王麗萍　葛艷梅　劉　靜

緘市公用事業(yè)即生產(chǎn)公用品的企業(yè)，它是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是城市建設(shè)中非常重要的生產(chǎn)類型，主要包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理、綠化、公共交通、道路橋梁等，推而廣之，還包括鐵路、郵政、電信等諸多行業(yè)。與其它行業(yè)比較，這些行業(yè)均有著很明顯的自身特點(diǎn)：從城市公用事業(yè)提供的產(chǎn)品用途上來(lái)看，它具有公益性；從產(chǎn)業(yè)類型來(lái)看，它具有基礎(chǔ)性：從經(jīng)營(yíng)方式看，它具有自然壟斷性；從企業(yè)屬性和服務(wù)范圍來(lái)看，它具有地域性；從投資規(guī)模來(lái)看，它具有投資規(guī)模大，資本回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)。由于以上特點(diǎn)，政府對(duì)此類行業(yè)采取特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管方式。從1989年以后，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了穩(wěn)定、持續(xù)、高速增長(zhǎng)期，GDP年均增長(zhǎng)9％左右。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好形勢(shì)為背景，在我國(guó)政府提㈩的擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方針的作用下，公用事業(yè)以高于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度快速發(fā)展。根據(jù)我國(guó)推進(jìn)城市化建設(shè)的方針，城市化必將加速進(jìn)行，城市市政建設(shè)也必將進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期；同時(shí)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、高速發(fā)展，人民生活質(zhì)量愈來(lái)愈高，對(duì)城市公用設(shè)施提出了越來(lái)越高的要求，這些都為城市公用事業(yè)向更高質(zhì)量發(fā)展提供了越來(lái)越廣的空間。目前，我國(guó)城市公用事業(yè)仍然存在著一系列的問(wèn)題，制約了城市公用事業(yè)的發(fā)展，使其成為影響我國(guó)纖濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。因此，深入研究其特點(diǎn)及發(fā)展現(xiàn)狀，探討其發(fā)展對(duì)策，對(duì)促進(jìn)城市公用事業(yè)的改革及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有著非常重要的意義。

一、解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，探索中國(guó)式城市公用事業(yè)發(fā)展之路

隨著我國(guó)加入WTO，對(duì)外開放的廣度和深度增加，我國(guó)對(duì)世貿(mào)成員方在各方面體現(xiàn)最優(yōu)惠待遇和透明度原則，使外來(lái)資本及外來(lái)的管理模式對(duì)我國(guó)形成了更大的沖擊和挑戰(zhàn)，同時(shí)也為我國(guó)公用事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇和新的理念。在城市公用設(shè)施建設(shè)，巾，我們也應(yīng)該樹立開放的經(jīng)營(yíng)思想，用城市經(jīng)營(yíng)理念去開發(fā)城市公用事業(yè)。應(yīng)該將城市看作一種資產(chǎn)，城市經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上講屬于一種商品，它是國(guó)家最大的有形資產(chǎn)，完全可以運(yùn)用市場(chǎng)的手段，對(duì)構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地)與人力作用資本(如路、橋)及相關(guān)的延伸資本(如路、橋的冠名權(quán))等進(jìn)行集聚、重組和營(yíng)運(yùn)，最大限度的盤活存量、吸引增量，走出一條以城建城、以城興城的城建市場(chǎng)化之路，實(shí)現(xiàn)城市的自我滾動(dòng)、自我積累和自我增值。這樣，公用設(shè)施就不再是單純的建設(shè)，而主要在經(jīng)營(yíng)。可以將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)巾的經(jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)方式等多種要素引入城市建設(shè)，把城市建設(shè)推向市場(chǎng)。為了達(dá)到這一日的，可以考慮以下幾個(gè)方面的途徑。

1、認(rèn)真貫徹黨的關(guān)于我國(guó)城市公用事業(yè)的政策，推進(jìn)公用事業(yè)的市場(chǎng)化。積極引入外來(lái)資本和民間資本，擴(kuò)大融資渠道，大力支持各種經(jīng)濟(jì)類型在公用事業(yè)的嘗試和發(fā)展。即一切有利于公用事業(yè)發(fā)展的資金、一切有利于公用事業(yè)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)方式都要敢用、善用。

2、探索各種資本進(jìn)入公用事業(yè)的營(yíng)運(yùn)模式。隨著我國(guó)公用事業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)化步伐的加快，全國(guó)各地也陸續(xù)出現(xiàn)了一些民間資木、外來(lái)資本進(jìn)入公用事業(yè)的纖營(yíng)模式。其中不乏成功的范例，例如上淘竹園第一污水處理廠項(xiàng)目，四川邛崍自來(lái)水公司項(xiàng)目都是采用BOT(建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交)模式取得成功；又如四川邛崍的天然氣項(xiàng)目采用TOT(移交—運(yùn)營(yíng)一移交)的經(jīng)營(yíng)方式；PPP(公眾、私人、合作)經(jīng)營(yíng)方式；以及中外合資(如法國(guó)昭和水公司和奉賢自來(lái)水第三水廠合資成立上海首家中外合作昭合自來(lái)水公司)、直接并購(gòu)(如威望迪和天津市合作興建的天津凌莊水廠)以及純民營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式。各地應(yīng)因地制宜地采取適當(dāng)?shù)姆绞揭M(jìn)資金，引入先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展當(dāng)?shù)毓檬聵I(yè)。

3、對(duì)于按國(guó)有國(guó)營(yíng)方式經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)單位要促使其盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度。徹底將企業(yè)與政府脫開，讓企業(yè)真正成為經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立法人。這樣不但能促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也能促進(jìn)企業(yè)真正進(jìn)入市場(chǎng)，了解供求變化、把握市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，以謀求企業(yè)發(fā)展。

二、建立健全完善的社會(huì)主義企業(yè)監(jiān)管制度

在社會(huì)主義市場(chǎng)化條件下，轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開、研究政府對(duì)公用事業(yè)的監(jiān)管方法，對(duì)保證公用行業(yè)的良性發(fā)展是非常重要的。

1、建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，政府監(jiān)管仍是人們不斷探索的新課題。建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，徹底割斷原有的政企關(guān)系，仗監(jiān)管機(jī)構(gòu)致力于監(jiān)管活動(dòng)，便于配備和培養(yǎng)高素質(zhì)的監(jiān)管人員，便于研究探索各類監(jiān)管措施和方法。同時(shí)，也有利于對(duì)各行業(yè)，各單位執(zhí)行統(tǒng)一的監(jiān)管政策，這在公用事業(yè)市場(chǎng)化的初期是非常重要的。

2、健全相關(guān)法律、法規(guī)，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和特許經(jīng)營(yíng)制度。在現(xiàn)有法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)結(jié)合自身情況制訂可行的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和特許經(jīng)營(yíng)制度。市場(chǎng)準(zhǔn)入和特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)規(guī)范進(jìn)入條件、進(jìn)入程度、經(jīng)營(yíng)責(zé)任及經(jīng)營(yíng)保障，這樣既能保障公共利益，又能保障投資經(jīng)營(yíng)者的利益，才有利于公用事業(yè)在一個(gè)良性狀態(tài)下發(fā)展。有了法規(guī)、制度，政府監(jiān)管就有了依據(jù)，競(jìng)爭(zhēng)就有了公平的環(huán)境，經(jīng)營(yíng)就有了規(guī)范。

3、加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管方法的研究，探索適應(yīng)中國(guó)的監(jiān)管方法。首先，應(yīng)完善價(jià)格聽證會(huì)制度。對(duì)公用品價(jià)格的監(jiān)管是監(jiān)管的一個(gè)非常重要方面，我國(guó)在1998年頒布了《價(jià)格法》，建立了聽證會(huì)制度，由企業(yè)、消費(fèi)者、各利益集團(tuán)在聽證會(huì)上表達(dá)自己意見，政府在此基礎(chǔ)上確定價(jià)格。應(yīng)該說(shuō)價(jià)格聽證會(huì)制度是價(jià)格監(jiān)管中的一個(gè)非常重要措施。在聽證時(shí)，應(yīng)解決諸如那些公用品價(jià)格要聽證，那些人或企業(yè)、或團(tuán)體參加聽證，如何保證企業(yè)真實(shí)信息的披露、價(jià)格確定的依據(jù)、政府定價(jià)原則(聽證結(jié)果對(duì)政府定價(jià)的影響)等問(wèn)題，也就是規(guī)范聽證行為。其次，政府要注重公用事業(yè)對(duì)社會(huì)安全影響的監(jiān)管。由于公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性和與人民生活緊密相關(guān)性，使其生產(chǎn)的正常與否往往會(huì)影響社會(huì)安全。比如2003年上半年美國(guó)和加拿大的大停電事件，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了相當(dāng)大的損失；又如國(guó)內(nèi)某地發(fā)生的有人向自來(lái)水廠投毒事件，對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦纳斐闪撕艽蟮耐{；又如企業(yè)的排污又會(huì)對(duì)環(huán)境造成很大的影響等等。因而關(guān)注公共安全、公共衛(wèi)生和社會(huì)環(huán)境等方面的監(jiān)管對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的國(guó)家地區(qū)尤為重要。再次，加強(qiáng)對(duì)公共產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)、安全的監(jiān)管是政府監(jiān)管的新領(lǐng)域。除了關(guān)注公用產(chǎn)品的價(jià)格，更要關(guān)注這個(gè)價(jià)格下所提供的公用產(chǎn)品的質(zhì)量。比如在低廉的價(jià)格下提供不衛(wèi)生的自來(lái)水，就沖擊了價(jià)格監(jiān)管的意義。由于這類企業(yè)的自然壟斷性質(zhì)，因而對(duì)其服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，對(duì)于公用品使用安全性的監(jiān)管同樣的重要。隨著公眾對(duì)公用品數(shù)量、質(zhì)量、服務(wù)、安全性等方面要求的提高，這方面的監(jiān)管愈來(lái)愈占有重要地位。

三、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)地建設(shè)城市公用設(shè)施

1、在城市公用設(shè)施建設(shè)中要統(tǒng)籌規(guī)劃，均衡發(fā)展，適當(dāng)超前。要從城市發(fā)展的全局出發(fā)，制訂城市公用設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃，要組織協(xié)調(diào)公用行業(yè)各個(gè)部門的建設(shè)行為，消除瓶頸現(xiàn)象，也要避免個(gè)別設(shè)施的超常建設(shè)。同時(shí)，規(guī)劃建設(shè)時(shí)要比緘市發(fā)展適當(dāng)超前，留有發(fā)展余地和改造空間。

2、應(yīng)組織建設(shè)城市公用的地下管網(wǎng)通道，避免通道的重復(fù)建設(shè)和相互干擾。可以成立城市地下管網(wǎng)通道管理公司，專門負(fù)責(zé)對(duì)地下公用管網(wǎng)通道的建設(shè)。公用事業(yè)各管網(wǎng)(水、電、電信、天然氣、煤氣等)均付費(fèi)使用，既能節(jié)約建設(shè)費(fèi)用，又便于統(tǒng)一管理，還有利于維護(hù)緘市的公共環(huán)境。

3、分離壟斷環(huán)節(jié)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)。公用事業(yè)的自然壟斷性很大一部分就是由于公用產(chǎn)品的傳輸需要特殊的管(路)網(wǎng)，因而管(路)網(wǎng)是其形成自然壟斷的關(guān)鍵。我們應(yīng)把現(xiàn)有公用事業(yè)的生產(chǎn)、傳輸、銷售等各環(huán)節(jié)進(jìn)行分割，各自組成企業(yè)，對(duì)生產(chǎn)和銷售可以采取引入競(jìng)爭(zhēng)的方法使它們真正進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)傳輸環(huán)節(jié)可采取事前競(jìng)爭(zhēng)的辦法并加強(qiáng)監(jiān)管措施，這樣就會(huì)使公用事業(yè)減少自然壟斷的范圍，更多地引入了競(jìng)爭(zhēng)，更有利于公用事業(yè)的發(fā)展。