盛　力

居住在城市里的人，無(wú)論是誰(shuí)都希望自己的城市越來(lái)越美麗，都渴望有一個(gè)屬于自己的家，畢竟安居才能樂(lè)業(yè)。美麗的城市需要新陳代謝，需要拆遷和改造。然而在這場(chǎng)中國(guó)所有城市都在轟轟烈烈進(jìn)行的拆遷洪流中，各種各樣的拆遷糾紛也隨之而來(lái)，面對(duì)洶涌的“拆情”和四起的怨聲，人們嘆息之余不免要問(wèn)：“利民工程”怎么會(huì)變成“擾民工程”？國(guó)家利益與拆遷戶的生存是勢(shì)不兩立的嗎？

盼拆遷變成怕拆遷

１０年前，在南京市老城區(qū)居住了３０多年的王大媽，一提到拆遷，眼睛都發(fā)亮：“快拆吧！說(shuō)起我家老房子的故事，跟您說(shuō)吧，都能寫(xiě)本書(shū)！”幾年前家住北京市宣武區(qū)的老百姓盼房子、盼修路、盼拆遷，盼得望眼欲穿，一聽(tīng)說(shuō)有區(qū)里的規(guī)劃模型，哪兒拆、哪兒建、哪兒改，非常直觀，就紛紛趕來(lái)看。還是幾年前，家住天津的劉先生更是用盼星星、盼月亮來(lái)形容拆遷，渴望搬出老房子的迫切愿望。

一個(gè)“盼”字，道出多少百姓和政府舊貌圖新的急切心情！

然而，１０年來(lái)的城市改造和拆遷，逐漸演變成一股大規(guī)模的城市“圈地風(fēng)”，百姓盼拆遷的呼聲逐漸被怨言淹沒(méi)了。

南京市景明佳園是拆遷戶的一個(gè)安置地，這個(gè)孤零零的小區(qū)前不靠城，后不接區(qū)，被稱為“經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)項(xiàng)目”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，小區(qū)的綠化不錯(cuò)，但居民談起小區(qū)生活卻怨聲不止。３０多歲的居民楊叢花說(shuō)：“這里沒(méi)有學(xué)校，我的孩子上初一，從家到學(xué)校，大約２０公里。孩子每天早晨５點(diǎn)半出門(mén)，晚上８點(diǎn)多才到家。我每月只有２００元的下崗生活補(bǔ)貼，因離城遠(yuǎn)，孩子上學(xué)坐公交車(chē)就要花掉三分之一，想就地找工作吧，出了小區(qū)，連人影都看不到，哪兒有活干？我的頭發(fā)都急白了?！?/p>

２００３年９月１９日深夜，當(dāng)喧囂一天的城市和勞累之后的人們都在寂靜中睡去時(shí)，家住北京海淀區(qū)長(zhǎng)春橋的拆遷戶大剛一家，被五六個(gè)破門(mén)而入、手持強(qiáng)光電筒和一米多長(zhǎng)木棒的大漢捆住手腳、蒙上眼睛、堵上嘴巴后扔到大門(mén)外。黑暗中，轟轟隆隆不到四十分鐘，大剛的家便被鏟車(chē)夷為平地。

最著名的拆遷官司是２０００年２月發(fā)生在北京，１０３５７名被拆遷戶聯(lián)名向北京市第二中級(jí)人民法院提起行政訴訟。這個(gè)被稱為萬(wàn)人訴訟的著名事件，在北京的拆遷戶中幾乎家喻戶曉。２００３年８月２２日發(fā)生在南京的拆遷戶翁彪“自焚”事件，把被拆居民與開(kāi)發(fā)商的矛盾推到極致。雖然此事屬“自焚”還是“縱火”尚無(wú)定論，但上海外灘畫(huà)報(bào)引用翁彪鄰居的話說(shuō)，拆遷辦“做得太絕了”，“不是被逼到絕處，誰(shuí)愿意拿自己的生命來(lái)賭！”。南京事件過(guò)去不到一個(gè)月，２００３年９月１５日，北京再次發(fā)生拆遷戶自焚事件。這兩起事件，不僅震驚全國(guó)，也引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，以房屋拆遷和居民安置為主的拆遷糾紛，以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)、下崗失業(yè)，成為近年來(lái)群眾上訪的又一大焦點(diǎn)。據(jù)信訪部門(mén)介紹，反映拆遷安置問(wèn)題的信件呈逐年上升趨勢(shì)。截至２００３年８月３１日，國(guó)家信訪局已收到關(guān)于拆遷的上訪信１１６４１件，與２００２年同期比上升５０．３４％；從拆遷戶上訪人數(shù)看，２００２年比上年增長(zhǎng)６４．８６％，到２００３年８月底，又同比增長(zhǎng)了４７．１９％。

是什么讓他們?nèi)绱耸軅?/p>

拆遷本來(lái)是為加快城市建設(shè)，改善居民居住條件的一項(xiàng)“利民工程”，是什么使拆遷偏離了它原來(lái)的軌道，變成了一項(xiàng)“擾民工程”，讓處于弱勢(shì)群體的百姓如此受傷呢？主要有以下幾個(gè)方面的原因：

利益驅(qū)使，粗暴對(duì)待拆遷戶。一些城市由于拆遷機(jī)制的不健全，把本該關(guān)注的對(duì)象由“人”轉(zhuǎn)到了“地”。有的城市把拆遷權(quán)力下放給基層單位，開(kāi)發(fā)商先選好一塊地，然后由房管部門(mén)鑒定危房率，即確定為危改區(qū)，并隨之立項(xiàng)，造成拆遷單位考慮更多的是如何盡快地把居民搬走，然后盡快把“地”變?yōu)闃?，再把樓變成利?rùn)。許多好房子被“鑒定”為壞房子，開(kāi)發(fā)商只要看中哪里，哪里就成了“危房”。一時(shí)間，開(kāi)發(fā)公司“風(fēng)起云涌”，紛紛“圈地”，忙于“炒項(xiàng)目”賺錢(qián)，致使大量居民外遷，讓原有的社區(qū)生活幾乎在一夜之間不見(jiàn)了。出現(xiàn)棍棒、推土機(jī)粗暴拆遷的現(xiàn)象，也就不足為奇了。

安置政策簡(jiǎn)單化，部分拆遷戶因拆致貧。拆遷本是“舊的不去，新的不來(lái)”，為百姓辦的實(shí)事。但拆遷單位和老百姓在房屋拆遷中沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公平交易。大多數(shù)拆遷戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力只能承受低租金住宅，因此，進(jìn)行大規(guī)模改造，簡(jiǎn)單地外遷居民，將使許多低收入家庭的生活難以為繼，也違背了政府拆遷的初衷。你要回遷，得花錢(qián)買(mǎi)房；你要定向安置，也得花錢(qián)買(mǎi)房。盡管這些房?jī)r(jià)是被“優(yōu)惠”了的，但仍使低收入者感到“喘不過(guò)氣來(lái)”。被拆遷戶要是不要房，給你錢(qián)好了，但由于許多家庭的居住面積少，拿到的補(bǔ)償款也少，加之房?jī)r(jià)居高不下，他們拿著這些錢(qián)在市區(qū)內(nèi)也難以買(mǎi)到一套稱心的房。建設(shè)部副部長(zhǎng)劉志峰的一番話，可謂“一針見(jiàn)血”，他說(shuō)：“一些地方政府不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的實(shí)力，盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，大搞舊城拆建，后續(xù)資金投入跟不上，因而造成拆遷政策不落實(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，損害了拆遷戶的利益?！?/p>

假“公”濟(jì)商，“繞道”取利?，F(xiàn)在，有不少開(kāi)發(fā)商巧立名目，先以建公益項(xiàng)目的名義騙取一些優(yōu)惠政策，然后搖身一變，公益項(xiàng)目成了商業(yè)設(shè)施或純贏利項(xiàng)目。上海市７４歲的何禮明夫婦怎么也沒(méi)想到，他們住了幾十年的祖房，在被以“市政動(dòng)遷”名義指定為“待拆遷房”搬出后，竟沒(méi)有被拆除，而是裝修一新，改頭換面，成為上?！靶绿斓亍鄙虡I(yè)廣場(chǎng)中的一家酒樓。記者調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，類(lèi)似這種“遷而不拆”的怪事，在一些城市并不鮮見(jiàn)。在“公共利益”的拆遷“政策筐”里，“舊城改造”成了一個(gè)無(wú)底洞。在一些地方，它甚至成了拆遷戶的噩夢(mèng)。浙江金華拆遷戶劉麗告訴記者，在今年計(jì)劃拆遷的婺江東路北側(cè)地塊，政府部門(mén)開(kāi)始在公告中說(shuō)搞綠化帶，補(bǔ)償較少，并拒絕市民回遷。因居民多次上訪質(zhì)疑，有關(guān)部門(mén)最終才公布在此建設(shè)“小高層”商品樓的計(jì)劃。以“危改”、“建綠”等公共利益為名，行圈地之實(shí)，是開(kāi)發(fā)商屢試不爽的伎倆。

天津模式應(yīng)成為全國(guó)樣板

提到拆遷，有一個(gè)極富對(duì)比性的例子值得我們深思：早在德國(guó)還是皇帝威廉一世統(tǒng)治的時(shí)候，一天威廉一世在登高遠(yuǎn)眺城市風(fēng)景時(shí)，視線被一座磨坊擋住了，皇帝派人與磨坊主協(xié)商，打算買(mǎi)下這座磨坊以便拆除。不成想，磨坊主堅(jiān)決不賣(mài)，還對(duì)皇帝提起了訴訟。更讓人驚訝的是，法院居然判皇帝敗訴，在事關(guān)私有財(cái)產(chǎn)的物權(quán)上，“封建時(shí)期”的德國(guó)皇帝與草民是完全平等的。

在我國(guó)，也同樣有好的范例可以借鑒，在這方面，天津模式應(yīng)成為全國(guó)樣板。大規(guī)模的城市改造過(guò)程中，天津市不是一“拆”了之，帶著對(duì)老百姓深厚的感情搞拆遷，用６項(xiàng)制度確保拆遷中群眾利益不受損，同時(shí)妥善解決中低收入戶的住房困難，力爭(zhēng)讓他們能住上稱心房。在今年創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄的４００萬(wàn)平方米舊房、１０萬(wàn)多拆遷戶拆遷規(guī)模中，沒(méi)有引發(fā)一起惡性事件，拆遷群訪率不到百分之一，沒(méi)有一例特困拆遷群眾上訪。天津市多年拆遷實(shí)踐表明，拆遷行為粗暴、操作過(guò)程不公正、不透明最容易引起群眾的不滿。為此，天津確立了“依法拆遷、以情拆遷、文明拆遷”的工作原則，建立了拆遷公示、投訴舉報(bào)、信訪服務(wù)、監(jiān)督檢查、拆遷誠(chéng)信等６項(xiàng)制度，確保公開(kāi)、公正?；叵虢衲晗奶觳疬w時(shí)的情景，負(fù)責(zé)一個(gè)拆遷工作組的南開(kāi)區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)公司的工會(huì)主席孫承信深有感觸地說(shuō)：“帶著對(duì)老百姓深厚的感情搞拆遷，老百姓就會(huì)給你理解與信任”。同樣參與拆遷的南開(kāi)區(qū)建委副書(shū)記高湘蘆說(shuō)：“拆遷中什么人都能碰到，有哭的、鬧的，還有打的、罵的，只要自己換位思考，就會(huì)有愛(ài)心、細(xì)心，就能做到打不還手，罵不還口?！?/p>

不讓一個(gè)特困拆遷戶過(guò)不去，是天津市拆遷過(guò)程中的又一個(gè)寶貴經(jīng)驗(yàn)。拆遷戶中的部分孤老戶、殘疾人等弱勢(shì)群體占有相當(dāng)比例，依靠自身力量買(mǎi)房幾乎不可能。為此，天津通過(guò)靈活的安置方式，包括提供特殊補(bǔ)貼售房、以拆遷費(fèi)充抵租金長(zhǎng)期提供公產(chǎn)房、以拆遷費(fèi)作養(yǎng)老金送鰥寡老人到養(yǎng)老院等等。天津市每年還從住房公積金增值資金中提?。叮埃埃叭f(wàn)元作為收購(gòu)資金，由市住房保障主管部門(mén)在市場(chǎng)上收購(gòu)區(qū)位、價(jià)格適中、小戶型為主的“二手”住房和普通商品房轉(zhuǎn)為廉租住房，向最低收入家庭出租、出售。對(duì)拆遷戶中的無(wú)依無(wú)靠的鰥寡老人和孤兒，各部門(mén)更是傾情相助。老城廂拆遷前，南開(kāi)區(qū)還搞了一次助困活動(dòng)，全區(qū)為老城廂特困戶捐贈(zèng)２５３萬(wàn)元，專門(mén)用于１５２戶特困戶的補(bǔ)助。

可稱得上是我國(guó)最浩大拆遷工程的三峽移民，累計(jì)拆遷了百萬(wàn)移民的住房，卻沒(méi)有發(fā)生一起暴力沖突事件。這其中的訣竅和原則有三點(diǎn)：一是三峽移民部門(mén)用了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間做前期宣傳準(zhǔn)備工作，使被拆遷戶有了充分的思想準(zhǔn)備，特別注意尊重了移民的意愿與風(fēng)俗；二是不讓被拆遷戶吃虧，三峽庫(kù)區(qū)的拆遷部門(mén)僅移民安置費(fèi)就約占三峽工程總投資的一半，并保證移民資金安全有效、杜絕貪污腐敗。由國(guó)家出資搬遷淹沒(méi)區(qū)的居民祖墳、宗教場(chǎng)所，并選擇了與三峽庫(kù)區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣相近的１１個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，接收遷出庫(kù)區(qū)的１１萬(wàn)移民；三是在搬走之后進(jìn)行跟蹤服務(wù)，保障移民的發(fā)展權(quán)是對(duì)移民最大的尊重，遷走的居民都有新的職業(yè)或土地，在孩子入學(xué)等方面都考慮得很周到。資料顯示，三峽庫(kù)區(qū)搬遷的１０年，正是這一地區(qū)發(fā)展最快的１０年。

拆遷新政將撬動(dòng)“新土地革命”

有關(guān)專家指出，城市居民的房產(chǎn)往往是一個(gè)家庭的命脈，承載著太多的東西。一座房子被強(qiáng)拆，很容易引發(fā)“家庭地震”和社會(huì)沖突。因此，城市拆遷本身不僅僅是拆房子，應(yīng)是一個(gè)包括拆遷、補(bǔ)償、房產(chǎn)、土地、建管、街道、社保等多方面廣泛參與的系統(tǒng)工程。單項(xiàng)突進(jìn)必然引發(fā)矛盾，配套聯(lián)動(dòng)才是首善之選。最近兩年來(lái)發(fā)生的拆遷事件，引起國(guó)家最高層的重視并帶動(dòng)了地方政府，一場(chǎng)以維護(hù)被拆遷人利益為主要內(nèi)容的拆遷新政正在各地相繼展開(kāi)。

在最先發(fā)生拆遷自焚悲劇的南京市，正在修訂《南京市城市拆遷管理辦法》。江蘇省政府也在制定新的拆遷政策，其中多項(xiàng)條文體現(xiàn)民意民情。其中引人注目的條文內(nèi)容包含：拆遷規(guī)劃應(yīng)當(dāng)提前公示，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，涉及補(bǔ)償方式的，被拆遷人有權(quán)自主選擇，以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定補(bǔ)償金額，保證拆遷居民都有房住，不得用公安政法機(jī)關(guān)壓制群眾，強(qiáng)制拆遷須在依法裁決后等等。

上海市也是拆遷糾紛較多的幾個(gè)城市之一。目前，上海市已出臺(tái)房屋拆遷的公示、信訪接待、舉報(bào)、承諾和監(jiān)管等５項(xiàng)制度，以化解由拆遷引起的矛盾。其中承諾書(shū)制度的內(nèi)容是：在申領(lǐng)拆遷許可證前，拆遷人及接受委托的拆遷實(shí)施單位應(yīng)與區(qū)縣房屋拆遷管理部門(mén)簽訂《房屋拆遷管理承諾書(shū)》，嚴(yán)格依法動(dòng)遷，嚴(yán)禁對(duì)未簽約居民戶斷水、電、氣、通信等不文明行為發(fā)生。

北京市在最近出臺(tái)的《市政府關(guān)于做好房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的意見(jiàn)》中要求，拆遷現(xiàn)場(chǎng)要實(shí)行拆遷補(bǔ)償公示制度。拆遷現(xiàn)場(chǎng)必須公示拆遷政策、拆遷許可證、拆遷范圍、拆遷單位資質(zhì)證書(shū)、拆遷工作人員情況、拆遷工作紀(jì)律和拆遷舉報(bào)監(jiān)督電話等。拆遷中不得使用威脅、恐嚇、欺詐等不正當(dāng)手段。還要求拆遷和評(píng)估單位要在拆遷現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立政策咨詢和接待點(diǎn)，爭(zhēng)取在現(xiàn)場(chǎng)和當(dāng)?shù)亟鉀Q問(wèn)題。

種種跡象表明，由黨和政府最高層主導(dǎo)的拆遷新政正在醞釀。最高人民法院正在牽頭制定《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的司法解釋，草案已發(fā)給部分省高級(jí)人民法院征求意見(jiàn)。據(jù)看過(guò)這個(gè)“征求意見(jiàn)稿”的業(yè)內(nèi)人士稱，司法界開(kāi)始明顯往拆遷戶一方傾斜，“意見(jiàn)稿”中還有多個(gè)條款為拆遷戶提起行政訴訟提供便利。

另有法律界人士認(rèn)為，應(yīng)制定《征收補(bǔ)償法》。這一法律要遵循三個(gè)基本原則：等價(jià)、有效、及時(shí)。補(bǔ)償金要足夠合理而且包括精神賠償；安置地或補(bǔ)償費(fèi)所能購(gòu)置的住房不能降低原有的生活水平；拆遷的計(jì)劃要提前告知。經(jīng)濟(jì)學(xué)者茅于軾則提出，必須提高現(xiàn)行的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是在市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上再加１０％。

不管是制定《征收補(bǔ)償法》還是修改《拆遷條例》，都將給地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)巨大變革。首先是拆遷的難度加大，周期延長(zhǎng)，這不僅影響到房地產(chǎn)商開(kāi)發(fā)的周期，更重要的是，將加重房地產(chǎn)商的資金壓力。由于房地產(chǎn)商的開(kāi)發(fā)資金普遍以銀行貸款為主要來(lái)源，在央行加強(qiáng)銀行房地產(chǎn)類(lèi)貸款的背景下，開(kāi)發(fā)商資金鏈斷裂的危險(xiǎn)將明顯加大。其次是加大開(kāi)發(fā)商的用地成本，由此而來(lái)的是兩種可能：一種可能是開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)空間縮小。目前的現(xiàn)狀是：開(kāi)發(fā)商享受著暴利。北京隆安律師事務(wù)所秦兵律師提供了一個(gè)計(jì)算方式：假設(shè)北京二三環(huán)之間有一塊１００平方米的院子，其中房屋的建筑面積為５０平方米。開(kāi)發(fā)商征得這塊土地使用權(quán)后，向拆遷戶支付拆遷補(bǔ)償、建筑成本、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用大約共３７０萬(wàn)元；而賣(mài)房可收入６００萬(wàn)元，這樣下來(lái)，開(kāi)發(fā)商能掙到２３０萬(wàn)元。拆遷條例一旦修訂，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很可能提高，更重要的是，拆遷戶將擁有與開(kāi)發(fā)商坐下來(lái)談判的資格，隨意壓低補(bǔ)償?shù)目赡苄詫⒔档?。這樣，開(kāi)發(fā)商的用地成本無(wú)疑會(huì)上升。另一種可能是：開(kāi)發(fā)商會(huì)提高房?jī)r(jià)，向購(gòu)房者轉(zhuǎn)嫁成本增加的負(fù)擔(dān)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，這種可能性更大，只不過(guò)，開(kāi)發(fā)商也不可能把增支負(fù)擔(dān)都轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者，最大的可能性是雙方各負(fù)擔(dān)一部分。

目前，全國(guó)已經(jīng)有近２０個(gè)省市先后修改了拆遷的相關(guān)法規(guī)。為規(guī)范城市房屋拆遷估價(jià)行為，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，２００３年１２月１日建設(shè)部出臺(tái)了《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)、估價(jià)人員、被拆遷人的各自權(quán)利和義務(wù)，該《意見(jiàn)》于２００４年１月１日起正式實(shí)施。有資料顯示，各地有關(guān)規(guī)范管理、重新評(píng)估、群眾監(jiān)督等相關(guān)措施也將陸續(xù)出臺(tái)。在這里，百姓的權(quán)益被放到了首位。

今后也許還會(huì)有新的拆遷糾紛出現(xiàn)，但我們有理由相信，隨著拆遷新政的出臺(tái)、完善，引發(fā)“新土地革命”，“安得廣廈千萬(wàn)間，大庇天下寒士俱歡顏。”不再是夢(mèng)想，而即將成為每個(gè)被拆遷家庭觸手可及的現(xiàn)實(shí)，美麗的家園就在眼前。