翟　宇

近日，近60名來自中國各地政府部門的官員出現(xiàn)在美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院，準(zhǔn)備在此接受為期六周的“公共管理”培訓(xùn)。此前，國家外國專家局的“中國高級(jí)行政人員赴美培訓(xùn)項(xiàng)目”中已有49名中國官員在肯尼迪政府學(xué)院接受過培訓(xùn)。而北京、上海、廣東以及河南、山東等地也曾經(jīng)多次選派省內(nèi)的政府官員前往美國各大知名院校接受“公共管理”培訓(xùn)。有的甚至可以追溯到十幾年前。到今天為止，他們?cè)谥袊母镩_放進(jìn)程中所扮演的角色依然是一個(gè)并不完整的故事。

現(xiàn)在，我們終于有了一個(gè)觀察他們的機(jī)會(huì)。在《南風(fēng)窗》耐心表達(dá)采訪意愿和等侯了很長時(shí)間之后，現(xiàn)任臨沂市委書記李群先生終于接受了我們記者的采訪。1999年，李群率山東省公派出國干部代表團(tuán)赴美，在康狄格州紐海丈大學(xué)研修“公共管理”，為期豐年。其間，作為此次教學(xué)實(shí)習(xí)的內(nèi)容，他被安排至康州紐海文市政府任市長助理。對(duì)李群來說，在美國的這段“從政”經(jīng)歷對(duì)他的影響甚至要超過大學(xué)里的學(xué)習(xí)生涯?；貒?，2000年1月，李群被任命為山東省臨沂市市長。他開始在，臨沂把他在美國實(shí)習(xí)期間所形成的一些改革思路付諸實(shí)施。2002年12月，李出任市委書記，改革者獲得了更大的權(quán)威。

李群的海外學(xué)習(xí)心得已經(jīng)得到了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度肯定，被指對(duì)地方政府轉(zhuǎn)變工作方式很有好處。其實(shí)，像李群這樣，有一段從政經(jīng)歷，然后在國外接受一段時(shí)間的培訓(xùn)，回國后到一個(gè)經(jīng)濟(jì)亟待振興的落后地級(jí)市推動(dòng)改革的例子，并非“只此一家”。前不久，《遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)評(píng)論》就曾經(jīng)報(bào)道了有哈佛MPA(公共管理碩士)學(xué)位的廣東省云浮市市長鄭利平。他們年富力強(qiáng)。李群出任臨沂市長時(shí)僅39歲，鄭利千年僅37歲。更重要的是，先進(jìn)的公共管理理念和體制性障礙集中的落后地區(qū)能夠結(jié)合在一起嗎?這些具有新色彩的官員正在作出回答。本刊記者翟宇發(fā)自山東臨沂記者對(duì)李群的采訪，只能在見縫插針中完因?yàn)樗麑?shí)在太忙了。這一點(diǎn)，李群也已經(jīng)習(xí)慣不過，對(duì)于一個(gè)人口近千萬、體制弊端交錯(cuò)，濟(jì)發(fā)展又一直不如人意的地級(jí)市來說，一位曾在美國紐海文市政府有過實(shí)習(xí)經(jīng)歷的NO．1帶來的改革沖擊波，還遠(yuǎn)沒有結(jié)束。

“去美國之前，對(duì)西方國家的政府官員到底在做什么，我有的完全是一種想像中的情景，非常模糊，甚至對(duì)他們存有一定的懷疑和審視的的太度。但是在去美國學(xué)習(xí)之后，尤其是在當(dāng)‘市長助理的實(shí)習(xí)期間，我對(duì)他們的工作有了深入的了解同時(shí)，也對(duì)現(xiàn)在自己該怎么做有了一個(gè)明確，路?！崩钊禾寡?，“實(shí)際上，對(duì)我來說，在美國學(xué)習(xí)的過程也是一個(gè)臥薪嘗膽的過程?！?/p>

他是有備而去，也是有備而歸。

政府如何關(guān)心經(jīng)濟(jì)?

經(jīng)濟(jì)發(fā)展在官員心中的分量，不言而喻，

“在美國紐海文市當(dāng)市長助理期間，我發(fā))長并不太管經(jīng)濟(jì)，甚至連GDP和WTO都不知道是什么，這在我們看來是很不可思議的。但他告訴我，這些是聯(lián)邦政府考慮的事情，我們是不需要知道的?！?/p>

為此，李群曾與紐海文市市長就政府如何“關(guān)心經(jīng)濟(jì)”的問題進(jìn)行過討論：

“你在中國干過市長(注：李群赴美前曾任山東省壽光市長)，與我的工作內(nèi)容有什么區(qū)別?”紐海文市市長問。

“最大的區(qū)別是你好像不太管經(jīng)濟(jì)。我在中國當(dāng)市長就是主抓經(jīng)濟(jì)工作。財(cái)政增收、企業(yè)盈虧、群眾生產(chǎn)和增收、民營經(jīng)濟(jì)等等，都要一一去管。而您更多的是在忙教育、環(huán)境的事，以及參加一些社會(huì)公益活動(dòng)。是不是美國的市長都不太關(guān)心經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)上投放的精力不多?”

“你問得有道理，但不能說我不關(guān)心經(jīng)濟(jì)，也不能說我們的政府不關(guān)注經(jīng)濟(jì)。不知你注意到?jīng)]有，第一，我們紐海文市是美國珠寶店最多的城市；第二，美國的500強(qiáng)企業(yè)中總部坐落在康外州的最多，紐海文也有不少；第三，我們這個(gè)城市食品加工業(yè)很發(fā)達(dá)?！?/p>

紐海文市市長接著解釋說：“紐海文市為什么珠寶店多?因?yàn)檫@里的人室搶劫率是全美最低的，我們有一支很好的治安隊(duì)伍。珠寶商最怕的是搶，最關(guān)注的是治安狀況。為什么大公司總部愿意設(shè)在紐海文市?因?yàn)槲覀儎?chuàng)造了很好的外部環(huán)境，這包括環(huán)保、交通、居住、治安等多種發(fā)展環(huán)境。我在紐海文市當(dāng)市長已經(jīng)五屆近十年，在這十年里，紐海文市的盜竊、搶劫等犯罪案件下降了一半?！?/p>

這段對(duì)話，也為李群就任臨沂市長后，從并不寬裕的財(cái)政里拿錢，果斷改善公安部門多年陳舊的辦案手段，提高30多萬外來商戶對(duì)治安環(huán)境的信心，埋下了伏筆。去年，臨沂市的私營企業(yè)和個(gè)體工商戶增速也躍居山東省第二位。

兼顧國情的管理tl新

“我在美國當(dāng)‘市長助理的幾個(gè)月里，從未見市長到企業(yè)視察，只參加過一次中小企業(yè)產(chǎn)品博覽會(huì)，是由當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)協(xié)會(huì)組織的，不用政府掏一分錢。市長解釋說，政府與企業(yè)的差異必須明確。從某種程度上說，政府屬于‘服務(wù)業(yè)。當(dāng)然，在國內(nèi)，政府要完全放棄對(duì)企業(yè)的管理也是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)閲匈Y產(chǎn)在許多企業(yè)中都存在，而政府又是國有資產(chǎn)的出資人，因此，政府干預(yù)企業(yè)事務(wù)成了理所當(dāng)然的事情，這也是我國改革轉(zhuǎn)軌期特有的國情。但問題的關(guān)鍵是怎樣管。”

“我在臨沂當(dāng)市長期間，發(fā)現(xiàn)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部‘包企業(yè)被當(dāng)作‘經(jīng)驗(yàn)推廣。一些領(lǐng)導(dǎo)干部三天兩頭往所包的企業(yè)跑，對(duì)企業(yè)的發(fā)展指手劃腳。官員也因此成了人家的‘太上皇，必然破壞公平競爭的市場規(guī)則，也容易滋生腐敗。為此，市里堅(jiān)決制止了‘干部包企業(yè)之風(fēng)，要求主管經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部由過去抓具體項(xiàng)目，改為對(duì)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、支柱產(chǎn)業(yè)、行業(yè)規(guī)劃、政策服務(wù)的研究?！?/p>

為了有效地管理國有企業(yè)，李群提出了按行業(yè)成立工業(yè)、城建、交通運(yùn)輸、行政事務(wù)四大國資經(jīng)營公司的改革計(jì)劃?，F(xiàn)在，臨沂市所有國資工業(yè)企業(yè)都已“裝入”信托投資公司，以后這些企業(yè)的管理和運(yùn)作將全部交由該公司負(fù)責(zé)。“但是，按照臨沂市以后的發(fā)展規(guī)劃，國有企業(yè)將逐步退出臨沂一般性的市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，到時(shí)候，這個(gè)信托投資公司也會(huì)自然消亡。所以，這個(gè)公司存在的時(shí)間應(yīng)該不會(huì)太長?！标P(guān)于城建的國資經(jīng)營公司也正在準(zhǔn)備中，屆時(shí)，所有臨沂市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將全部交由該公司管理和運(yùn)作。財(cái)政困難不僅僅緣自收入

“我學(xué)習(xí)所在的紐海文市，人口只有12．4萬，年財(cái)政收入?yún)s高達(dá)3億多美元。與紐海文市相鄰的哈姆頓市，是一個(gè)只有5萬人口的小城市，年財(cái)政收入也高達(dá)1．13億美元。相比之下，國內(nèi)中小城市的財(cái)政收入水平要低得多。我當(dāng)過市長的‘中國蔬菜之鄉(xiāng)壽光是山東較富裕的縣級(jí)市，人口多達(dá)100萬，但其財(cái)政收入也就相當(dāng)于5萬人口的哈姆頓市?！?/p>

在美國，各級(jí)政府都有較強(qiáng)的相對(duì)獨(dú)立性。中央主要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付控制地方。這在稅制劃分上有明顯體現(xiàn)。聯(lián)邦政府主要收取所得稅(公民有收入即需交稅)，州政府主要收取消費(fèi)稅(或銷售稅)，地方政府主要收取財(cái)產(chǎn)稅(這一稅種相對(duì)固定，增收空間相對(duì)較小)，聯(lián)邦財(cái)政收入一般占到70％左右，對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)控制力很強(qiáng)。聯(lián)邦政府每年予以紐海文市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有3億美元，相當(dāng)于全市地方財(cái)政收入的水平，主要用于公益事業(yè)(如社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù))投入。

我國中央政府和省級(jí)政府集中的財(cái)力比重也較大。但是我國的分稅制征收體制太復(fù)雜，而且變化太快，致使地方政府的稅收收入并不穩(wěn)定。而我國實(shí)行的分級(jí)財(cái)政由于層次太多而導(dǎo)致效率低下，某些部門甚至出現(xiàn)了財(cái)政“黑洞”。

此外，由于地方財(cái)政供養(yǎng)人員多，帶有明顯的“吃飯財(cái)政”色彩，其支出主要是工資發(fā)放和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，社會(huì)保障類支出比較小。至于經(jīng)濟(jì)落后的地市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方財(cái)政，其支出結(jié)構(gòu)更是主要保工資。

以臨沂為例，去年全市稅收及行政性收入接近50億元，按照分稅制，這50億元的稅收中，屬于地方的為35億元，15億元?dú)w中央。但是，屬于中央的15億元最終仍然基本全數(shù)返還。這是中央給予臨沂作為革命老區(qū)的“特殊照顧”。那么這50億元的支出結(jié)構(gòu)是如何的呢?

“僅工資就吃掉25億元。市一級(jí)的工資支出為10億元，其中70％以上是支付給教師和醫(yī)生；在縣一級(jí)，有80％的財(cái)政收入被工資吃掉，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則是100％，甚至不夠。而市一級(jí)，在支出維持政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及城市設(shè)施維護(hù)的必要費(fèi)用后，市級(jí)財(cái)政就僅剩下2億元來投入城市建設(shè)了?！睋?jù)了解，去年臨沂市的社會(huì)保障支出為4億元，僅為政府財(cái)政收入的8％。

從財(cái)政支出看政府職能

在美國，社會(huì)保障、公民保健、醫(yī)療照顧、收入保障支出是聯(lián)邦政府最大的財(cái)政支出，一般接近總支出的60％；此外是國防、利息、國際事務(wù)和其他支出。在州政府和地方政府等各級(jí)財(cái)政支出中，最大的開支也是社會(huì)保障支出，其次是教育支出，第三是利息支出，第四是公共福利支出。

“紐海文市市長曾向我介紹，從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上可以看出政府職能的影子。美國財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫把美國財(cái)政歸納為三大職能：資源配置職能、分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。對(duì)一般公民而言，美國的國家概念最突出的一是納稅，第二就是享受國家和社會(huì)給予的各種保障和福利。政府主要的工作之一就是社會(huì)保障和社會(huì)福利?！?/p>

“兩相比較，我們能看到中美兩國在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上的巨大差異。尤其在地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，我們的狀況并不樂觀。當(dāng)然，這種狀況也正在政府機(jī)構(gòu)改革的過程中逐步得到改善?！?/p>

李群對(duì)此充滿信心?！霸诿绹膶?shí)習(xí)，我對(duì)地方政府的職責(zé)有了更深的認(rèn)識(shí)。真正的市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，只有那些市場做不好的事情，或者是市場不能做的事情才是政府的工作范圍，比如教育、社會(huì)保障以及環(huán)保等。而市場能做得很好的事情，是不需要政府插手的?！焙魡尽傲Ⅲw式”的層級(jí)改革

“在紐海文市學(xué)習(xí)期間，我發(fā)現(xiàn)美國之所以能投人大量財(cái)政資金用于社會(huì)保障、公共福利支出，除了經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁，還有一個(gè)重要原因，即政府層級(jí)較少、機(jī)構(gòu)輕靈。美國政府層級(jí)一般只有聯(lián)邦、州、市三級(jí)。其余大都是行業(yè)或區(qū)域協(xié)會(huì)自律組織。而我國政府層級(jí)從中央、省到地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有五級(jí)，如果加上副省級(jí)城市和介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間的管理區(qū)，一些地方的層級(jí)就更多了?！?/p>

上世紀(jì)20年代以前，美國也普遍存在相當(dāng)我國地市一級(jí)的政府組織，之后逐漸被類似“聯(lián)合會(huì)”、“論壇”等非官方組織所代替?！凹~海文市市長就經(jīng)常參加大紐海文發(fā)展圈論壇，市長們共同討論區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。”

“在我國，地方政府機(jī)構(gòu)改革已進(jìn)行多次，但都是同一級(jí)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的撤并或新建，是一種‘平面式改革；涉及政府層級(jí)減少的‘立體式改革還沒有。從某種程度上講，這是我國政府機(jī)構(gòu)改革陷入‘減了又增怪圈的重要原因之一。在我國，存在歷史最長的地方政府層級(jí)是縣，其次是省。從現(xiàn)實(shí)情況看，改革余地最大的是‘地市和‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)，一些專家主張撤掉‘地市一級(jí)政府，不能說沒有道理，至少可以減少審批環(huán)節(jié)。至于‘副省級(jí)城市，設(shè)立的必要更不大?！?/p>

臨沂市有250個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在李群任市長的一年多里，他把這個(gè)數(shù)字變成了1 80個(gè)，撤并了70個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。撤并工作也并不順利。來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)干部的阻力最大，沒有人愿意放棄已有的官職和利益。“其實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作是很辛苦的，而且除了上級(jí)政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付外，他們并沒有穩(wěn)定的收入來源?？墒巧霞?jí)財(cái)政的這筆錢，也許還不夠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資支出。在這種情況下，農(nóng)村亂收費(fèi)的情況就難以避免?！?/p>

美國經(jīng)歷的影響

而來自縣一級(jí)的阻力也不小。很多官員覺得，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之后，他們能安排的干部就變少了，這意味著自己手里的權(quán)力縮水了?！暗菍?duì)我來說，撤并機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)意味著減少了行政管理成本。同樣的政府運(yùn)行成本攤到1萬人身上和攤到25萬人身上，其結(jié)果是截然不同的?！崩钊赫f。

“現(xiàn)在臨沂市平均每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口都在3萬以上。但是在我看來，這還不是一個(gè)理想的數(shù)字，我覺得在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人口平均在5萬人以上，這是一個(gè)比較好的規(guī)模。美國也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不帶行政色彩的，只是委員會(huì)或是協(xié)會(huì)的性質(zhì)?！?/p>

“對(duì)臨沂市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，我的計(jì)劃是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再減50—70個(gè)，下一步再改的話，就是取消其行政職能，而以辦事機(jī)構(gòu)或社區(qū)管理的性質(zhì)存在。如果仍保留其行政職能的話，那么人大、政協(xié)等等一套班子都是必需的，這仍然會(huì)在某種程度上造成機(jī)構(gòu)的臃腫。作為地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，他需要明確政府每個(gè)機(jī)器都在發(fā)揮什么作用，如果運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，就要清楚地知道是哪個(gè)零件發(fā)生了問題，及時(shí)對(duì)這些零件進(jìn)行修理或撤換?！?/p>

“據(jù)說，我國20個(gè)農(nóng)民養(yǎng)一個(gè)公務(wù)員，山東省是30個(gè)農(nóng)民養(yǎng)一個(gè)公務(wù)員，而臨沂，現(xiàn)在是50個(gè)農(nóng)民養(yǎng)一個(gè)公務(wù)員。從這個(gè)意義來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并也是在給農(nóng)民減負(fù)。我的這項(xiàng)改革得到了山東省領(lǐng)導(dǎo)的極大支持，尤其是陳建國省長。不久前，他到寧夏考察訪問，他回來之后，寧夏也很快開始了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。實(shí)際上，在山東省，很多市縣也都在進(jìn)行這方面的改革，只不過臨沂的力度比較大。”

盡管改革得到了上級(jí)政府的支持，但是李群在表達(dá)自己在這方面的想法時(shí)仍然很謹(jǐn)慎，他也承認(rèn)，自己之所以有這樣大的決心，在美國學(xué)習(xí)和實(shí)習(xí)的經(jīng)歷給了他很大的影響。南