伴隨著戰(zhàn)后日本經(jīng)濟的騰飛，被稱為“護送船隊”的日本金融監(jiān)管體制在保障宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、推動日本經(jīng)濟高速增長中做出過杰出貢獻；但它也在日本泡沫經(jīng)濟的形成及其處理方面，阻礙了日本經(jīng)濟的健全發(fā)展。

從“護送船隊”到金融廳的監(jiān)管過渡

戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟獲得迅速發(fā)展的一個重要原因就是有一個比較穩(wěn)定的金融環(huán)境，而證券市場的穩(wěn)定歸功于證券監(jiān)管的效果。所謂的“護送船隊”的金融監(jiān)管體系，是一個形象的比喻，形容戰(zhàn)后日本金融體系猶如一支船隊，政府的行政指導和各種金融監(jiān)管措施都是為了保護這支船隊的每一位成員不掉隊，順利到達“勝利的彼岸”。它將金融監(jiān)管分為3個階段：即限制競爭的管制、防范經(jīng)營風險的管制和對困難金融機構(gòu)的救濟。具體來說，對戰(zhàn)后日本證券市場穩(wěn)定發(fā)揮重要作用的監(jiān)管措施主要有兩種方式，也被稱之為“兩道防線”，即市場準入制度和證券買賣委托手續(xù)費管制。

在這兩道防線中，主角是大藏省和日本銀行。作為監(jiān)管的第一道防線，證券業(yè)的市場準入管制采取許可制，它限制了不合格業(yè)者進入市場，使得以價格劇烈波動為特征的證券市場相對穩(wěn)定。日本證券業(yè)的市場準入由以前的登記制改為許可制，市場準入更加嚴格，避免了輕易退出市場的情況頻繁發(fā)生，證券公司的數(shù)量相對穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)戰(zhàn)后初期那樣劇烈增減的現(xiàn)象。從1970年到1996年的26年間，日本的證券公司基本穩(wěn)定在270家至289家之間。這項監(jiān)管舉措極大地促進了日本證券市場的發(fā)展，為日本整個金融市場和經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展乃至騰飛奠定了基礎，使之成為全球主要的融資中心。

作為監(jiān)管的第二道防線，日本監(jiān)管當局又將委托手續(xù)費按照證券業(yè)中經(jīng)營效率最低的現(xiàn)有經(jīng)營機構(gòu)的標準進行設定。使得進入市場的證券經(jīng)營機構(gòu)都能存活，不至于被“海水嗆死”，對于穩(wěn)定證券市場發(fā)揮了極其重要的作用。具體說，就是對不同地域和不同營業(yè)內(nèi)容的申請者規(guī)定最低的資本金。日本監(jiān)管當局在1993年大幅提高最低的資本金限額，對于證券交易所會員和不同經(jīng)營承銷業(yè)務的證券公司分別做出規(guī)定。除了規(guī)定最低的資本金以外，監(jiān)管當局還把是否具備開展業(yè)務所需要的知識、經(jīng)驗和社會信譽以及是否會影響當?shù)氐慕鹑谥刃蛞沧鳛榘l(fā)放證券公司營業(yè)許可證的其他兩個條件。

在兩道監(jiān)管防線中需要提及的是，伴隨日本經(jīng)濟的不斷強大和證券市場國際化進程的加快，日本監(jiān)管當局必然要把握外國證券公司對本國證券業(yè)者的沖擊力度。在日本監(jiān)管當局制定的《關于外國證券業(yè)者的法律》中，嚴格強調(diào)外國證券公司在日本設立的營業(yè)性分支機構(gòu)，必須得到大藏大臣的批準。但除此之外，營業(yè)許可證的種類、業(yè)務的范圍等與日本國內(nèi)的證券公司基本沒有太大區(qū)別。隨著證券市場的發(fā)展和壯大，日本監(jiān)管當局對實行綜合銀行制的國家證券業(yè)經(jīng)營者和外國商業(yè)銀行在日本設立的子公司實行開放。1985年11月，6家外國證券公司首次成為東京證券交易所正式會員。僅僅從1985年至1986年期間，到日本開分支機構(gòu)或事務所的外國證券公司數(shù)量為1985年以前歷年總和的兩倍多。

日本金融監(jiān)管當局設立的兩道防線，使得進入市場的證券經(jīng)營機構(gòu)都能夠生存，它對于穩(wěn)定證券市場起到了關鍵作用，為日本金融市場尤其是證券市場走向國際化打下扎實的基礎。雖說兩道防線有上述優(yōu)點，但也存在明顯的缺陷。譬如，市場準入管制在限制不合理業(yè)者進入的同時，也保護了現(xiàn)有業(yè)者，使得現(xiàn)有業(yè)者免受外來新加入者的競爭威脅，整個證券行業(yè)缺乏活力和一定的市場競爭，證券市場一片死氣沉沉。

在第二道防線中，日本監(jiān)管當局發(fā)放營業(yè)許可證規(guī)定中的兩條標準，是否具備開展業(yè)務所需要的知識、經(jīng)驗和社會信譽以及是否會影響當?shù)氐慕鹑谥刃颍訌娏斯倭艑ψC券市場的控制。一方面，行政官僚往往不是從市場規(guī)律出發(fā)而是從管理繁易的角度出發(fā)考慮問題；另一方面，行政官僚由于本身所具備的知識和能力有限，他們不是將市場管理好，而恰恰起到相反的作用。雖然通過實行許可制，排除了不具備資格的證券公司的開業(yè)，但是也出現(xiàn)了負面效應。它保護了現(xiàn)存的證券公司既得利益，損害了證券市場優(yōu)勝劣汰的競爭法則。從1968年實施許可制之后，除了一小部分外國證券公司以外，日本一直沒有給國內(nèi)的新證券公司發(fā)放過營業(yè)許可證。在1997年三洋證券公司關門之前再也沒發(fā)生過證券公司倒閉的事例，而這種情況卻被日本監(jiān)管當局驕傲地稱之為“監(jiān)管得力所致”?；谶@道防線中的負面因素，日本國內(nèi)眾多的專家學者認為，應該取消這條標準。但監(jiān)管當局認為，取消這條標準將使新的從業(yè)大軍大批進入市場，從而給市場帶來混亂。結(jié)果，在1992年的證券改革中，日本監(jiān)管當局繼續(xù)保留該條，只是說明要盡量限制使用這條標準。

同樣，委托手續(xù)費的費率是按照效率最低的現(xiàn)有經(jīng)營機構(gòu)的標準設置，而現(xiàn)有經(jīng)營機構(gòu)又是在不受新加入者競爭威脅的保護之下。因此，這兩道防線是以限制競爭為代價取得市場穩(wěn)定的，也就不可避免地存在保護落后、降低效率的消極作用。尤其在20世紀70年代日本經(jīng)濟處于復興和高速發(fā)展時期，企業(yè)把對資金的需求和效率的追求視為企業(yè)生命的時候，而證券市場卻嚴重滯后，致使大量企業(yè)只有通過銀行等金融機構(gòu)的間接金融方式來籌資，當時日本間接融資的比重高達87%，而同期美國只有47%。日本證券市場拖了日本經(jīng)濟高速增長的后腿。

在1998年金融體制改革前，大藏省是日本最高金融當局。大藏省不但主管金融行政事務，而且還掌握金融監(jiān)管檢查事務。大藏省銀行局、證券局和金融檢查部具體負責金融監(jiān)管。日本金融監(jiān)管內(nèi)容主要有市場準入管制、分業(yè)管制、利率管制、資金流動管制等。

這種體制下，監(jiān)管部門并不獨立，很難對銀行實施真正的監(jiān)管。對保險、證券部門的監(jiān)管也由檢查部來執(zhí)行。檢查部在銀行局屬下，級別低，又不獨立，很難發(fā)揮監(jiān)管職能。日本銀行和證券公司在泡沫經(jīng)濟時代，大量違規(guī)操作，亂用資金，暗箱操作，致使泡沫經(jīng)濟破裂后，銀行的壞賬堆積如山，證券公司紛紛倒閉。

1992年以后到亞洲金融危機后的1998年，日本的金融監(jiān)管機構(gòu)開始出現(xiàn)一些變化。首先對銀行的監(jiān)管職能不再隸屬于銀行局。原來隸屬于銀行局的檢查部改為直屬大臣官房的金融檢查部。這樣的隸屬關系使監(jiān)管機構(gòu)能夠擺脫銀行局的行政干預和影響，有了相對獨立性，但是其監(jiān)管工作仍不能從大藏省的行政干預和影響下擺脫出來。

對證券的監(jiān)管也一直是由檢查部來執(zhí)行，后來成立了證券交易監(jiān)督委員會，歸大藏省管轄，是自律性監(jiān)管組織。對保險和證券的監(jiān)管在金融檢查部執(zhí)行。至少比1992年是一個進步。因為1992年以前保險部和檢查部都隸屬于銀行局。在這種組織結(jié)構(gòu)下，檢查部對同屬于銀行局下的同級的保險部的管轄范圍是無法真正發(fā)揮出監(jiān)管職能的。對自己上級的證券局的管轄范圍也不好發(fā)揮監(jiān)管作用。

1998年以后，日本才有了擺脫大藏省行政干預和影響，真正獨立行使金融監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)管機構(gòu)——金融監(jiān)督廳。由于亞洲金融危機影響到日本，至使銀行壞賬達100兆日元，證券公司和銀行紛紛倒閉，日本金融系統(tǒng)出現(xiàn)激烈的動蕩，金融秩序和安全受到極大威脅。這時日本金融業(yè)已到了非有獨立監(jiān)管機構(gòu)以控制金融風險不可的地步。面對金融風險的威脅，日本聯(lián)合執(zhí)政的自民黨、社民黨和新黨先驅(qū)早在1996年底就一致做出《關于金融行政機構(gòu)改革的決定》。1997年3月聯(lián)合政府提出了《金融監(jiān)督廳設置法案》。6月在眾、參兩院通過。1998年6月金融監(jiān)督廳開始在總理府直接管轄下開始運作。證券監(jiān)督委員會也從大藏省劃歸金融監(jiān)督廳管轄。1998年12月15日，旨在整頓金融秩序，重組金融組織，再造金融體系的金融再生委員會成立。大藏省金融監(jiān)管職能則全部移交給金融再生委員會直轄的金融監(jiān)督廳。

自金融監(jiān)督廳成立以來，在金融風險的防范方面制定了一系列措施，主要有以下一些內(nèi)容：

首先，對金融機構(gòu)不良債權(quán)的核查與處理。金融監(jiān)督廳成立后，最大限度地充實和強化了檢查體制，準確地把握了金融機構(gòu)的不良債權(quán)的實際情況，并提出了限期處理的指令。

其次，化解道德風險和系統(tǒng)風險管理。金融監(jiān)督廳編制金融檢查手冊，要求金融機構(gòu)自查，實施財務公開和外部監(jiān)查制度。同時制定金融機構(gòu)風險管理指導方針，按信用風險管理、市場關聯(lián)風險管理、流動性風險管理、事務風險管理、體制風險管理等指導方針，要求金融機構(gòu)進行自查。

再次，金融監(jiān)督廳還引進了風險早期糾正措施。1998年4月開始參照巴塞爾協(xié)議的自本資本不低于8%的資本充足率條件，對銀行風險管理提出具體要求：對自有資本比例低于4%的銀行提出警告，令其提出改善計劃，限期調(diào)整；對低于2%的銀行，令其不得繼續(xù)經(jīng)營某些業(yè)務；對接近0%的銀行勒令停業(yè)整頓。

第四，提高存款保險金率，保護投資者利益。為確保金融體系安全，金融監(jiān)督廳成立后，在銀行業(yè)方面提高了法定存款保險金率，由過去的0.012%提高到0.08%。金融廳在處理日本長期信用銀行和日本債券信用銀行的停業(yè)整頓時，就依法妥善保護了存款者利益。

另外，在證券業(yè)方面，設立了“投資者保護基金”。2001年4月前，將全額保護投資者的資產(chǎn)；2001年4月以后，每個投資者最高保護限額為1000萬日元。在保險業(yè)方面則設立了“投保者保護機構(gòu)”。2001年4月前，一旦保險公司破產(chǎn)，將全額從“投保者保護基金”中全額支付投保者的保險費；2001年4月以后將保證投保者90%的保險費。

日本監(jiān)管模式變化的評價

總的看來，戰(zhàn)后日本將促進經(jīng)濟增長和穩(wěn)定金融秩序作為金融監(jiān)管的最主要目標，實事求是地講，“護送船隊”的監(jiān)管體制在戰(zhàn)后很長一段時間內(nèi)發(fā)揮了積極作用，尤其是對市場準入管制的效果，使得金融機構(gòu)的數(shù)量不能任意增加，把超額利潤保留在金融業(yè)內(nèi)部，以維持現(xiàn)有金融機構(gòu)壟斷地位。為了優(yōu)先向重點產(chǎn)業(yè)部門提供資金，在政策上壓制直接金融市場的發(fā)展，將資金納入間接金融渠道并人為地保持低利率政策。在一定程度上支持了趕超歐美發(fā)達國家、實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長的基本國策。

但將維持金融體系的穩(wěn)定作為金融監(jiān)管的主要出發(fā)點限制了競爭，與提倡自由競爭的市場經(jīng)濟相矛盾。在當時日本的超英趕美的目標下，限制競爭，保護了一部分集團的利益；同時，由于日本經(jīng)濟快速增長，使“餡餅”增大，當日本經(jīng)濟發(fā)展國策從高速增長轉(zhuǎn)為低速漸進以后，監(jiān)管體制中消極的方面就上升為主要矛盾。它維持了現(xiàn)有金融機構(gòu)的既得利益，達到避免金融機構(gòu)倒閉從而實現(xiàn)穩(wěn)定金融體系的目的，但它是以犧牲了效率，遏制了金融創(chuàng)新為代價的。經(jīng)營機構(gòu)的經(jīng)營責任心和風險意識嚴重蛻化，這些機構(gòu)的領導者變得懶惰而且循規(guī)蹈矩，難以適應競爭，尤其是在金融機構(gòu)、技術等發(fā)生變革的時候，其危害甚大。由于大藏省“一手遮天”的金融行政體制成為腐敗滋生的溫床，其主要官員常被各金融機構(gòu)視若神明，大藏省官員受賄丑聞頻頻曝光。

英國金融服務法影響，日本在基本原則中規(guī)定了保護投資者利益的公開原則。日本金融廳的成立也意味著日本國民第一次有了自己可以委托的代理人。單從這一點來說，日本的金融監(jiān)管已經(jīng)站在監(jiān)管的新起點上。

他山之石 可以攻玉

經(jīng)濟學家愛德華·J·凱恩就指出，“監(jiān)管——放松監(jiān)管——再監(jiān)管”的循環(huán)是金融市場監(jiān)管的辯證法。也就是說，政府監(jiān)管效果如何受市場機制的限制。日本證券市場過去長期比較平穩(wěn)發(fā)展與監(jiān)管當局采用行政指導方法有關。從金融市場的游戲規(guī)則到市場參與者的行為規(guī)范都在監(jiān)管之列，連金融服務的價格和金融機構(gòu)的日常經(jīng)營活動也由一只高高在上的“看得見的手”來操縱。監(jiān)管會引起市場信號的扭曲，使理性監(jiān)管所需要的信息對于監(jiān)管者來說是無效的，增加金融體系的系統(tǒng)風險。具體來說就是，行政指導往往有貶低市場和投資者判斷能力的弊端，它潛伏著缺乏市場基礎和依賴政府官員人為因素的隱患。事實上，在日本經(jīng)濟高速增長時期，日本金融機構(gòu)資金來源短缺，金融機構(gòu)在權(quán)衡服從政府指導的利弊后，往往選擇服從，所以監(jiān)管當局的行政命令就易于貫徹。當金融機構(gòu)的資金短缺得到緩解后，監(jiān)管當局對經(jīng)營機構(gòu)的獎勵意義逐步減緩之后，當局監(jiān)管的效果就會大打折扣。

比照日本的情況，中國金融市場才剛剛開始發(fā)展，但有一點是相似的，那就是經(jīng)濟的高速增長與當時的日本的情況相仿。未來10年，中國經(jīng)濟將仍保持快速增長，中國在世界經(jīng)濟中的空間和地位將逐漸上升。因此，我國應注意防止市場準入過度保護現(xiàn)有的金融機構(gòu)，使之失去生存能力和競爭力，以免在外部環(huán)境發(fā)生巨變時而無所適從。在嚴格實行市場準入管制的同時，也應根據(jù)經(jīng)濟市場化的進程和金融市場發(fā)育的客觀需求，適度地增加金融機構(gòu)的數(shù)量，提高金融機構(gòu)的質(zhì)地，加強金融機構(gòu)之間的競爭力。

從日本經(jīng)驗看，在市場準入管制限制金融機構(gòu)數(shù)量之后，分業(yè)監(jiān)管又進一步限定現(xiàn)存金融機構(gòu)的經(jīng)營范圍。分業(yè)監(jiān)管在美國主要是作為防止“利益沖突”的手段而加以運用，在日本則更側(cè)重于便利政府的統(tǒng)制。但分業(yè)管制會喪失“范圍經(jīng)濟”的利益。因此，在適當時機，打破分業(yè)經(jīng)營，實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營已成為當代金融發(fā)展的潮流。目前WTO成員的金融體制均是三位一體的金融體制，而加入WTO的我國現(xiàn)行的仍是銀行、證券和保險分業(yè)經(jīng)營的金融制度。因此，我國現(xiàn)行的金融制度和國際金融制度無法與國際市場接軌。中國加入WTO后，全面的開放金融服務市場，對于資本單薄、互相調(diào)度資金空間有限以及專業(yè)人才分割、知識面較窄的國內(nèi)銀行、證券、保險公司而言，競爭形勢相當嚴峻。隨著混業(yè)經(jīng)營必然成為現(xiàn)實的發(fā)展趨勢，統(tǒng)一監(jiān)管也將成為一種必然。

為了適應混業(yè)經(jīng)營的要求，央行要積極構(gòu)建市場化、國際化的中央銀行的金融監(jiān)管模式，將金融監(jiān)管的重心放在構(gòu)建各金融機構(gòu)規(guī)范經(jīng)營、公平競爭、穩(wěn)健發(fā)展的外部環(huán)境上來，更多地運用最新的信息技術進行非現(xiàn)場的金融監(jiān)管。外部監(jiān)管體系也應由過去的針對金融機構(gòu)的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍鹑诋a(chǎn)品的監(jiān)管，要建立一套跨市場的、連續(xù)性的、統(tǒng)一的功能型整體監(jiān)管體系。未來10年，我國金融控股公司下屬銀行、證券、信托、保險、期貨經(jīng)營子公司，將分別受不同行業(yè)的監(jiān)管當局監(jiān)管。為避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，中國監(jiān)管當局之間應建立合作和信息共享機制，并指定某一監(jiān)管當局負責對控股公司母公司進行監(jiān)管。這樣，既實現(xiàn)了金融混業(yè)經(jīng)營的最終目標，又能有效地控制了控股公司及其下屬銀行、證券、保險、信托和期貨公司的風險。

為了有序地開放以迎接經(jīng)濟全球化的浪潮，中國應該以過渡性的態(tài)度對待某些過嚴的金融監(jiān)管措施，漸進有序適度放松監(jiān)管，但不是不管，尤其在監(jiān)管之中要鞭策金融中介練好“內(nèi)功”，健全內(nèi)部管理制度和提高抗風險能力，隨時調(diào)整監(jiān)管的目標和方式，以適應經(jīng)濟發(fā)展的需求。