2003年7月13日上午，吉林省白城市吉鶴賓館的一間會(huì)議室內(nèi)，市委書(shū)記劉潤(rùn)璞與專程從北京趕來(lái)的六位專家相對(duì)而坐——他們是中央社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)甄小英、北京大學(xué)學(xué)者賀衛(wèi)方、清華大學(xué)學(xué)者程潔等，劉潤(rùn)璞打算聘請(qǐng)他們出任白城市委政策咨詢顧問(wèn)。

劉潤(rùn)璞最想向?qū)＜覀冏稍兊?，是如何建設(shè)黨內(nèi)民主的問(wèn)題。早在2001年，劉潤(rùn)璞就在白城開(kāi)始推行一套多種形式票決制選任干部的做法。經(jīng)過(guò)了兩年的實(shí)踐之后，這套辦法的主框架已漸次清晰，下一步是如何進(jìn)一步完善健全。

中央社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)、黨內(nèi)民主建設(shè)問(wèn)題專家甄小英對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，白城群眾參與任免干部的這套做法，在全國(guó)具有先進(jìn)性，可以在相當(dāng)程度上堵塞用人上的腐敗現(xiàn)象。

多數(shù)人總比少數(shù)人選得好

1997年，時(shí)任吉林省計(jì)委副主任的劉潤(rùn)璞調(diào)任白城市長(zhǎng)。那時(shí)，在全省九個(gè)州市中，白城有三個(gè)貧困縣，經(jīng)濟(jì)倒數(shù)第一。上任伊始，劉潤(rùn)璞采取了一些慣常的改革辦法，如對(duì)白城的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模所有制形式改造，在極短的時(shí)間內(nèi)，使當(dāng)?shù)毓I(yè)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由國(guó)有占90％銳減到占10％。

在這個(gè)過(guò)程中，劉潤(rùn)璞發(fā)現(xiàn)，干部問(wèn)題是開(kāi)展工作的一個(gè)瓶頸。干部任用的方式不改革，人的問(wèn)題不解決，很多工作難以進(jìn)一步展開(kāi)。但按照我國(guó)現(xiàn)行的干部管理體制，即使是政府的主要官員，其任免的主要決定權(quán)亦在黨委。劉潤(rùn)璞雖為一市最高行政長(zhǎng)官，也無(wú)權(quán)對(duì)干部管理體制進(jìn)行大的手術(shù)。

其時(shí)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展已到相當(dāng)高程度的地方，如深圳、浙江，政府體制改革已經(jīng)悄悄邁出了步伐。劉潤(rùn)璞關(guān)注著這些變化，但白城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與這些地方不在同一發(fā)展層面，換句話說(shuō)，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)之間的沖突并非到了非改不可的地步，劉潤(rùn)璞只能等待。

1999年，劉潤(rùn)璞獲安排代行市委書(shū)記一些權(quán)責(zé)，開(kāi)始全面主持白城工作，這使劉潤(rùn)璞有機(jī)會(huì)進(jìn)行能否用民主方式選取干部的思考。2001年8月，劉潤(rùn)璞正式將他的想法——任免干部實(shí)行投票表決的方法——后稱為“票決制”——在常委會(huì)上提出，建議任免市委管理的領(lǐng)導(dǎo)干部，由市常委會(huì)投票表決；任免縣（市、區(qū)）黨委、政府的正職干部，逐步做到市委全委會(huì)投票表決。

在這次會(huì)議上，主要的反對(duì)意見(jiàn)為，縣（市、區(qū)）換屆工作即將進(jìn)行，在這種時(shí)候改革，有可能給換屆工作帶來(lái)麻煩。但劉潤(rùn)璞主意已定：“既然能夠在會(huì)上提出來(lái)，就一定是方方面面的情況已經(jīng)想好了?！?/p>

正是在醞釀、推行“票決制”的過(guò)程，劉潤(rùn)璞被正式任命為白城市委書(shū)記。

回顧兩年前的決定，劉潤(rùn)璞對(duì)《財(cái)經(jīng)》說(shuō)，當(dāng)時(shí)他決心如此之大，基本想法是：“不管怎么樣，多數(shù)人選的干部一定比少數(shù)人選的干部強(qiáng)?！?/p>

三票定“仕途”

改革的第一步指向干部任免建議名單。按過(guò)去的慣常做法，干部任免建議名單往往反映了上級(jí)黨委甚至只是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，而一旦形成，就代表了黨委的想法，接下來(lái)要做的就是如何使其得到通過(guò)。

2001年8月30日，白城市正式下發(fā)《中共白城市委關(guān)于任免干部實(shí)行投票表決制的意見(jiàn)》（試行），其中要求：“對(duì)于組織部門(mén)提出的任免建議名單，市委常委會(huì)采取無(wú)記名投票方式進(jìn)行表決，表決結(jié)果由主持會(huì)議者當(dāng)場(chǎng)宣布，按少數(shù)服從多數(shù)的原則，以贊成票超過(guò)應(yīng)到會(huì)常委半數(shù)為通過(guò)?！?/p>

此規(guī)定打破了長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的常委會(huì)討論干部人選，然后舉手表決的做法，使得“一把手”的意志再也難以成為左右常委會(huì)整體意見(jiàn)的力量。

但與此同時(shí)，對(duì)于倡導(dǎo)改革的劉潤(rùn)璞本人來(lái)說(shuō)，權(quán)力也被削弱了。劉潤(rùn)璞告訴《財(cái)經(jīng)》，權(quán)力的削弱，同時(shí)也意味著用人風(fēng)險(xiǎn)的減少，自己為用錯(cuò)人承擔(dān)的責(zé)任也小了。

2001年9月下旬，白城下屬縣（市、區(qū)）換屆工作全面展開(kāi)。按照新辦法，在任前考核上，白城市以“兩票”，即民主測(cè)評(píng)票和民主推薦票，作為干部升、降、留、轉(zhuǎn)的主要依據(jù)——在原來(lái)的程序中，這些只能是參考意見(jiàn)。這一改變，使普通群眾得以成為干部任免的決定性力量之一：在民主測(cè)評(píng)中不稱職票超過(guò)三分之一、全額定向民主推薦中推薦票數(shù)不超過(guò)半數(shù)的干部，不再繼續(xù)獲提名。

在過(guò)了民主測(cè)評(píng)票和民主推薦票這兩關(guān)，干部任命到了最后一關(guān)——常委會(huì)討論任命階段。新辦法以無(wú)記名投票的方式當(dāng)場(chǎng)表決。如此算來(lái)，干部任免共需經(jīng)過(guò)三次票決，劉潤(rùn)璞將其稱為“三票制”。在他的構(gòu)想中，通過(guò)這樣的辦法，可以將干部選任的初選權(quán)交給基層群眾，從而解決長(zhǎng)期以來(lái)“由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”的弊端。

事后進(jìn)行了一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)：白城市委通過(guò)票決制新提拔的228名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中，有近20％的人選原來(lái)并不在組織近期擬提拔干部名單之內(nèi)。

白城市委組織部副部長(zhǎng)孫佳學(xué)稱，“三票制”的實(shí)行，使得縣(市、區(qū))換屆工作以及市直機(jī)構(gòu)改革都得以順利進(jìn)行。據(jù)白城市委組織部提供的資料顯示，去年組織部對(duì)全市510名縣處級(jí)干部調(diào)整情況進(jìn)行了三次調(diào)查，第一次滿意率和基本滿意率達(dá)到了100％，第二次滿意和基本滿意的達(dá)到了96％，第三次沒(méi)有不滿意的。

縣（市、區(qū)）換屆工作和市直機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行之后，2002年4月，白城市開(kāi)始在五個(gè)縣（市、區(qū)）推廣選拔任用干部實(shí)行差額票決制的做法，即每一職位經(jīng)民主推薦，產(chǎn)生二至三名考察對(duì)象，實(shí)行差額考察、差額票決，使“票決制”由原來(lái)等額票決制向差額票決制過(guò)渡。目前，白城市縣（市、區(qū)）正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)仍采用等額票決，大多數(shù)副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)已采用差額票決。

同月，白城市下發(fā)了《關(guān)于對(duì)擬提拔副縣（局）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施“民意否決”的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)規(guī)定，在民主推薦中對(duì)得票不超過(guò)50％的，取前三至五名在參加民主推薦人員范圍內(nèi)進(jìn)行“民意否決”?！懊褚夥駴Q”采取無(wú)記名投票方式進(jìn)行，參加者須提出對(duì)擬提拔對(duì)象贊成、不贊成或棄權(quán)的意見(jiàn)，得贊成票率在50％以下者將被否決，不作為組織考察對(duì)象。這樣，經(jīng)過(guò)民主推薦和“民意否決”兩次民意選擇，被確定的副縣（局）級(jí)提拔對(duì)象必須有50％以上的群眾公認(rèn)度。

2002年7月，白城市委按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》要求，對(duì)縣（市、區(qū)）部分黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實(shí)行了市委全委會(huì)投票表決，使“票決制”由市委常委會(huì)擴(kuò)大到了市委全委會(huì)。

目前，市、縣兩級(jí)黨委常委會(huì)和全委會(huì)采用無(wú)記名投票的方式任免干部4224人次，其中市委常委會(huì)票決任免縣（局）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部671人。

全程“民意否決”

2002年，白城市在由群眾決定干部任免的年度考察中，有34人被解職。

白城市委信訪辦副主任馬繼超是其中之一。他從1982年起就在白城市委工作，做過(guò)好幾任市委書(shū)記的秘書(shū)，1997年出任信訪辦副主任。但2002年11月的群眾考評(píng)變成了馬繼超的“滑鐵盧”——信訪辦有10個(gè)人，其中3人認(rèn)為他不稱職。

組織部找馬繼超談話那天，自認(rèn)為工作做得不錯(cuò)的馬繼超還以為自己要受重用。但組織部告訴他的是“你碰高壓線了”——按規(guī)定沒(méi)有達(dá)到60％的稱職率，該領(lǐng)導(dǎo)就要從崗位上下來(lái)。

馬繼超想不通，“自己經(jīng)濟(jì)上不貪污，政治上不反動(dòng)，工作也還不錯(cuò)，怎么會(huì)不稱職呢？”隨后的一個(gè)星期里，馬繼超把自己關(guān)在家里，后來(lái)終于開(kāi)始反思自己——“跟領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)間太長(zhǎng)了，看誰(shuí)都像群眾?！?/p>

如今，想通了的馬繼超實(shí)職變虛職，從副主任變成了助理調(diào)研員，工資、級(jí)別都沒(méi)有改變，還像以往一樣寫(xiě)材料、作匯報(bào)，只是不能再領(lǐng)導(dǎo)他人。

民意測(cè)評(píng)制度是白城把“民意否決”延伸到領(lǐng)導(dǎo)干部試用期考核和正常管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)。這一延伸包括：對(duì)新提拔的干部任命不搞一步到位，實(shí)行試用期一年制；試用期滿，還要聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，實(shí)施“民意否決”。對(duì)群眾滿意率達(dá)不到三分之二以上的，經(jīng)考察確屬不稱職的，免去試任職務(wù)。

每年縣（局）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部年度考察時(shí)，同樣實(shí)施“民意否決”。對(duì)在民意測(cè)評(píng)中不稱職票超過(guò)三分之一的，經(jīng)考核確屬不稱職的，也要進(jìn)行組織調(diào)整，區(qū)別不同情況實(shí)行免職、降職、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、待崗等。

這樣，白城實(shí)現(xiàn)了在干部考察、任用和管理上的全程“民意否決”，即從考察對(duì)象的確定、黨委討論決定到試用期滿正式任命前和任職后的正常管理的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全部實(shí)施“民意否決”。

白城市委組織部的統(tǒng)計(jì)材料顯示，實(shí)行“民意否決”以來(lái)，先后對(duì)464名擬作為考察對(duì)象的干部進(jìn)行了“民意否決”，有44名干部因贊成票率沒(méi)有超過(guò)50％被否決；有2名干部試用期滿后因群眾滿意率沒(méi)有達(dá)到三分之二以上而取消任命；有34名縣（局）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部因在年度考察中群眾測(cè)評(píng)沒(méi)有達(dá)到60％以上的稱職率，被免職、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或待崗。

通過(guò)“民意否決”后，組織提拔的干部在公示期間群眾上訪率明顯下降，僅占提拔干部總數(shù)的1.7％。

“內(nèi)部民主”與“民意”尚有差距

中央社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)甄小英對(duì)白城“三票制”辦法的評(píng)價(jià)是：可以有效解決跑官、要官的問(wèn)題。

甄小英曾和她的學(xué)員們一起探討為什么跑官、要官屢禁不止的問(wèn)題。最后大家得出的結(jié)論是“目前合法的程序里也可以包含暗箱操作”，換句話說(shuō)，就是現(xiàn)行的干部選拔體制存在著問(wèn)題。按照這樣的程序，大量的選拔過(guò)程在非公開(kāi)透明的情況下進(jìn)行，缺乏群眾有效的監(jiān)督，跑官、賣官者自然有空子可鉆。

甄小英認(rèn)為，白城“三票制”在程序上可以有效解決跑官、要官的問(wèn)題。

但對(duì)于白城的辦法，北京大學(xué)法學(xué)教授賀衛(wèi)方提出一個(gè)警示意見(jiàn)：應(yīng)當(dāng)注意群眾基礎(chǔ)的確立問(wèn)題，即什么樣的人才是參與干部測(cè)評(píng)和民主評(píng)議的群眾人選？

清華大學(xué)法學(xué)博士程潔與賀衛(wèi)方持同樣觀點(diǎn)。她認(rèn)為，不能把領(lǐng)導(dǎo)階層當(dāng)做基層群眾，對(duì)于一個(gè)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)而言，其內(nèi)部民主與真正的民意尚存一定的距離。一個(gè)部門(mén)的利益與一個(gè)社會(huì)的利益有可能存在著現(xiàn)實(shí)的沖突。在白城目前的做法中，參與民主考評(píng)、推薦干部的群眾，對(duì)縣處級(jí)干部而言，為下屬各職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)某一機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，為這一機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員。這些“基層群眾”，與需要領(lǐng)導(dǎo)干部為其提供“公仆”式服務(wù)的那些“基層群眾”是有差別的。

在白城，記者曾在街頭向路人詢問(wèn)是否知道民主選拔干部的改革，他們的回答是“不知道，也不關(guān)心”。

但不管怎么說(shuō)，據(jù)市委書(shū)記劉潤(rùn)璞介紹，在黨內(nèi)民主選拔干部的影響下，如今，白城后備干部的選定也已經(jīng)擯棄了原來(lái)組織部門(mén)內(nèi)部操作的辦法，實(shí)施群眾參與民主選拔。而地方人大任命干部的述職表決也已采用票決的方式。