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一、當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所面臨的問題

1敝貧壬杓撇緩俠

我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括國家強(qiáng)制的基本保險(xiǎn)，企業(yè)自愿的補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)三個(gè)層次，目前企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)還起不到養(yǎng)老保險(xiǎn)支柱的作用，只有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋了城鎮(zhèn)的大部分職工。而且，現(xiàn)行制度在融資方式上仍然保持現(xiàn)收現(xiàn)付制，與過去的企業(yè)現(xiàn)收現(xiàn)付制度相比，除擴(kuò)大了統(tǒng)籌范圍和強(qiáng)制個(gè)人繳費(fèi)外，在融資方式和給付方式上沒有實(shí)質(zhì)的改革。因此，制度設(shè)計(jì)本身在長期內(nèi)是缺乏償付能力的。

2比爍穌嘶С魷幀翱照恕

當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)改革所遇到的最大困難恐怕還在于個(gè)人賬戶尚缺乏真正的積累。我國自1995年開始實(shí)施社會(huì)保障體制改革以來，對(duì)基本養(yǎng)老金實(shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金的混賬管理。而在改革之初，由于國家未能對(duì)已經(jīng)退休和即將退休職工的隱含負(fù)債作出補(bǔ)償安排，導(dǎo)致老職工的個(gè)人賬戶出現(xiàn)“空賬戶”問題。這樣，目前個(gè)人賬戶實(shí)際上只有數(shù)字的記錄卻沒有獨(dú)立的資金。

3毖老保險(xiǎn)的替代率高

養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率是指退休人員的養(yǎng)老金占退休前工資的比例，它一方面體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平，另一方面在退休年齡等因素確定的條件下又決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)的供款率。確定恰當(dāng)?shù)幕攫B(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)替代率對(duì)建立合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有著重要意義。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)新制度中規(guī)定，我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓仍缕骄べY的20%，個(gè)人賬戶發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人累計(jì)儲(chǔ)存額除以120。根據(jù)這一規(guī)定測(cè)算，一個(gè)繳費(fèi)35年并拿社會(huì)平均工資的職工退休后從個(gè)人賬戶得到的養(yǎng)老金相當(dāng)于該職工退休前工資的385%｛11％×12×35（120）}，加上從社會(huì)統(tǒng)籌賬戶得到的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，則相當(dāng)于該職工退休前工資的585％。但是當(dāng)前養(yǎng)老金是按照1993年制定的退休制度來發(fā)放的，比例為原工資的80-100%，因此目前退休職工的實(shí)際工資替代率平均為88％左右。其中，有些地區(qū)的工資替代率甚至高達(dá)102％。顯然，現(xiàn)行實(shí)際工資替代率遠(yuǎn)高于新制度規(guī)定的585%的平均替代率，更高于國際上通行的40-60%的工資替代率。

4閉鶻苫金下降，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金供款不足

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的核心。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率逐年下降已是事實(shí)，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率1993年為933%，1996年為925%，1998年為9024％，其中有部分省份低于85％，1999年為8884％。據(jù)有關(guān)資料顯示，從1993年到1999年因養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率不到位一項(xiàng)，就造成欠收養(yǎng)老基金472億元。據(jù)國家勞動(dòng)社會(huì)保障部公布的數(shù)字，2001年1月至8月全國企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)千萬元以上的有20余家。企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，使基金收繳率下降，其原因是多方面的：其一是企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益滑坡，困難企業(yè)較多，客觀上無力支付職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；其二是企業(yè)的短期行為；其三是部分企業(yè)借改革、改制之機(jī)，進(jìn)行企業(yè)重組，為減輕重組后企業(yè)的負(fù)擔(dān)，將下崗職工、老弱病殘人員當(dāng)包袱甩給原企業(yè)，使原企業(yè)成為“空殼”，銀行賬戶成為空戶，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)收繳無著落；其四是一部分企業(yè)資不抵債，被迫破產(chǎn)。這使基金征繳率逐年下降，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累減少，從而直接降低了基金的支付能力。

5蓖吵鋝憒蔚頹姨蹩櫸指睿養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑功能不強(qiáng)

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集，自1997年開始推行社會(huì)統(tǒng)籌及社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的籌集模式，從其實(shí)施的情況來看并不理想。到目前為止，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次還較低，調(diào)劑范圍還比較狹窄，基金的使用效率不高，大多數(shù)還僅限于縣級(jí)范圍或地市范圍。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各地養(yǎng)老基金的供給能力與需求壓力各不相同，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口年齡結(jié)構(gòu)年輕的地區(qū)或城市，積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金較多，但經(jīng)濟(jì)落后、人口年齡結(jié)構(gòu)老化的地區(qū)或城市則積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金較少，少數(shù)地區(qū)甚至入不敷出。這樣，一方面，部分發(fā)達(dá)地區(qū)或城市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累較多，另一方面，部分不發(fā)達(dá)地區(qū)的離退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時(shí)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)電力、交通、郵電等11個(gè)行業(yè)部門在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌，不參加地方養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，在相當(dāng)大的程度上影響了地方統(tǒng)籌基金的供給，盡管行業(yè)統(tǒng)籌工作于1998年年底向當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)移交完畢，并按先移交，后調(diào)整原則，參加所在地區(qū)的社會(huì)統(tǒng)籌，但其實(shí)施期間所產(chǎn)生的后遺癥以及行業(yè)移交前的不規(guī)范操作（如突擊花錢、擴(kuò)大統(tǒng)籌項(xiàng)目、提高支付標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)低繳費(fèi)率等），在短期內(nèi)是難以消除的。

6毖老保險(xiǎn)地區(qū)差異明顯

養(yǎng)老保障的地區(qū)差異與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度（以人均財(cái)政收入和人均GDP表示）聯(lián)系起來分析，可以發(fā)現(xiàn)三大類群：一類是上海、北京、浙江、江蘇、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，其財(cái)政的養(yǎng)老保障支出比重名次與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名順序基本一致；另一類是遼寧、天津、重慶、黑龍江、吉林、青海等地，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名次靠前，但財(cái)政的養(yǎng)老保障支出比重名次卻明顯靠后（比重大）；還有一類如西藏、貴州、廣西、四川、甘肅地區(qū)，雖然經(jīng)濟(jì)比較落后，但財(cái)政的養(yǎng)老保障支出比重卻躍到了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)值區(qū)間。這說明養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)差異與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，但并不完全取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個(gè)因素，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)聯(lián)度也很高。

二、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體措施

1苯立與完善多元化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以適應(yīng)就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)形式的發(fā)展

中國是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分明顯的發(fā)展中國家，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，農(nóng)村老年人口基數(shù)大，人數(shù)多。因此，根據(jù)城市人口、農(nóng)村人口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員三類人群的不同性質(zhì)，有針對(duì)的建立和完善多元化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第一，建立企業(yè)職工退休基金（年金）制度。第二，建立個(gè)人養(yǎng)老特別儲(chǔ)蓄制度。這個(gè)安排可以先在城市個(gè)體戶和居民中推廣。第三，逐步在農(nóng)民中推廣養(yǎng)老優(yōu)惠儲(chǔ)蓄特別賬戶。第四，對(duì)于那些有固定雇主且受雇時(shí)間較長的人員來說，可以根據(jù)雇主開出的雇傭證明和居住地證明參加城市人口養(yǎng)老保險(xiǎn)，但繳費(fèi)不能像城市人口那樣逐步到位，須一步到位，按基本工資的一定百分比（如8%）執(zhí)行。對(duì)于那些無雇主但在城市中有固定住所的人員，無法參加社會(huì)統(tǒng)籌，但可以按照所在城市的平均工資水平計(jì)算繳費(fèi)比率，參加個(gè)人賬戶累積儲(chǔ)蓄制度。第五，對(duì)學(xué)生建立10年的保險(xiǎn)追納制度。即大學(xué)生如果在上學(xué)期間不能繳納國民養(yǎng)老金的保險(xiǎn)費(fèi)，可在畢業(yè)后補(bǔ)交。

2苯立社保征繳部門與稅務(wù)部門、工商等部門的定期溝通及資料交流制度

實(shí)施聯(lián)合年審或一站式、一表式共同信息審計(jì)。共同審計(jì)和交流的信息包括：勞動(dòng)力的成本是多少、有多少應(yīng)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工、是否足額交納了養(yǎng)老基金、不應(yīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工是出于什么原因、職工收入水平等等。尤其可以利用養(yǎng)老保險(xiǎn)與所得稅的關(guān)系的“雙刃劍”——虛列人數(shù)降低平均工資會(huì)導(dǎo)致少交企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，但虛列職工人數(shù)會(huì)導(dǎo)致交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金人員增加，從而多繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。這種制約機(jī)制應(yīng)注意建立并用政策加以完善，以保證社保基金和國家稅收盡可能少的流失。

3被金管理由混賬改為分賬

在混賬管理模式下，基金賬戶中哪些資金屬于統(tǒng)籌部分，哪些資金屬于個(gè)人賬戶部分是分不清的?；熨~管理的缺陷是容易發(fā)生養(yǎng)老金待遇擴(kuò)張失控、統(tǒng)籌部分?jǐn)D占個(gè)人賬戶部分，從而導(dǎo)致基金寅吃卯糧、出現(xiàn)基金透支現(xiàn)象。實(shí)行實(shí)賬運(yùn)營之后，個(gè)人賬戶繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶基金、并負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放。統(tǒng)籌部分繳費(fèi)（企業(yè)繳費(fèi)扣除記入個(gè)人賬戶后的部分）進(jìn)入統(tǒng)籌基金賬戶，并負(fù)責(zé)當(dāng)年統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金（包括老人養(yǎng)老金、中人基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金、新人基礎(chǔ)養(yǎng)老金）的發(fā)放。兩者自求收支平衡，不準(zhǔn)互相挪用，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶分開管理、統(tǒng)一征收。

4苯餼鲅老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的方法

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)是指現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度如果立即停止運(yùn)行，為了兌現(xiàn)對(duì)已經(jīng)退休的老人已經(jīng)參加工作尚未退行的職工承諾的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇應(yīng)該積累的資金現(xiàn)值。對(duì)于實(shí)行新制度前已就業(yè)但沒有個(gè)人賬戶（實(shí)行新制度時(shí)已退休職工，即“老人”）或個(gè)人賬戶積累額不足的職工（在實(shí)行新制度后退休的職工，即“中人”），國家對(duì)于他們的歷史貢獻(xiàn)（雖然沒有直接繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但這部分費(fèi)用實(shí)際上已由國家從其工資中進(jìn)行了扣除后轉(zhuǎn)變成國有資產(chǎn)的事實(shí)）應(yīng)予承認(rèn)，并切實(shí)承認(rèn)他們的養(yǎng)老權(quán)益。目前僅僅靠企業(yè)提高繳費(fèi)率和運(yùn)用在職人員的養(yǎng)老基金積累支付這部分人的養(yǎng)老金是不合理的，最主要的措施還是由國家將被扣除或“借用”的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)償還，補(bǔ)償養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的欠債。當(dāng)現(xiàn)收現(xiàn)付體制轉(zhuǎn)軌為部分積累制時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)就會(huì)部分或全部的顯性化，這時(shí)就必須采取一些措施來償還。

5蓖晟粕緇嵬吵鎦Ц兜幕本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇

在歐美國家公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付條件由法律規(guī)定，主要包括退休年齡、繳費(fèi)記錄、就業(yè)記錄和經(jīng)濟(jì)狀況。公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目，主要是養(yǎng)老金支出、養(yǎng)老金繼承支出和法律規(guī)定的其他支出。在實(shí)行地方統(tǒng)籌的國家，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出還包括異地轉(zhuǎn)移支出、上下級(jí)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)之間的基金上解和下級(jí)補(bǔ)助。公共養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付標(biāo)準(zhǔn)，按照預(yù)先給付的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)仄骄べY水平、當(dāng)前物價(jià)指數(shù)和法律規(guī)定的替代比例確定。借鑒以上規(guī)定，將我國社會(huì)統(tǒng)籌支付的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由社會(huì)平均工資的20％改為個(gè)人退休前10年平均工資的20％，即養(yǎng)老金＝最高10年平均工資×比例（20％）×工作記錄。根據(jù)物價(jià)的變化對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整。養(yǎng)老金必須通過銀行支付，并使用養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)節(jié)機(jī)制來調(diào)整收入增長與物價(jià)變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。