黃志良　楊　星

一、我國出口退稅的現(xiàn)狀

出口退稅是一國政府為了增強出口商品的國際市場競爭力，將出口商品中所含的間接稅部分或者全部退還給出口商，使得出口商品以含部分稅或者不含稅的價格進入國際市場所實施的一項政策。我國自1985年實施出口退稅政策以來，出口退稅政策多次發(fā)生重大變化，1988年明確“征多少退多少，不征不退和徹底退稅”的原則，1994年稅制改革，頒布的《出口貨物退（免）稅管理辦法》重申了對出口商品實行整體稅負(fù)為零的零稅率政策，1995年將出口退稅率調(diào)整為10%、14％，1996年下調(diào)為3％、6％、9％，1998—1999年間，為鼓勵出口，分別提高到5％、13％、15％、17％等四個檔次。2003年10月再次調(diào)整出口退稅政策。首先，調(diào)整出口退稅率，調(diào)整后的出口退稅率為5％、8％、13％、15％、17％等五個檔次，自2004年1月1日起開始實行，平均出口退稅率由原來的大約15％下調(diào)到目前的12%左右；其次，從2004年起，以2003年出口退稅實際退稅指標(biāo)為基數(shù)，對超過基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央與地方按75∶25的比例分別負(fù)擔(dān)；再次，從2003年起，中央進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅收入增量首先用于出口退稅，部分實行以進養(yǎng)退；最后，截至2003年年底的累計欠退稅由中央財政全額負(fù)擔(dān)，對欠企業(yè)的出口退稅款，中央財政從2004年起開始采取全額貼息等予以解決。

二、我國出口退稅的理論分析

1、出口退稅的稅收中性論。出口退稅的稅收中性論是稅收中性論在國際貿(mào)易領(lǐng)域的體現(xiàn)，稅收中性論認(rèn)為稅收是對市場機制的干預(yù)，導(dǎo)致經(jīng)濟主體行為和市場活動的扭曲，影響市場資源自發(fā)配置，造成效率損失，主張減少甚至取消稅收，充分發(fā)揮市場機制的功能，也叫做最優(yōu)稅收理論。由于各國政府根據(jù)國民待遇原則和稅收管轄權(quán)原則普遍對進口商品征收間接稅，出口退稅目的是使出口商品不含間接稅進入國際市場，避免在出口國和進口國重復(fù)征稅，消除對出口商品的稅收歧視，公平稅負(fù)。出口退稅不違反WTO的原則，世界各國普遍實行，是國際慣例，WTO原則只是禁止出口退稅率高于應(yīng)征稅率的變相出口補貼。因此，一國商品出口時為了避免重復(fù)征稅，出口商品應(yīng)該退稅，征多少退多少，使得出口商品以零稅率出口，徹底的出口退稅不僅不會造成自由貿(mào)易的扭曲，而且符合國民待遇原則和國際慣例。

2．出口退稅的稅收非中性論。與中性論相反，非中性論認(rèn)為市場機制并不是完美的，存在著市場失靈，在促進效率的同時還會損害公平，而且通過稅收中性化來提高效率的條件是完全競爭、市場齊備的市場信息及稅收無成本，在現(xiàn)實中難于存在。這樣就需要政府對市場運行進行干預(yù)，運用稅收調(diào)控來矯正市場失靈，彌補市場不足，實現(xiàn)公平，稅收政策是政府調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的宏觀政策工具之一。根據(jù)該理論，出口退稅是政府對出口商品提供稅收減免優(yōu)惠，促進本國商品出口的措施，實質(zhì)是一種間接的出口補貼，是非中性的。因此，政府可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和國家利益，靈活運用出口退稅政策，在WTO原則允許的范圍內(nèi)，可以少征多退，也可以多征少退。

3．出口退稅的稅收中性和非中性論。該理論是中性論與非中性論的折衷，認(rèn)為市場是配置資源的有效手段，盡可能讓市場機制發(fā)揮作用，提高效率和降低資源配置成本；同時，由于國際市場存在不完全競爭和出口負(fù)外部性等因素，稅收中性只是一種理想，并不可行，現(xiàn)實中世界各國政府都利用稅收調(diào)控來發(fā)展經(jīng)濟和維護國家利益，政府干預(yù)不可避免。這樣，現(xiàn)實中的稅收只能實行“次優(yōu)原則”，兼顧效率與公平，是中性與非中性的結(jié)合。根據(jù)該理論，為了避免重復(fù)征稅帶來的效率損失和稅負(fù)不公平，加強出口商品的競爭力，征收的間接稅應(yīng)該征多少退多少，全額退稅，出口退稅應(yīng)該追求理想的中性狀態(tài)；同時，在國際慣例原則下，適度利用非中性的稅收杠桿，促進商品出口。與此相適應(yīng)，我國出口退稅政策設(shè)置下限是理想的中性狀態(tài)，上限是國際慣例允許的少征多退。

對于出口退稅，盲目迷信市場機制和過分強調(diào)國家干預(yù)都不是明智的選擇，這在西方理論界已經(jīng)得到多數(shù)人的認(rèn)同。比較而言，伴隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展，國家的部分經(jīng)濟管理職能受到威脅已經(jīng)消失，為了維護本國利益，強調(diào)政府干預(yù)的聲音略占上風(fēng)，成為主流導(dǎo)向。我國是發(fā)展中國家，處于向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型階段，并不具備西方的理想稅收中性理論所需要的條件，縱觀此次出口退稅政策的改革，更多是強調(diào)通過國家干預(yù)來最大化國家利益，體現(xiàn)了出口退稅非中性的一面，與國際趨勢相一致。

三、我國出口退稅的現(xiàn)實思考

1．退稅資金嚴(yán)重不足。退稅資金的不足是由于以下的原因引起：

(1）出口貿(mào)易大幅增長。1997年亞洲金融危機后，我國出口出現(xiàn)大幅下降，為了促進出口，我國1998年至1999年間調(diào)高了出口退稅率。1999年以來我國出口開始大幅增長，出口退稅也出現(xiàn)大幅增長，1999年出口退稅額為837億元，2002年達(dá)到2119億元，年均增長363％，然而，同期中央財政收入年均只增長21．1％，到2002年底，累計拖欠出口退稅達(dá)到2447億元，嚴(yán)重影響了企業(yè)的正常運作。

（2）我國現(xiàn)行的出口退稅方式。由于我國出口退稅實行先征后返，出口退稅由中央財政承擔(dān)，而且出口退稅采用預(yù)算指標(biāo)，1997—2002年預(yù)算指標(biāo)的年均增長178％左右，出口退稅的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)算指標(biāo)的增長。這樣導(dǎo)致國家出口退稅的承諾處于兩難困境：一方面，如果保證了出口退稅的資金，那么出現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給不足；另一方面，如果保證公共產(chǎn)品的供給，出口退稅的資金又會缺乏。在先征后返的退稅方式下，為了保證公共產(chǎn)品的供給，退稅拖欠無法避免。

（3）我國現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)。與西方發(fā)達(dá)國家以所得稅為主體不同，我國是以流轉(zhuǎn)稅為主體，流轉(zhuǎn)稅中增值稅占很大比重，2002年我國增值稅占中央財政收入的44．6％，出口退稅部分又是流轉(zhuǎn)稅中的增值稅和消費稅，這樣，出口增長得越快，出口退稅就越多，財政就越困難，可以預(yù)見的是我國加入WTO的頭幾年里，出口會有大幅的增長，在現(xiàn)行的出口退稅政策下，出口退稅拖欠會越來越嚴(yán)重。

（4）積極的財政政策。亞洲金融危機以來，為了反對通貨緊縮，我國實行積極的財政政策，中央財政連年赤字，而且還有大量內(nèi)外債務(wù)余額，財政狀況相當(dāng)困難，財政風(fēng)險不容忽視。雖然近年來我國中央財政收入占GDP的比重有所增加，但是與其他國家相比還是屬于較低水平，這與國家承擔(dān)越來越多的經(jīng)濟管理職能不相適應(yīng)。隨著經(jīng)濟全球化進程的深入，世界各國都通過加強政府經(jīng)濟管理職能來取得在經(jīng)濟全球化中的有利競爭地位，中央財政收入比重偏低，不利于我國加入WTO后取得優(yōu)勢地位。

（5）出口退稅負(fù)擔(dān)機制不合理。我國增值稅采用分稅制，中央和地方按75∶25的比例共享，但是出口退稅全部由中央財政承擔(dān)，地方財政在分享增值稅的同時卻不分擔(dān)出口退稅，這樣在先征后返的情況下，不合理的負(fù)擔(dān)機制也是導(dǎo)致出口退稅拖欠的又一原因。

2背隹詮└增長快，貿(mào)易摩擦增多。1990年以來，我國的對外貿(mào)易摩擦不斷增多，特別是近幾年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和市場開放，我國出口供給能力大量增長，但是受到國際市場容量的限制，我國出口商通常采取壓價戰(zhàn)略來銷售產(chǎn)品，惡性價格競爭使得我國具有絕對優(yōu)勢的產(chǎn)品價格進一步降低，結(jié)果是出口退稅流失，出口企業(yè)利潤流失；更為嚴(yán)重的是，低價格成為外國反傾銷的口實，導(dǎo)致被征收反傾銷稅。結(jié)果出口退稅不僅沒有促進我國在國際市場上具有絕對優(yōu)勢的產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為企業(yè)利潤或國家利益，反而助長了惡性競爭，過低的價格雖然增加了出口量，但是惡化了貿(mào)易條件，出口退稅為別國作了貢獻(xiàn)。

3．出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)需要調(diào)整。我國長期以來實行出口導(dǎo)向型貿(mào)易戰(zhàn)略，在普遍的出口退稅政策下，出口不斷增長，外資大量搶占國內(nèi)一些非高新技術(shù)的傳統(tǒng)領(lǐng)域，我國勞動密集型產(chǎn)業(yè)成為我國出口的支柱產(chǎn)業(yè)，出口產(chǎn)品主要是技術(shù)含量低的傳統(tǒng)產(chǎn)品和加工程度低的初級產(chǎn)品，深加工產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品不多。受到市場容量和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)趨同性的制約，在國際市場上，勞動密集型產(chǎn)品的競爭往往是在國內(nèi)廠商產(chǎn)品之間展開激烈競爭。出口產(chǎn)品層次結(jié)構(gòu)的單一和低級化已經(jīng)不適應(yīng)國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的要求，因此，為了國家的經(jīng)濟安全和利益，現(xiàn)在就要未雨綢繆，通過出口退稅來體現(xiàn)我國的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，改變出口產(chǎn)品層次結(jié)構(gòu)。

4．無法體現(xiàn)出口貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展要求。當(dāng)前，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全國乃至全世界的共識，出口貿(mào)易也應(yīng)該關(guān)注可持續(xù)發(fā)展。出口資源型產(chǎn)品特別是不可再生性資源產(chǎn)品不僅導(dǎo)致資源的枯竭，而且常常破壞自然生態(tài)環(huán)境，影響可持續(xù)發(fā)展。如果在經(jīng)濟發(fā)展的初期不得不依靠資源推動來發(fā)展出口貿(mào)易，那么在經(jīng)濟發(fā)展進入一定階段以后，特別是當(dāng)前良好的出口貿(mào)易形勢下，我國出口貿(mào)易應(yīng)該實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，通過出口退稅調(diào)整來扶植高新技術(shù)出口產(chǎn)業(yè)、國家急需發(fā)展的出口產(chǎn)業(yè)和深加工、高附加值出口產(chǎn)業(yè)，增加出口產(chǎn)品的技術(shù)含量，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和保持出口的長期競爭力，實現(xiàn)出口貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展。

這次出口退稅改革進行了精心設(shè)計，具有相當(dāng)?shù)目刹僮餍?，但是改革并沒有解決出口退稅的根本問題。加入WTO后，我國已經(jīng)取代美國成為吸引外商直接投資最多的國家，預(yù)計在未來的幾年，我國出口貿(mào)易將會有快速的發(fā)展，在以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)沒有改變之前，出口退稅問題不可能徹底解決。作為發(fā)展中國家，我國稅制結(jié)構(gòu)從流轉(zhuǎn)稅為主體轉(zhuǎn)向流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體模式將為徹底解決出口退稅問題留有更多回旋余地，而且從經(jīng)濟發(fā)展的階段看，雙主體稅制也是可行的。在向雙主體稅制過渡時期內(nèi)，可以考慮從以下方面來解決出口退稅帶來的問題：改變出口貿(mào)易體制的粗放式管理，由數(shù)量型向數(shù)量和質(zhì)量并重型轉(zhuǎn)變；為解決因為出口退稅帶來地方財政困難，可以考慮地方開征新的稅種，如遺產(chǎn)稅等；把出口與進口相聯(lián)系，在考慮進出口基本平衡的情況下，從進口征稅中轉(zhuǎn)撥部分給出口大省市作為出口退稅款的部分補償，不失為鼓勵出口的一種選擇。