陳愛成

國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大二次會(huì)議所作的政府工作報(bào)告中，把解決“三農(nóng)”問題列為新政府全部工作的重中之重。報(bào)告宣布“從今年起（2003年），除茶葉稅外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年減低1個(gè)百分點(diǎn)以上，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”。根據(jù)中央這一部署，全國各地紛紛降低農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。本文擬對鹽城市鹽都區(qū)樓王鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)行調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上對取消農(nóng)業(yè)稅的正負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行研究，最終提出相應(yīng)的解決措施。

一、取消農(nóng)業(yè)稅的正面效應(yīng)

（一）增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的價(jià)格競爭優(yōu)勢

在世貿(mào)組織成員內(nèi)，各主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國，不僅不向農(nóng)民征稅，而且給予農(nóng)民大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，增強(qiáng)其農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的競爭力。而我國人多地少，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平均土地占有量十分有限，在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升壓力本身就較大，征收農(nóng)業(yè)稅無形中又提高了農(nóng)民的生產(chǎn)成本。從2004年起，江蘇省農(nóng)業(yè)稅稅率從7％統(tǒng)一調(diào)減為4％，計(jì)稅常年產(chǎn)量和計(jì)稅價(jià)格不變，農(nóng)業(yè)稅附加按調(diào)整后農(nóng)業(yè)稅稅額的20%計(jì)征，稅率調(diào)低后農(nóng)業(yè)稅及附加綜合征收率為4．8%。如樓王鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅畝平均負(fù)擔(dān)由2003年的75．768元調(diào)至今年的43．296元，畝平均減負(fù)32．472元，已大幅度地減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。顯而易見，如果完全取消農(nóng)業(yè)稅，可直接降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，提高我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。

（二）實(shí)現(xiàn)稅收公平原則，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展

長期以來，農(nóng)民和市民同樣作為納稅人，卻實(shí)行著兩套不同的稅制。雖然在名義上，農(nóng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅同屬于所得稅類，但在征收個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅時(shí)均要進(jìn)行法定扣除，而農(nóng)業(yè)稅不作任何扣除。農(nóng)民交農(nóng)業(yè)稅無論實(shí)際產(chǎn)量和成本消耗多大，都必須按定額交納，這使得農(nóng)業(yè)稅幾乎變成了“地租”。試想一下，如果農(nóng)民交稅也有每月800元的扣除額，究竟還會(huì)有多少農(nóng)民達(dá)到納稅水平？由此可見，取消農(nóng)業(yè)稅，符合稅收公平原則。尤其是在國內(nèi)生產(chǎn)總值突破十萬億元、國家財(cái)政收入超過二萬億元的今天，逐步取消農(nóng)業(yè)稅的意義還不僅僅在于減輕農(nóng)民稅負(fù)負(fù)擔(dān)，還在于它是完成農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的一大飛躍，將結(jié)束我國幾千年來按田畝、產(chǎn)量、人丁向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅的歷史，極大地提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性、創(chuàng)造性，為我國農(nóng)業(yè)在一個(gè)新的平臺上發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（三）縮小收入差距，有利于社會(huì)穩(wěn)定

改革開放使一部人先富裕起來，但共同富裕的目標(biāo)還遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)，貧富差距正有逐步擴(kuò)大的趨勢，特別是農(nóng)民收入一直在低位徘徊，廣大農(nóng)民可支配的收入十分有限。2003年，城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入達(dá)到8472元，與僅為2622元的農(nóng)民年均純收入相比，已相差3倍多。國家統(tǒng)計(jì)局局長邱曉華指出“如果按貨幣收入比較，再考慮城鎮(zhèn)居民事實(shí)上存在的隱性收入因素，則城鄉(xiāng)收入差距至少在5∶l?！痹偌由衔覈莻€(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占80%以上，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是我國政治、經(jīng)濟(jì)生活中事關(guān)全局的問題，農(nóng)民問題又是事關(guān)改革、發(fā)展和穩(wěn)定大局的問題，要解決好農(nóng)民問題，增加農(nóng)民收入，引導(dǎo)廣大農(nóng)民早日進(jìn)入小康社會(huì)的關(guān)鍵舉措在于取消農(nóng)業(yè)稅。

二、取消農(nóng)業(yè)稅的負(fù)面效應(yīng)

（一）地方財(cái)政收入銳減，制約農(nóng)村基層政權(quán)功能的發(fā)揮

自從國家分稅制實(shí)施以來，省及省以下財(cái)政體制逐步確立并完善，縣鄉(xiāng)間分稅制財(cái)政體制也基本確立。從收入范圍劃分的情況看，農(nóng)業(yè)稅一般劃作鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，尤其在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)稅仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要收入來源，是基層政權(quán)的重要財(cái)力保障。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入銳減，而目前縣級財(cái)政又普遍困難，難以擠出財(cái)力安排對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村轉(zhuǎn)移支付。如樓王鎮(zhèn)，2003年農(nóng)業(yè)稅正稅及附加合計(jì)為3560642元，2004年改革后為2034562元，前后相差1525990元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府受到財(cái)力的約束，制約了農(nóng)村基層政權(quán)功能的發(fā)揮。

(二)農(nóng)村義務(wù)教育和成人技術(shù)培訓(xùn)面臨困難

農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村全民義務(wù)教育的主要資金來源，農(nóng)民是義務(wù)教育的主要投入者。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村義務(wù)教育雖然由縣、鄉(xiāng)財(cái)政撥付，但縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口較大，拖欠教師工資的事依然時(shí)有發(fā)生，而縣、鄉(xiāng)撥付的費(fèi)用也難以及時(shí)到位。另外，許多縣、鄉(xiāng)為適應(yīng)農(nóng)村調(diào)整結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)民致富，多次為農(nóng)民舉辦各類成人技術(shù)培訓(xùn)班，向農(nóng)民傳授種植、養(yǎng)殖、栽培等多種生產(chǎn)技術(shù)，深受農(nóng)民歡迎。而現(xiàn)在由于資金來源的中斷，經(jīng)費(fèi)的緊張，使得各種培訓(xùn)班無法再繼續(xù)開展下去，農(nóng)民的生產(chǎn)技能難以得到進(jìn)一步的提高，不利于農(nóng)業(yè)的長期高效發(fā)展。

（三）農(nóng)村的公益事業(yè)難以維繼

由于農(nóng)村公益事業(yè)的資金主要來源于農(nóng)業(yè)稅的征收，取消農(nóng)業(yè)稅會(huì)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入嚴(yán)重減少，缺少足夠的資金履行社會(huì)公共職能，直接影響到農(nóng)村公益事業(yè)的長期發(fā)展。如農(nóng)田水利設(shè)施無力維護(hù)和新建；濟(jì)貧助困工作難以開展；合作醫(yī)療保健以及其他社會(huì)公益事業(yè)難以推行。

（四）不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和營造依法納稅的氛圍

取消農(nóng)業(yè)稅，對種田農(nóng)戶來講，只是免除了部分負(fù)擔(dān)，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級經(jīng)濟(jì)來講，由于財(cái)政收入總量的減少，嚴(yán)重影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也不利于在全社會(huì)范圍內(nèi)營造自覺履行納稅義務(wù)的氛圍，沖淡了公民自覺納稅的觀念。

三、相應(yīng)的對策措施

（一）改革現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，保證基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)

1、精簡基層政府機(jī)構(gòu)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資源配置主要靠市場來進(jìn)行，政府的職能主要是向社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，缺乏許多作為一級政府所必須具備的職能。政府的多個(gè)部門，特別是有權(quán)力的部門，都?xì)w屬于上級主管部門管理。再加上現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力有限，養(yǎng)人已經(jīng)十分困難，根本沒有能力為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，只能提供少量的服務(wù)。根據(jù)這種情況，建議改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級政府的性質(zhì)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)公署或公所，僅聘用少量的公務(wù)人員，完成其公共職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來所存在的公共服務(wù)職能，如農(nóng)機(jī)站、經(jīng)管站、畜牧獸醫(yī)站等，轉(zhuǎn)型為農(nóng)民服務(wù)的中介組織，不再列入政府預(yù)算編制序列。

2、實(shí)行國民收入分配向農(nóng)村傾斜，保證國家政財(cái)足額轉(zhuǎn)移支付

在現(xiàn)有體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還不是農(nóng)村居民的自治權(quán)力機(jī)構(gòu)，而是我國五級政治架構(gòu)中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，因此基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不應(yīng)由當(dāng)?shù)卮迕駚沓袚?dān)，而應(yīng)由中央政府或上級地方政府的轉(zhuǎn)移支付來提供。為了防止一些縣鄉(xiāng)因財(cái)政困難、運(yùn)轉(zhuǎn)資金嚴(yán)重不足向農(nóng)民伸手的現(xiàn)象發(fā)生，必須對現(xiàn)有財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整，使國民收入分配向農(nóng)村傾斜，向基層傾斜。國家財(cái)政及時(shí)、足額的轉(zhuǎn)移支付是杜絕基層政府再向農(nóng)民伸手，從源頭上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。

（二）政府加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入

進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育是政府的公共職能之一，理應(yīng)由政府出資解決。雖然從2002年開始，中央要求教師工資由縣級財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，但由于財(cái)源不足，縣（區(qū)）級財(cái)政也不堪重負(fù)，實(shí)際還是要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政上繳收入來解決。因此，農(nóng)村教師工資發(fā)放渠道是變化了，但資金來源并未變化。本來應(yīng)該由國家承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)在仍然還是由農(nóng)民承擔(dān)。所以，改革的思路應(yīng)該是，變農(nóng)民承擔(dān)為國家承擔(dān)，如果中央下決心解決這一問題，只需從每年的財(cái)政收入中拿出一個(gè)百分點(diǎn)，再由各省分擔(dān)其余部分，農(nóng)村義務(wù)教育面臨的資金窘?jīng)r便可解決。這無論是從維護(hù)社會(huì)公平、公正，還是從提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的科學(xué)文化素質(zhì)和技能，實(shí)現(xiàn)科教興農(nóng)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的角度來講都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）完善農(nóng)村的“兩工”及“一事一議”政策

1鋇髡完善農(nóng)村的“兩工政策”

農(nóng)村“兩工”即農(nóng)民承擔(dān)的義務(wù)工和勞動(dòng)積累工，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的客觀需要。進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)和防汛、抗旱、道路、橋梁的修建等既是政府的責(zé)任，也是農(nóng)民義不容辭的義務(wù)。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的加快和控減農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策的進(jìn)一步完善，“兩工”的總量應(yīng)略減，但不能完全取消。

2蓖晟埔皇亂灰槌鎰收策

一事一議籌資是按照本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公益性事業(yè)的發(fā)展需要而確定的籌集項(xiàng)目預(yù)算資金的方法。籌資時(shí)要從興建公益性事業(yè)實(shí)際出發(fā)，由村民委員會(huì)提出費(fèi)用預(yù)算、實(shí)施方案，經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過后，報(bào)上級有關(guān)部門審核批準(zhǔn)。使用時(shí)實(shí)行鎮(zhèn)統(tǒng)籌50%，村用50%，原因主要為道路橋梁及閘站的修建。對于這些公益事業(yè)的建設(shè)必須以鎮(zhèn)統(tǒng)籌，規(guī)劃實(shí)施，才能從根本上保證村級交通的暢通，生產(chǎn)水源的暢通。

（四）開征農(nóng)民個(gè)人所得稅，調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

不征農(nóng)業(yè)稅是當(dāng)今世界各國的普遍做法，但是取消農(nóng)業(yè)稅并不意味著免除農(nóng)民的納稅義務(wù)，而是在貫徹稅收公平理論的前提下，比照城鎮(zhèn)居民開征農(nóng)民個(gè)人所得稅。針對當(dāng)代農(nóng)村外出務(wù)工人員多，農(nóng)作物生長具有季節(jié)性等特點(diǎn)，建議稅款采用按年匯算清繳的辦法。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入水平的提高，這一種稅種的潛力會(huì)越來越大，它將成為促進(jìn)地方財(cái)力增長，合理布局和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要保證。