外商在考慮參與中國軌道建設項目時，由于項目投資的長期性、巨額性，在充分進行市場預測的基礎上，應特別注意與當地政府之間的關系。在當前中國還存在法律缺失的前提下，不僅要獲得政府的承諾，還有得到政府的支持函；并且要注意政府支持函的法律地位、權威性以及可持續(xù)性，也就是在項目的經營期內，政府支持函是否遭到質疑。

中小城市不宜建軌道交通？

國務院發(fā)展研究中心產業(yè)經濟研究部副部長、研究員馮飛對《中國經濟周刊》說，目前，中國正處在以城市化為中心的經濟增長階段，城市軌道交通建設的重要性日益體現，建設速度開始加快。

馮飛指出，中國城市化建設的一個方向是大力發(fā)展衛(wèi)星城，城市輪輻式發(fā)展，這樣鬧市區(qū)與衛(wèi)星城之間的聯系，就會變得越來越重要；城市區(qū)域化發(fā)展，城市帶與城市群落的出現，如長江三角洲、珠江三角洲、京津塘等，更需要快速軌道交通來解決城市之間的通達性問題。

因此，城市基礎設施發(fā)展建設，關系到城市整體競爭力的強弱問題。國外的大城市，地鐵、輕軌的建設里程都在1000公里以上，而北京目前還不足100公里。馮飛認為，城市軌道交通的快速發(fā)展趨勢是與中國城市化發(fā)展進程一致的。

同時馮飛亦提出，城市軌道交通的重要性主要體現在特大、大城市，如北京、上海、廣州、天津等，但現在出現的城市軌道建設熱潮中，許多中小城市也緊隨其中。由于中小城市目前還不具備建設城市軌道的條件，甚至并不是很必要，這種盲從的態(tài)勢比較讓人擔憂，他呼吁這些中小城市在對待目前的城市軌道建設熱時要量力而行，以避免不必要的損失。

北京BOT方式為何流產？

資料顯示，20世紀80年代中期，韓國建成的漢城地鐵3號線，全長26.1公里，平均每公里造價為2.9億元人民幣；上世紀90年代初建成的新加坡三條城市軌道交通線，其中19公里為地下鐵道，44.8公里為高架線路，13.2公里為地面線路，其綜合平均造價為每公里3.32億元人民幣；墨西哥城Ｂ線地下鐵道長23.7公里，綜合平均每公里造價為2.46億元人民幣；東京最現代化的11號地鐵線造價為每公里7.54億元人民幣。而北京、上海、廣州三城市在上世紀90年代建成的三條地鐵線，綜合平均造價每公里均在6至8億元人民幣。就中國現階段的經濟水平，相對于國家和地方的經濟承受能力而言，這一造價不可謂不高。

按已作可行性研究報告的線路計算，未來幾年內，全國將有超過20個城市計劃修建20條以上的地鐵及城市軌道交通線路，總里程達到850公里；按照單位造價7億元人民幣估算，尚須建設資金5950億元。

顯然，如何籌集建設資金是最為嚴峻的問題。

馮飛介紹，中國軌道交通項目的資金主要還是地方政府為主體來籌資的方式，主要來源有政府資金投入，如政府財政預算內和預算外資金，政府資金一般是項目的資本金。

其他資金還有國內商業(yè)銀行、國外政府優(yōu)惠貸款和國際金融組織貸款、機構或企業(yè)投資等。目前，地方政府和項目業(yè)主也研究了多種辦法，來進一步拓寬融資的渠道，如盡量擴大吸收外資，采取中外合資模式、BOT方式、TOT方式、融資租賃等。如廣州、上海的地鐵建設都曾使用過外國政府貸款，北京的地鐵復八線采用過日本協(xié)理基金。

上海還成立專業(yè)投資公司，專門承擔上海軌道交通的投融資，并以現有資產及政府優(yōu)惠政策等獲得很好的融資條件，還將優(yōu)良資產進行組合，成立內地首家上市的軌道交通企業(yè)。

據媒體報道，北京在建設地鐵5號線時，曾經嘗試過利用BOT（租賃經營）方式引進外資，但因在一些法律問題上無法達成一致，最終流產。北京市規(guī)劃委員會交通研究中心負責人透露，北京市也曾經考慮過讓民間資本參與進來，但顯然時機還不夠成熟，回報周期長、回報率低，且在政策和體制上都有保障。

新政拓寬融資渠道

專門負責城市軌道交通項目評估的中國國際工程咨詢公司有關人士透露，國家不久之后將在拓寬城市軌道交通建設運營投融資渠道、創(chuàng)新軌道交通建設體制等方面出臺相關政策，總的基調是鼓勵。

與此同時，自去年年底開始停止審批的一些城市軌道交通項目也有望在國務院將于近期發(fā)布的有關城軌項目審批程序及方法的意見下發(fā)后得以重新啟動。國家計委曾暫停對各城市申報的軌道交通項目的審批，有關人士稱是由于種種擔心而不得已為之的。

對軌道交通項目的頻繁上馬，業(yè)界人士也提出了一些擔心。專家指出，上馬軌道交通必須與城市規(guī)模、人口、GDP及財政收入掛鉤，不能盲目立項。國家開發(fā)銀行研究人員經過對世界上120個城市軌道交通項目考察后得出建設軌道交通項目的基本條件，其中包括：城市人口必須超過300萬；城區(qū)面積必須超過200平方公里；城市GDP必須超過1000億元；財政收入必須超過100億元；高峰斷面流量必須超過每小時3萬人等。

一些新的問題也逐漸顯現出來，比如目前\"珠三角\"與\"長三角\"提出的城際間軌道交通的問題，除了各市已有的軌道系統(tǒng)所采用的標準制式不同、相連有技術瓶頸及成本上升等問題外，在管理方面，城市內的軌道交通歸建設部管理，而城市間的軌道交通歸口鐵道部管理，協(xié)調關系至今未能理順。新建城際軌道與既有線路之間的關系也未明確，其對客運量的分配有待進一步調研與評估，因此專家建議，城際軌道項目上馬要做足準備工作。

據悉，即將出臺的有關政策提出，要推動軌道交通建設資金的籌集，進一步開放軌道交通市場，推動投資渠道多元化，鼓勵社會資本包括國外資本以合資、合作、委托經營等方式參與軌道交通的投資建設和運營，對社會資本參與投資的項目可采取財政補貼和其他補償方式予以支持，保證投資者的合法權益。在投資渠道上，國家鼓勵和支持企業(yè)采取盤活現有資產、發(fā)行長期建設債券以及上市等方式來籌集資金。

業(yè)界人士認為，該政策對軌道交通的支持力度相當大，先前一些觀念上的瓶頸有望突破。比如政策中突出了財政對投資商的補貼等問題。\"必須讓投資者看到利潤，或者在一定時期內至少不虧損，這才能吸引投資進入。\"國家開發(fā)銀行副局長馬健說。他認為，吸引投資的關鍵就是能不能賺錢，要解決軌道交通投資進不來、收益拿不回去的問題，必須有政策上、法規(guī)上的保障。有關人士還透露，先前吸引外商直接投資的軌道交通必須70%達到國產化的問題，將在新政策中得到協(xié)調與解決。

三中全會沖破體制性障礙

專家分析說，由于軌道交通項目自身財務效益較差，需要財政補貼運營虧損，并承擔貸款本息的償還，對于此類問題，多數城市在項目前期工作中并未作深入研究。

按照目前的投融資方式，隨著項目建成數量的增加，城市財政的負擔和銀行還貸的風險將逐步增大，難以實現可持續(xù)發(fā)展。

就已建成地鐵的北京、上海、廣州的情況看，雖然各城市投資運作方式不同，但項目本身效益差的情況均表現得比較突出。

北京來源于票款的運營收入，2001年為5.56億元，但運營支出為8.72億元，其中折舊和大修費用約2.8億元，收支不能相抵，虧損部分需由市財政進行補貼。同時，目前北京市財政還要負責地鐵復八線建設貸款的本息償還，每年4億元左右。隨著城市鐵路、八通線、地鐵五號線等后續(xù)項目的建成運營，財政補貼還貸的負擔還會增加。

據介紹，雖然上海和廣州在建設管理體制上進行了探索和改革，政府已不再對地鐵運營進行補貼，但投資債務的償還還必須依靠政府財力承擔。

北京市政府最近透露，計劃采用多元化的投資體制，以此來拓寬軌道交通建設的融資渠道。具體的做法是：對規(guī)劃線路實行產權清晰的股份制項目公司運作，嚴格獨立項目的投資、建設、監(jiān)管和運營。在籌建的幾條軌道交通線路，政府將籌措項目40%的資金，其余的由項目公司負責籌措，政府在政策上給予一定的傾斜，并擬議發(fā)行企業(yè)債券。

《上海市軌道交通管理條例》第12條第1款也規(guī)定，上海的軌道交通建設資金通過多渠道、多方式籌集。上海市鼓勵國內外企業(yè)和其他組織投資建設和經營軌道交通。投資者的合法權益受法律保護。軌道交通本是國有公司的投資領域，該款說明國有投資正逐步給民營企業(yè)等各類投資主體留出投資的空間，鼓勵各種形式的投資，并保護其合法權益，且通過法律的形式將其確立下來。

馮飛認為，目前從中國的投資政策來看，已經允許各種類型的資金，包括民營資本和海外基金投資到城市軌道交通產業(yè)上來。特別是中共十六屆三中全會提出，\"要大力發(fā)展和積極引導非公有制經濟，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域。\"民營資本和海外基金投資參與中國城市軌道建設的政策道路將越來越寬。

但是，由于城市軌道交通屬于基礎產業(yè)與基礎設施，政府管制是必然的，特別在軌道運行安全、收費、價格、以及處理突發(fā)事件方面，政府的作用還是非常明顯的，這有利于項目的建設與運營。

馮飛認為，城市軌道交通建設項目融資方式多元化，降低財政投資的比重，讓民營資本與海外資本參與其中，會使項目的投資行為更加理性，可以有效的減少由于政府行為導致的盲目性與重復性，就會盡可能的避免或減少上述經營困境的發(fā)生。

針對中國城市軌道交通的現狀，國家制定了既要積極支持城市軌道交通發(fā)展、又要大幅度降低造價的方針，要求制定\"量力而行、經濟實用、安全可靠\"的建設標準，使技術裝備實現國產化，確保國產化率不低于70%。

據國內外軌道交通工程的造價分析，一般土建工程造價占50%至55%，技術設備的建設、購置、安裝費用占45%至50%，作為構成技術裝備主要部分的車輛、牽引供電、通信信號占到總造價的30%至35%。馮飛認為，目前實現軌道交通設備\"中國造\"的重點應該是軌道車輛、牽引供電和通信信號等。民營資本與海外資本如果不直接投資軌道項目，與國內企業(yè)合資、合作也將是不錯的投資選擇。

地鐵項目帶來的巨大經濟、社會效益都體現在地鐵項目外部，沒有體現在地鐵經營企業(yè)本身，如何將新線沿線土地出讓金增值部分歸集起來，作為新線項目的投資，成為各地正在探索的方向。北京地鐵集團副總經理王灝建議，在以新建車站為圓心的1公里半徑范圍內，按每平方米100元的標準增收土地轉讓金。據悉，北京八通線地鐵開通之后，周邊房價正以每個月每平方米上漲100元的速度攀升。另外一個思路是建立地鐵項目土地儲備制度，建議把沿線土地在項目規(guī)劃披露前控制起來，形成專項土地儲備，通過對沿線房地產的運作來籌措地鐵建設、運營資金。廣州市已明確提出全市土地批租收入是軌道交通建設和債務償還的資金來源。

建立城市軌道發(fā)展基金也被認為是可行的方法之一。專家建議，基金來源可以包括市財政收入增長部分的一定比例、全市土地出讓金的一定比例、地鐵沿線受益地區(qū)土地開發(fā)收益和房地產開發(fā)配套費的一定比例等。據悉，基金模式正在被天津、南京城市軌道交通項目所操作。

除此之外，像PPP（公私合營模式）、BT（建設回購模式）等都在為各地所嘗試。北京地鐵還提出上市融資的想法，提出將地鐵一部分可經營性資產，如商業(yè)、廣告等資產注入上市公司，進行低成本的融資，支持新線建設。該公司負責人稱，地鐵集團已與證券公司進行了探討并獲肯定，愿意進行此項操作。

外商投資：誘惑中的清醒

馮飛向記者介紹，投資者進行軌道交通的投資行為，主要考慮的是兩方面的問題，一是項目本身的經濟強度問題，主要體現在對投資者的吸引力；另一個方面是考慮項目未來收益的穩(wěn)定性，也就是在將來的經營期內是否能有穩(wěn)定的現金流保證。前者主要是前期投入，后者則考慮將來的收益，而后者的不確定性則是投資者最為關注的。

\"經營期內影響現金流的因素，主要有兩個，一個是市場風險，作為投資者，在參與建設項目，特別是如此巨額投資時，對將來能夠遇到的市場風險肯定要做充分的預測，應該可以把握；另一個就是政策風險，\"馮飛說，\"也就是投資者對將來自己的經營期會不會由于政府人員更替、政策的變化而受到影響的判斷，這是投資者最難把握的。而中國目前政府政策制度的保障性還不夠，在其他項目就出現過由于政府換屆而政策改變對投資者造成損失的例子。政策風險對投資者的投資行為影響更大。\"

為此，馮飛提醒外商，在考慮參與中國軌道建設項目時，由于項目投資的長期性、巨額性，在充分進行市場預測的基礎上，應特別注意與當地政府之間的關系。在當前中國還存在法律缺失的前提下，不僅要獲得政府的承諾，還要得到政府的支持函；并且要注意政府支持函的法律地位、權威性以及可持續(xù)性，也就是在項目的經營期內，政府支持函會否遭到質疑。

軌道投資在國外

法國巴黎的地鐵建設資金40%來自中央政府，40%由巴黎大區(qū)提供，另外20%是通過巴黎地鐵公司自籌解決的。巴黎大區(qū)政府還規(guī)定，9人以上的企業(yè)要交納城市交通建設管理費。法國其他城市公共交通建設資金按比例分擔，其中政府分擔33%，企業(yè)以交納交通建設管理費的形式分擔34%，使用者分擔33%。

德國城市軌道交通建設資金60%由聯邦政府投資，30%由州、城市承擔，運營公司自籌10%。為了籌集地鐵與輕軌的建設資金，德國政府從1967年到1992年間，規(guī)定從汽油稅中抽取0．6馬克／升，專門用于建設城市軌道交通項目，保證中央政府的資金投入。

日本快速軌道交通的建設資金采取國家補貼、地方投資、發(fā)行債券、民間集資和運營公司自籌等多渠道籌資的辦法。在籌資上，日本政府很注意調動多種力量，爭取各方協(xié)作，有效地籌措資金。為了減輕地鐵公司因修建地鐵所負擔的沉重債務，日本政府于1962年制定了相關政策，并且補助金全部由國家負擔，以后改為由國家和地方平均負擔。

香港地鐵三條線路，耗資約260億港元。香港政府為了支持地鐵建設，向地鐵公司提供土地，認購了約85億港元的公司股份，按照審慎的商業(yè)原則，采用種類繁多的信貸方式籌集資金。