義”觀念。實踐中，常常會遇到“法治”不如“人治”的困惑，在很多管理領(lǐng)域出現(xiàn)“無法可依”的局面，使行政管理工作無法開展。于是，有的行政機關(guān)就自己制造一些“土政策”，而這些“土政策”往往在管理過程中立竿見影，使許多疑難問題迎刃而解。由于這種情形的存在，行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)牢牢樹立法治觀念，絕不能滋生“實用主義”思潮而隨意制造“土政策”。政府行使公共權(quán)力必須做到“權(quán)依法行”，這是法治社會的基本要求。任何對法人、其他組織和個人產(chǎn)生不利后果的行政行為都應(yīng)當(dāng)取得法律的授權(quán)，并按法定程序?qū)嵤?，如果地方政府置法律于不顧，隨意創(chuàng)制規(guī)則，擅自“變通”法律，那么，就無法保證法律的統(tǒng)一與權(quán)威。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，必然越來越注重運用法律的手段去調(diào)控經(jīng)濟和社會事務(wù)，政府和企業(yè)將成為法律服務(wù)的主戰(zhàn)場，這就需要政府大力扶持、培育法律服務(wù)市場。在扶持過程中，充分提供機會讓律師等法律服務(wù)人員介入政治、經(jīng)濟、文化、社會生活，參與行政立法和行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，為政府重大決策提供法律依據(jù)、法律論證和法律咨詢，引導(dǎo)公眾改變對律師等法律服務(wù)人員地位蔑視的觀念。同時，對法律服務(wù)人員開展職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀律教育，提供接受繼續(xù)教育的條件，不斷提高法律服務(wù)隊伍的素質(zhì)。積極鼓勵法律服務(wù)隊伍為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)，實現(xiàn)法律對公民的平等保護，最終實現(xiàn)法治文明帶給人類的福祉，從而真正營造出良好的法治環(huán)境?！叭齻€代表”重要思想的本質(zhì)是立黨為公、執(zhí)政為民。因此政府及其領(lǐng)導(dǎo)者必須在改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，積極主動地適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和廣大人民群眾的要求，查找工作差距，尋求發(fā)展思路，探索改革舉措，特別是針對群眾生產(chǎn)生活中迫切需要解決的困難問題和群眾反映強烈的問題，不斷提出解決問題的措施和辦法，使廣大人民群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益進一步得到維護。

二、領(lǐng)導(dǎo)者的法律意識要求領(lǐng)導(dǎo)者帶頭培養(yǎng)守法精神和習(xí)慣，維護法律的尊嚴和權(quán)威，充分意識到自己在營造良好法治環(huán)境中的作用

政府的基本特征是行使權(quán)力，但行使權(quán)力不是政府惟一的存在方式，政府既是權(quán)利的，也是責(zé)任的。在地方政治、經(jīng)濟發(fā)展中，作為政府，首先有責(zé)任充分認識到良好法治環(huán)境是推動地方政治、經(jīng)濟健康發(fā)展的基本保障。良好的法治環(huán)境是依法治國的具體體現(xiàn)，而依法治國則是“三個代表”的基本價值取向，只有建立與之相適應(yīng)的政治法律制度，以良好的法制條件作為提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平的基本保障，把法制建設(shè)作為文化發(fā)展的一項基本內(nèi)容，才能代表先進社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表先進文化的前進方向，代表最廣大人民群眾的根本利益。營造良好的法治環(huán)境，是“環(huán)境改造工程”中的一項核心工程，是社會主義市場經(jīng)濟與國際市場、國際經(jīng)濟接軌的客觀需要，同時也是地區(qū)社會穩(wěn)定、政治穩(wěn)定的客觀要求。社會主義市場經(jīng)濟倡導(dǎo)效率、競爭、公正，是相對于“人治經(jīng)濟”而言的法治經(jīng)濟，如果地方政府僅傾其身心關(guān)注政治環(huán)境和具體的、行之有效的優(yōu)惠政策，而淡漠相應(yīng)的法制保障，西部開發(fā)亦無法得到順利實施。實踐證明，優(yōu)惠政策并不是吸引外商投資的決定性因素，只有健全、規(guī)范、穩(wěn)定、透明的投資環(huán)境，才是投資者關(guān)注的核心。而良好的法治環(huán)境，則是投資者資本、人身安全的根本保障。如果政府機關(guān)的執(zhí)法行為不規(guī)范，以言代法、以權(quán)代法，就不僅不會推進地方政治、經(jīng)濟的發(fā)展，反而還會成為阻礙地方政治、經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。

依法行政必須禁止“個人執(zhí)法”。實踐中，為泄私憤、為謀私利而打著“執(zhí)法”幌子的個人行為不乏其例，如警察個人以公安局名義用“調(diào)查”方式威脅他人；稅務(wù)干部個人“業(yè)余查稅”；工商干部個人“抽樣”、個人通知相對人接受檢查……等等，不一而足。這些違法行政的現(xiàn)象無疑嚴重破壞良好法治環(huán)境的形成，政府應(yīng)當(dāng)采取針對性極強的措施予以堅決禁止。

營造良好的法治環(huán)境，政府還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起恪守誠實信用原則的責(zé)任。對政府而言，誠信則包括兩個方面：一是在行政管理領(lǐng)域中依法行政，規(guī)范執(zhí)法，不能朝令夕改，出爾反爾。實踐中，很多行政機關(guān)及其工作人員往往認為，政府權(quán)力是可以隨意行使不受約束的，政府的政策瞬間可以改變，政府的承諾只不過是“魄力”和“效率”的作秀。針對這種觀念，政府應(yīng)當(dāng)樹立起“權(quán)自法出，誠信行政”的觀念，徹底摒棄過去的“朝三暮四”行政惡習(xí)。二是在非管理的民事、經(jīng)濟等其他領(lǐng)域中言行一致，絕不能信口開河、言而無信，帶頭遵循市場經(jīng)濟的本質(zhì)就是法治經(jīng)濟、契約經(jīng)濟、信譽經(jīng)濟的基本規(guī)則。購買商品支付貨款、修建房屋支付工程款等等，本是眾所周知的最初級的市場經(jīng)濟規(guī)則，然而，實踐中作為市場規(guī)則制定者和維護者的政府，常常不但不去支持債權(quán)人行使索債權(quán)利，反而批條子、打招呼為賴賬者庇護。某縣政府在同一時間將同一宗土地出讓給兩個公民，收取兩份土地出讓金，當(dāng)法院判決該縣政府將土地出讓金返還給未取得土地使用權(quán)的一方后執(zhí)行時，該縣政府卻將銀行賬戶上的所有存款轉(zhuǎn)移到單位會計的個人存折上去了，讓法院和當(dāng)事人哭笑不得^③。

鑒于此，全面倡導(dǎo)“誠信”、建立有效的誠信機制，是整頓市場經(jīng)濟秩序，培育良好法治環(huán)境的迫切要求，特別是政府對自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更和反復(fù)，行政行為一經(jīng)作出，未有法定事由和經(jīng)法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變；行政行為作出后，如事后發(fā)現(xiàn)有較嚴重違法情形或可能給國家、社會公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變時，行政機關(guān)對撤銷或改變此種行為給無過錯的相對人造成的損失應(yīng)給予補償?？傊?，只有營造良好的法治環(huán)境，用法制引導(dǎo)、規(guī)范，才是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求和依法治國方略的具體實踐。地方政府在營造法治環(huán)境過程中，必須承擔(dān)起為之努力的使命，充分認識到不承擔(dān)責(zé)任的政府不是負責(zé)的政府，沒有政府營造的法治環(huán)境不可能是良好的法治環(huán)境。

三、領(lǐng)導(dǎo)者的法律意識還在于教育群眾依法辦事，培養(yǎng)公民的法治觀念，增強公民的整體法律意識

領(lǐng)導(dǎo)者的法律意識不僅僅只是要求自己在個人生活中遵紀守法，潔身自好，還要求肩負起培養(yǎng)公民法治觀念，增強公民法律意識的歷史責(zé)任。法治觀念是人們有關(guān)法治的基本意識、情感、觀點、思想和知識的總稱。如果公民不具備相應(yīng)的法治觀念，法治就無法成為基本的政治制度和生活方式，良好的法治環(huán)境也就難以形成。因此，政府必須引導(dǎo)和培育民眾的法治觀念，使人們形成敬法守法的精神和文化氛圍，才能為地方政治、經(jīng)濟的發(fā)展營造良好的法治環(huán)境。但培養(yǎng)這種精神和文化，比制度建設(shè)和創(chuàng)制行政規(guī)范更為艱巨。法治社會的基本要求在于良法的存在和普遍遵守。營造良好的法治環(huán)境、公民法律意識的強弱、法律素質(zhì)的高低，是法治觀念優(yōu)劣的重要標志。因此，政府在營造良好的法治環(huán)境的過程中，不僅要促進司法公正、依法行政，而且應(yīng)當(dāng)深入開展普法教育，培育民眾的法律意識和觀念，為營造良好法治環(huán)境奠定牢固的基礎(chǔ)。

中國有漫長的封建專制歷史，法藏官府，民不知律令，面對高深莫測的法律，百姓只有忍讓和服從。如果我們今天的領(lǐng)導(dǎo)者再不培養(yǎng)公眾的法律意識，最終會給社會造成更大的危害。因此，領(lǐng)導(dǎo)者在關(guān)心人民群眾溫飽的同時，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)群眾學(xué)法、守法、用法，在公眾中最終培育起民主、自由、理性的秩序氛圍，使我們整個民族擺脫專制、人治、奴役和愚昧。

注釋：

①應(yīng)松年．依法治國的關(guān)鍵是依法行政[Ｊ]．法學(xué)，１９９６，（１１）．

②姜春云．為西部大開發(fā)營造良好法制環(huán)境———在“西部大開發(fā)與法制建設(shè)研討會”上的講話[Ｎ]．人民日報，２０００－０９－１５．

③黃元姍．民族地區(qū)依法治理的現(xiàn)狀與完善[Ｊ]．湖北民族學(xué)院學(xué)報，２００３，（５）．