區(qū)域戰(zhàn)略只不過是未來發(fā)展空間格局的謀劃，只有區(qū)域政策才涉及到具體的利益再分配。中部六省走出尷尬的出路在于：從區(qū)域政策而不是從區(qū)域戰(zhàn)略的角度爭取中央政府的支持。

繼20世紀(jì)80年代的“沿海發(fā)展戰(zhàn)略”與1999年開始實(shí)施的“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”之后，2002年11月中共十六大又提出“支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造”。由于老工業(yè)區(qū)問題受到中央決策部門、各級地方政府與學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，“東北發(fā)展戰(zhàn)略”呼之即出。在這樣的戰(zhàn)略背景下，許多人認(rèn)為，中部六省(安徽、河南、山西、湖南、湖北、江西)似乎成了“被遺忘的角落”，處于十分尷尬的境地。實(shí)際上，這種認(rèn)識是不全面的。那么，中部六省在全國區(qū)域格局中的尷尬表現(xiàn)在哪里？原因何在？其如何才能走出“尷尬”呢？

中部六省尷尬的現(xiàn)狀

在東部地區(qū)率先開放并走上起飛之路后，內(nèi)地又有目的地向西部地區(qū)傾斜，這導(dǎo)致中部地區(qū)的發(fā)展水平相對下降。這種發(fā)展水平相對下降已成為不爭的事實(shí)，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，而且還表現(xiàn)在社會發(fā)展等諸多領(lǐng)域。下面根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)資料分析幾組有代表性的指標(biāo)。

——2003年1~7月，中部六省工業(yè)增加值占全國的15.36%，而據(jù)全國第五次人口普查資料，中部六省人口占27.77%，人均工業(yè)增加值大大低于全國平均水平。雖然中部六省為農(nóng)業(yè)大省，但2003年上半年農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值只占全國的27.33%，低于其人口所占比重，這說明其人均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值低于全國平均水平，與農(nóng)業(yè)大省的地位不相稱；

——2003年1~7月，中部六省固定資產(chǎn)投資額僅占全國的16.22%，人均固定資產(chǎn)投資額遠(yuǎn)低于全國平均水平；

——2003年上半年，中部六省農(nóng)村居民家庭平均每人現(xiàn)金收入和城鎮(zhèn)居民家庭人均總收入分別為全國平均水平的83.18%和81.15%。

上述幾組數(shù)據(jù)表明，中部六省目前的相對地位不高，對其發(fā)展若不予以有選擇的支持，則六省的繼續(xù)下滑和區(qū)域問題的惡化是不可避免的，而且這會嚴(yán)重影響全國區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

中部六省尷尬的關(guān)鍵原因

應(yīng)該說，中部六省目前格局的成因是多方面的。這里著重分析決策方面的原因。

從決策方面看，許多人將中部地區(qū)的相對地位下降歸因于國家區(qū)域戰(zhàn)略選擇，即所謂的“不是東西”——既不在東部沿海地區(qū)，又不在西部大開發(fā)范圍內(nèi)。實(shí)際上，這種看法是不正確的，而且會誤導(dǎo)中部六省走出尷尬之路?？陀^地說，“沿海發(fā)展戰(zhàn)略”與“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”有其堅(jiān)實(shí)的理論與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，是科學(xué)、正確的戰(zhàn)略抉擇。近期將要出臺的“東北發(fā)展戰(zhàn)略”也有其必然性。那么，中部六省地位下降的決策層次的原因到底何在呢？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵原因在于：在理論與實(shí)踐兩個方面混淆了區(qū)域戰(zhàn)略同區(qū)域政策的區(qū)別。

從理論的角度來看，區(qū)域戰(zhàn)略與區(qū)域政策是有明顯區(qū)別的。所謂區(qū)域戰(zhàn)略，是國家為實(shí)現(xiàn)其宏觀目標(biāo)而確定的經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境等如何在空間上組織的明確計(jì)劃，或者說是一個重點(diǎn)空間藍(lán)圖性謀劃，如西部大開發(fā)戰(zhàn)略等。而區(qū)域政策是政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要工具，其支持的對象是問題區(qū)域。區(qū)域戰(zhàn)略側(cè)重于全國總體發(fā)展空間格局的謀劃，而區(qū)域政策側(cè)重于解決區(qū)域問題的工具選擇，是對實(shí)現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略的支持；區(qū)域戰(zhàn)略所規(guī)定的開發(fā)重心與區(qū)域政策作用的對象不一定是完全重合的。也就是說，從理論上說，西部大開發(fā)戰(zhàn)略并不意味著西部地區(qū)以外的地區(qū)被排斥在政策支持重點(diǎn)之外，相反，西部地區(qū)的振興有賴于其他區(qū)域的問題解決。

從實(shí)踐的角度來看，許多國家的區(qū)域政策并不是完全作用于戰(zhàn)略區(qū)域。例如，美國與英國在實(shí)施振興蕭條地區(qū)戰(zhàn)略時，受援地區(qū)既有可能分布在“危機(jī)地區(qū)”，也有可能分布于非“危機(jī)地區(qū)”。例如，英國劃分了六類問題區(qū)域，這些問題區(qū)域分布于不同類型的大范圍區(qū)域。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)歷，任何區(qū)域都會像一個有機(jī)體一樣，會經(jīng)過一個由年青，到成熟，再到老年的發(fā)展過程；當(dāng)一個國家的發(fā)達(dá)地區(qū)接近中等發(fā)達(dá)水平后，落后、蕭條與膨脹三種區(qū)域病可能并發(fā)，要綜合治理區(qū)域病并發(fā)癥，國家的區(qū)域政策必須著眼于全國的區(qū)域問題，否則，區(qū)域政策只會“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，即在治療好一種區(qū)域病的同時可能會誘發(fā)或加劇另一種或多種區(qū)域?。煌瑫r，由于各種類型的地區(qū)都不同程度地存在一些區(qū)域病，區(qū)域政策往往不是在大范圍地區(qū)實(shí)施的，而是要劃分出具有立法意義的問題區(qū)域，以分類支持區(qū)域發(fā)展。也就是說，區(qū)域戰(zhàn)略所確定的重點(diǎn)區(qū)域和區(qū)域政策所支持的問題區(qū)域不是完全重合的。目前，中國的落后地區(qū)政策主要集中在西部地區(qū)，這是不正確的，未來的蕭條地區(qū)政策若集中于東北地區(qū)，則同樣是不正確的。由于內(nèi)地的區(qū)域管理制度基礎(chǔ)不完善（主要表現(xiàn)在沒有職能明確的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)和沒有科學(xué)的問題區(qū)域劃分框架），中央政府在調(diào)控區(qū)域發(fā)展時對非戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域沒有給予應(yīng)有的足夠重視，采取了將區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域政策等同視之的不科學(xué)做法，而省、市地方政府也沒有充分注意這一問題，往往只注意到了爭取戰(zhàn)略重點(diǎn)這一“虛名”而對政策傾斜這種“實(shí)惠”重視不夠。

中部六省走出尷尬的出路

綜合上述分析，從中期全國的區(qū)域戰(zhàn)略來看，中部六省列入全國的戰(zhàn)略重點(diǎn)是不可能的，中部六省要避免相對地位下滑，只有在爭取政策支持方面做文章。應(yīng)當(dāng)注意，區(qū)域戰(zhàn)略只不過是未來發(fā)展空間格局的謀劃，只有區(qū)域政策才涉及到具體的利益再分配。中部六省走出尷尬的出路在于：從區(qū)域政策而不是從區(qū)域戰(zhàn)略的角度爭取中央政府的支持。

具體而言，中部六省的政府部門與學(xué)者應(yīng)將重點(diǎn)集中在以下三個方面：

第一，呼吁中央政府盡快明確問題區(qū)域劃分框架和問題區(qū)域支持標(biāo)準(zhǔn)，以問題區(qū)域而不是大范圍地帶作為區(qū)域政策的依據(jù)。六省內(nèi)同樣存在落后地區(qū)與蕭條地區(qū)，這些地區(qū)應(yīng)該受到與戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的同類地區(qū)同等對待。與其一味地在戰(zhàn)略重點(diǎn)上花費(fèi)精力，不如在區(qū)域政策完善上做文章；

第二，認(rèn)真做好本區(qū)域范圍內(nèi)的落后地區(qū)與蕭條地區(qū)（包括老工業(yè)基地和衰退的資源開發(fā)區(qū)等）的識別與分級工作，上報中央政府。值得特別指出的是，在老工業(yè)基地調(diào)整與改造政策（即蕭條地區(qū)政策）尚未出臺之前，六省應(yīng)爭取將本區(qū)域的蕭條地區(qū)或膨脹區(qū)域(潛在的蕭條區(qū)域)納入中央政府支持地區(qū)之列；

第三，中部六省不可追求中央的全面支持，而應(yīng)科學(xué)地制定本區(qū)域內(nèi)的戰(zhàn)略重點(diǎn)與發(fā)展規(guī)劃，在爭取中央政府支持的同時對區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與重點(diǎn)空間的發(fā)展予以支持。從西方國家的區(qū)域政策實(shí)踐來看，中央政府的政策支持往往要依據(jù)地方戰(zhàn)略與規(guī)劃。科學(xué)合理的地方戰(zhàn)略與規(guī)劃是中部六省爭取中央政策支持的基礎(chǔ)。

中部地區(qū)擁有豐富的資源和良好的發(fā)展基礎(chǔ)，六省在充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢的同時，應(yīng)力爭中央政府實(shí)實(shí)在在的、有選擇的政策支持。只有如此，中部六省才能真正擺脫目前的尷尬局面，在全國區(qū)域發(fā)展格局中占有應(yīng)有的地位。