［摘要］黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變是新時(shí)期加強(qiáng)黨的建設(shè)的內(nèi)在要求，也是黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民全面建設(shè)小康社會(huì)的重要實(shí)踐取向。本文從政黨政治時(shí)代的政黨執(zhí)政方式入手，簡(jiǎn)要回顧并分析了黨在不同時(shí)期執(zhí)政方式的演變過(guò)程，進(jìn)而提出了新的歷史條件下實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的若干對(duì)策。

［關(guān)鍵詞］執(zhí)政方式國(guó)家權(quán)力

江澤民同志在“七一”講話中明確指出：我們要站在時(shí)代的前列，立足于新的實(shí)踐，把握住時(shí)代特點(diǎn)，運(yùn)用馬克思主義基本理論研究現(xiàn)實(shí)中的重大問題，不斷深化對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識(shí)。改革開放二十多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了建國(guó)后最深刻的歷史變化，適應(yīng)這一歷史性巨變，積極地進(jìn)行執(zhí)政方式的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，不斷地加強(qiáng)和改善黨的執(zhí)政方式，與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)于我黨在新的世紀(jì)貫徹“三個(gè)代表”重要思想，加快全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政黨的執(zhí)政方式及中國(guó)共產(chǎn)黨的選擇

政黨的執(zhí)政方式，首先是執(zhí)政黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)、控制、監(jiān)督和變革的途徑、方法的總和。這里說(shuō)的政府是廣義上的政府，指包括立法、行政、司法等在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家的公共權(quán)力系統(tǒng)。其次是執(zhí)政黨處理與其他政黨及非政府組織的方法的總和。在政黨政治時(shí)代，政黨的執(zhí)政方式大致可分為三種：

第一種：執(zhí)政黨凌駕于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之上，直接要求和命令國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)在某些方面作為，而在另一些方面不作為。這種執(zhí)政方式可以概括為政黨決策、政權(quán)機(jī)關(guān)執(zhí)行模式，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)在這種模式里實(shí)際上是執(zhí)政黨的一個(gè)龐大的、不可缺少的、有國(guó)家強(qiáng)制力作后盾的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。新中國(guó)成立后，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)我黨執(zhí)政即類似這種執(zhí)政方式。毛澤東所說(shuō)的“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散，黨委決定，各方去辦”就是對(duì)這種執(zhí)政方式的形象說(shuō)明。

第二種：執(zhí)政黨作為一個(gè)行政化的組織，與公共權(quán)力機(jī)構(gòu)具有相對(duì)應(yīng)的各種機(jī)構(gòu)，直接代表、掌握和行使國(guó)家公共權(quán)力。如在文化大革命中，各級(jí)革命委員會(huì)實(shí)行的一元化領(lǐng)導(dǎo)，集黨政軍大權(quán)于一身，包攬行政、司法、黨務(wù)等一切權(quán)力，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，如人大、政府機(jī)構(gòu)和公檢法系統(tǒng)實(shí)際上處于完全廢置狀態(tài)。這種狀況就是對(duì)這種執(zhí)政方式的最好詮釋。

第三種：執(zhí)政黨與政府在職能上分開，在機(jī)構(gòu)及人員等方面有分有合，通過(guò)有效控制國(guó)家代議機(jī)構(gòu)對(duì)憲法法律的制定，國(guó)家行政和司法機(jī)構(gòu)對(duì)憲法、法律的執(zhí)行，來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政治生活的影響和控制。從世界范圍內(nèi)政黨政治的發(fā)展來(lái)看，政黨的這種執(zhí)政方式比較符合民主憲政原則，因而，在現(xiàn)代國(guó)家中，大都采用這種執(zhí)政方式。

一個(gè)政黨采取這種執(zhí)政方式，而不采取那種執(zhí)政方式，是由多種因素決定的，但歸根到底，是由執(zhí)政黨承擔(dān)的職能及其所處的執(zhí)政環(huán)境所決定的。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨的職能主要是開展階級(jí)斗爭(zhēng)，通過(guò)暴力革命奪取政權(quán)。因而組織嚴(yán)密、權(quán)力集中是共產(chǎn)黨的一般特征。而且當(dāng)時(shí)黨只在革命根據(jù)地、抗日根據(jù)地、解放區(qū)執(zhí)政，而這些政權(quán)是地區(qū)性的，黨的政權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)還是處于被禁止、被壓迫的地位。因此，那時(shí)黨的執(zhí)政方式還處在孕育階段。而新中國(guó)的成立，使中共成為全國(guó)范圍的執(zhí)政黨，執(zhí)政方式也就立即擺在了黨的面前，使黨面臨著承襲戰(zhàn)爭(zhēng)年代的領(lǐng)導(dǎo)方式，還是另外尋找適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)條件下的執(zhí)政方式的選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨選擇了前者，其主要原因是：一、在長(zhǎng)期惡劣的革命戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下形成的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式，由于其強(qiáng)大的動(dòng)員、組織和凝聚能力而獲得了黨內(nèi)外廣泛的認(rèn)同，因而，黨取得執(zhí)政地位后，戰(zhàn)爭(zhēng)年代的領(lǐng)導(dǎo)方式自然順延為黨的執(zhí)政方式；二、黨執(zhí)政后，黨的領(lǐng)導(dǎo)職能由領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)斗爭(zhēng)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但在新中國(guó)建立之初，由于帝國(guó)主義及其他敵對(duì)勢(shì)力對(duì)中國(guó)的包圍與封鎖，黨需要一定的集權(quán)來(lái)外御強(qiáng)敵、內(nèi)振國(guó)力。這時(shí)黨不得不把國(guó)家公共權(quán)力高度集中在自己手里，實(shí)行黨的職能和國(guó)家職能的一體化。但此后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，由于指導(dǎo)思想上的失誤，黨的執(zhí)政方式出現(xiàn)了重大的曲折。鄧小平對(duì)此有個(gè)概括：“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事情都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！?sup>①

二、對(duì)黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的思考

十一屆三中全會(huì)后，隨著“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線逐步形成、完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)職能完成了從階級(jí)斗爭(zhēng)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的徹底轉(zhuǎn)變，黨在執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變實(shí)踐中取得顯著成效，但離理想狀態(tài)還有相當(dāng)長(zhǎng)的路程要走。在新世紀(jì)新的歷史條件下，轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式方面所要做的基本工作，就是在總結(jié)改革開放二十年經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，邁開更大的步伐，把轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式這件事情做好。

（一）黨應(yīng)正確處理好與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是我國(guó)的執(zhí)政黨；人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。黨的工作核心是支持和組織人民當(dāng)家作主，這是我們黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的基本出發(fā)點(diǎn)。

正確處理好與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，具體說(shuō)來(lái)有以下幾個(gè)方面：

１、要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大職權(quán)的關(guān)系。執(zhí)政黨要把執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的工作重心轉(zhuǎn)移到領(lǐng)導(dǎo)和支持人民代表大會(huì)及其常委會(huì)上，改變過(guò)去那種由黨直接行使國(guó)家權(quán)力和抓行政機(jī)關(guān)的做法。黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家，基本的途徑是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。黨應(yīng)該把自己的主要領(lǐng)導(dǎo)和大部分常委推薦到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中去，通過(guò)選舉程序成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員；把自己的主要活動(dòng)放到人民代表大會(huì)及其常委會(huì)中去，將黨的政治主張通過(guò)人大及其常委會(huì)變成國(guó)家意志，組織和動(dòng)員全體人民實(shí)施，進(jìn)而理順國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與政府兩院的關(guān)系。

２、要正確處理黨組織與人大之間的關(guān)系。黨之所以要通過(guò)人大實(shí)現(xiàn)執(zhí)政，這是由于黨和人大之間不存在法律上的隸屬關(guān)系?！包h一定要加強(qiáng)對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。在政治上，必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從組織關(guān)系上說(shuō)，那就有所不同，政權(quán)機(jī)關(guān)并沒有義務(wù)服從黨委，法律中沒有規(guī)定，政權(quán)機(jī)關(guān)與黨委不是組織上的隸屬關(guān)系。相反，對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的決議，所有的人都要服從，共產(chǎn)黨員也不例外，黨委也不例外?！?sup>②正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，我國(guó)１９８２年《憲法》對(duì)１９７５年《憲法》和１９７８年《憲法》中規(guī)定的“全國(guó)人民代表大會(huì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”這一條款予以刪除，為改變長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)際存在的由黨委直接領(lǐng)導(dǎo)人大、政府直接向黨委負(fù)責(zé)的執(zhí)政方式，為實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政方式由黨形式向國(guó)家形式的轉(zhuǎn)變奠定了法律基礎(chǔ)。

３、要正確處理好其他方面的關(guān)系。法律賦予人大及其常委會(huì)的職權(quán)應(yīng)得到尊重和認(rèn)可。如人大審議批準(zhǔn)或否決重要干部任職的結(jié)果、對(duì)一府兩院的報(bào)告、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的否決等，保證人大代表充分依法行使質(zhì)詢權(quán)、視察權(quán)、監(jiān)督權(quán)，減少審批環(huán)節(jié)及程序，同時(shí)還應(yīng)注意發(fā)揮人大各專門委員會(huì)對(duì)一府兩院及相關(guān)部門的監(jiān)督，對(duì)人大組成人員應(yīng)進(jìn)行優(yōu)化配備，特別是年齡、專業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)才能方面要具備一定條件，不應(yīng)把人大、政協(xié)作為領(lǐng)導(dǎo)干部的養(yǎng)老院或照顧身份地位的地方，使之不失去應(yīng)有的功能和作用。人大主要領(lǐng)導(dǎo)與黨委主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，有利于加強(qiáng)黨對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）黨應(yīng)正確處理好與國(guó)家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。

我國(guó)憲法規(guī)定，中央人民政府是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高行政機(jī)關(guān)，它向全國(guó)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。黨委不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是行政機(jī)關(guān)，因此應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，界定黨政職能。目前，應(yīng)主要解決好黨政不分，以黨代政的問題。有的地方黨委仍包攬行政機(jī)關(guān)的事務(wù)，一方面抑制了政府部門的職能作用，另一方面使黨委放棄了自己的領(lǐng)導(dǎo)職能，使黨的領(lǐng)導(dǎo)水平得不到提高。目前重點(diǎn)要解決基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委黨政不分、以黨代政的問題。一是建立黨政分開制度，解決職能正確定位問題。要以制度（或法律）的形式明確黨委的職責(zé)，從制度上解決黨政職能不清、黨政不分、以黨代政問題?！包h委領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹，調(diào)動(dòng)各方面的積極性?！松迫?，把力量組織好?！?sup>③二是建立制度和機(jī)制解決“人治”問題。要以改革干部選拔任用制度為切入點(diǎn)，建立積極向上、公平、公正的干部選拔任用機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制、任期任職中的淘汰制，建立健全執(zhí)法責(zé)任制、違法違規(guī)責(zé)任追究制以及黨內(nèi)監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等制度。三是運(yùn)用法定程序，解決好把黨的意志變?yōu)閲?guó)家意志的問題。如：在向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)推薦任免對(duì)象時(shí)，注意選擇干部和依法任命干部有機(jī)結(jié)合起來(lái)，一切按法定程序辦，不要求權(quán)力機(jī)關(guān)“硬性通過(guò)”；對(duì)政府的一些重大決策和重大事項(xiàng)，盡可能提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審議決定，不由黨委包攬。此外，黨委各部門不宜直接插手政府部門的業(yè)務(wù)管理工作，應(yīng)尊重政府的管理體系和管理程序。黨委應(yīng)作好調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)反饋給政府，使之得到迅速解決，黨委可進(jìn)行監(jiān)督、考核、制約、獎(jiǎng)懲。對(duì)政府部門的副職，應(yīng)盡量實(shí)行選舉制選拔，減少任命制。

（三）正確處理黨同民主黨派、社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)其他政治組織及社會(huì)組織的影響與控制。

在中國(guó)，共產(chǎn)黨執(zhí)政是歷史的選擇、人民的選擇，但這種選擇不是一勞永逸的，正確處理好黨同民主黨派的關(guān)系，黨才能堅(jiān)持、完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的政黨體制，不至于在人民群眾的不斷選擇中喪失執(zhí)政地位。十一屆三中全會(huì)后，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度不斷規(guī)范和完善，黨同民主黨派的關(guān)系由“長(zhǎng)期共存，相互監(jiān)督”發(fā)展成為“長(zhǎng)期共存，相互監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)組織的控制方式的轉(zhuǎn)變有了越來(lái)越迫切的要求，黨越來(lái)越重視通過(guò)政府培育各種非政府組織，提高我國(guó)的公民自治與社會(huì)自治程度。對(duì)于工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、各種文化團(tuán)體及宗教等方面的群眾組織，黨不干預(yù)其內(nèi)部具體事務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行憲法重申了保障公民結(jié)社自由，規(guī)定了工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、青聯(lián)、學(xué)聯(lián)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體在國(guó)家政治生活中的地位，并賦予了應(yīng)有的職權(quán)。隨著我國(guó)改革開放的不斷深入和政治體制改革的不斷深化，不僅原有的一些群眾團(tuán)體發(fā)揮了越來(lái)越大的作用，一些新的社會(huì)群眾團(tuán)體，如社會(huì)中介組織、群眾自治組織、社區(qū)組織，各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、研究會(huì)以及經(jīng)濟(jì)團(tuán)體等，大量涌現(xiàn)出來(lái)，它們正在通過(guò)各種途徑和形式，參與國(guó)家機(jī)關(guān)的決策。這都是黨變革對(duì)社會(huì)組織控制方式的重要成果，也是今后黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的重要實(shí)踐取向。

注釋：

①③《鄧小平文選》第二卷，人民出版社１９９４版，第３２８－３２９、９８頁(yè)。

②《彭真文選》，人民出版社１９９１年版，第２２７頁(yè)。