2003年7月13日上午，吉林省白城市吉鶴賓館的一間會議室內(nèi)，市委書記劉潤璞與專程從北京趕來的六位專家相對而坐——他們是中央社會主義學(xué)院副院長甄小英、北京大學(xué)學(xué)者賀衛(wèi)方、清華大學(xué)學(xué)者程潔等，劉潤璞打算聘請他們出任白城市委政策咨詢顧問。

劉潤璞最想向?qū)＜覀冏稍兊?，是如何建設(shè)黨內(nèi)民主的問題。早在2001年，劉潤璞就在白城開始推行一套多種形式票決制選任干部的做法。經(jīng)過了兩年的實踐之后，這套辦法的主框架已漸次清晰，下一步是如何進(jìn)一步完善健全。

中央社會主義學(xué)院副院長、黨內(nèi)民主建設(shè)問題專家甄小英對《財經(jīng)》表示，白城群眾參與任免干部的這套做法，在全國具有先進(jìn)性，可以在相當(dāng)程度上堵塞用人上的腐敗現(xiàn)象。

多數(shù)人總比少數(shù)人選得好

1997年，時任吉林省計委副主任的劉潤璞調(diào)任白城市長。那時，在全省九個州市中，白城有三個貧困縣，經(jīng)濟(jì)倒數(shù)第一。上任伊始，劉潤璞采取了一些慣常的改革辦法，如對白城的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模所有制形式改造，在極短的時間內(nèi)，使當(dāng)?shù)毓I(yè)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由國有占90％銳減到占10％。

在這個過程中，劉潤璞發(fā)現(xiàn)，干部問題是開展工作的一個瓶頸。干部任用的方式不改革，人的問題不解決，很多工作難以進(jìn)一步展開。但按照我國現(xiàn)行的干部管理體制，即使是政府的主要官員，其任免的主要決定權(quán)亦在黨委。劉潤璞雖為一市最高行政長官，也無權(quán)對干部管理體制進(jìn)行大的手術(shù)。

其時，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展已到相當(dāng)高程度的地方，如深圳、浙江，政府體制改革已經(jīng)悄悄邁出了步伐。劉潤璞關(guān)注著這些變化，但白城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與這些地方不在同一發(fā)展層面，換句話說，社會政治、經(jīng)濟(jì)之間的沖突并非到了非改不可的地步，劉潤璞只能等待。

1999年，劉潤璞獲安排代行市委書記一些權(quán)責(zé)，開始全面主持白城工作，這使劉潤璞有機(jī)會進(jìn)行能否用民主方式選取干部的思考。2001年8月，劉潤璞正式將他的想法——任免干部實行投票表決的方法——后稱為“票決制”——在常委會上提出，建議任免市委管理的領(lǐng)導(dǎo)干部，由市常委會投票表決；任免縣（市、區(qū)）黨委、政府的正職干部，逐步做到市委全委會投票表決。

在這次會議上，主要的反對意見為，縣（市、區(qū)）換屆工作即將進(jìn)行，在這種時候改革，有可能給換屆工作帶來麻煩。但劉潤璞主意已定：“既然能夠在會上提出來，就一定是方方面面的情況已經(jīng)想好了?！?/p>

正是在醞釀、推行“票決制”的過程，劉潤璞被正式任命為白城市委書記。

回顧兩年前的決定，劉潤璞對《財經(jīng)》說，當(dāng)時他決心如此之大，基本想法是：“不管怎么樣，多數(shù)人選的干部一定比少數(shù)人選的干部強(qiáng)?！?/p>

三票定“仕途”

改革的第一步指向干部任免建議名單。按過去的慣常做法，干部任免建議名單往往反映了上級黨委甚至只是個別領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，而一旦形成，就代表了黨委的想法，接下來要做的就是如何使其得到通過。

2001年8月30日，白城市正式下發(fā)《中共白城市委關(guān)于任免干部實行投票表決制的意見》（試行），其中要求：“對于組織部門提出的任免建議名單，市委常委會采取無記名投票方式進(jìn)行表決，表決結(jié)果由主持會議者當(dāng)場宣布，按少數(shù)服從多數(shù)的原則，以贊成票超過應(yīng)到會常委半數(shù)為通過。”

此規(guī)定打破了長期以來實行的常委會討論干部人選，然后舉手表決的做法，使得“一把手”的意志再也難以成為左右常委會整體意見的力量。

但與此同時，對于倡導(dǎo)改革的劉潤璞本人來說，權(quán)力也被削弱了。劉潤璞告訴《財經(jīng)》，權(quán)力的削弱，同時也意味著用人風(fēng)險的減少，自己為用錯人承擔(dān)的責(zé)任也小了。

2001年9月下旬，白城下屬縣（市、區(qū)）換屆工作全面展開。按照新辦法，在任前考核上，白城市以“兩票”，即民主測評票和民主推薦票，作為干部升、降、留、轉(zhuǎn)的主要依據(jù)——在原來的程序中，這些只能是參考意見。這一改變，使普通群眾得以成為干部任免的決定性力量之一：在民主測評中不稱職票超過三分之一、全額定向民主推薦中推薦票數(shù)不超過半數(shù)的干部，不再繼續(xù)獲提名。

在過了民主測評票和民主推薦票這兩關(guān)，干部任命到了最后一關(guān)——常委會討論任命階段。新辦法以無記名投票的方式當(dāng)場表決。如此算來，干部任免共需經(jīng)過三次票決，劉潤璞將其稱為“三票制”。在他的構(gòu)想中，通過這樣的辦法，可以將干部選任的初選權(quán)交給基層群眾，從而解決長期以來“由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”的弊端。

事后進(jìn)行了一項統(tǒng)計：白城市委通過票決制新提拔的228名縣級領(lǐng)導(dǎo)干部中，有近20％的人選原來并不在組織近期擬提拔干部名單之內(nèi)。

白城市委組織部副部長孫佳學(xué)稱，“三票制”的實行，使得縣(市、區(qū))換屆工作以及市直機(jī)構(gòu)改革都得以順利進(jìn)行。據(jù)白城市委組織部提供的資料顯示，去年組織部對全市510名縣處級干部調(diào)整情況進(jìn)行了三次調(diào)查，第一次滿意率和基本滿意率達(dá)到了100％，第二次滿意和基本滿意的達(dá)到了96％，第三次沒有不滿意的。

縣（市、區(qū)）換屆工作和市直機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行之后，2002年4月，白城市開始在五個縣（市、區(qū)）推廣選拔任用干部實行差額票決制的做法，即每一職位經(jīng)民主推薦，產(chǎn)生二至三名考察對象，實行差額考察、差額票決，使“票決制”由原來等額票決制向差額票決制過渡。目前，白城市縣（市、區(qū)）正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)仍采用等額票決，大多數(shù)副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)已采用差額票決。

同月，白城市下發(fā)了《關(guān)于對擬提拔副縣（局）級領(lǐng)導(dǎo)干部實施“民意否決”的意見》。該意見規(guī)定，在民主推薦中對得票不超過50％的，取前三至五名在參加民主推薦人員范圍內(nèi)進(jìn)行“民意否決”?！懊褚夥駴Q”采取無記名投票方式進(jìn)行，參加者須提出對擬提拔對象贊成、不贊成或棄權(quán)的意見，得贊成票率在50％以下者將被否決，不作為組織考察對象。這樣，經(jīng)過民主推薦和“民意否決”兩次民意選擇，被確定的副縣（局）級提拔對象必須有50％以上的群眾公認(rèn)度。

2002年7月，白城市委按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》要求，對縣（市、區(qū)）部分黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實行了市委全委會投票表決，使“票決制”由市委常委會擴(kuò)大到了市委全委會。

目前，市、縣兩級黨委常委會和全委會采用無記名投票的方式任免干部4224人次，其中市委常委會票決任免縣（局）級領(lǐng)導(dǎo)干部671人。

全程“民意否決”

2002年，白城市在由群眾決定干部任免的年度考察中，有34人被解職。

白城市委信訪辦副主任馬繼超是其中之一。他從1982年起就在白城市委工作，做過好幾任市委書記的秘書，1997年出任信訪辦副主任。但2002年11月的群眾考評變成了馬繼超的“滑鐵盧”——信訪辦有10個人，其中3人認(rèn)為他不稱職。

組織部找馬繼超談話那天，自認(rèn)為工作做得不錯的馬繼超還以為自己要受重用。但組織部告訴他的是“你碰高壓線了”——按規(guī)定沒有達(dá)到60％的稱職率，該領(lǐng)導(dǎo)就要從崗位上下來。

馬繼超想不通，“自己經(jīng)濟(jì)上不貪污，政治上不反動，工作也還不錯，怎么會不稱職呢？”隨后的一個星期里，馬繼超把自己關(guān)在家里，后來終于開始反思自己——“跟領(lǐng)導(dǎo)的時間太長了，看誰都像群眾?！?/p>

如今，想通了的馬繼超實職變虛職，從副主任變成了助理調(diào)研員，工資、級別都沒有改變，還像以往一樣寫材料、作匯報，只是不能再領(lǐng)導(dǎo)他人。

民意測評制度是白城把“民意否決”延伸到領(lǐng)導(dǎo)干部試用期考核和正常管理中的一個環(huán)節(jié)。這一延伸包括：對新提拔的干部任命不搞一步到位，實行試用期一年制；試用期滿，還要聽取群眾意見，實施“民意否決”。對群眾滿意率達(dá)不到三分之二以上的，經(jīng)考察確屬不稱職的，免去試任職務(wù)。

每年縣（局）級領(lǐng)導(dǎo)干部年度考察時，同樣實施“民意否決”。對在民意測評中不稱職票超過三分之一的，經(jīng)考核確屬不稱職的，也要進(jìn)行組織調(diào)整，區(qū)別不同情況實行免職、降職、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、待崗等。

這樣，白城實現(xiàn)了在干部考察、任用和管理上的全程“民意否決”，即從考察對象的確定、黨委討論決定到試用期滿正式任命前和任職后的正常管理的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全部實施“民意否決”。

白城市委組織部的統(tǒng)計材料顯示，實行“民意否決”以來，先后對464名擬作為考察對象的干部進(jìn)行了“民意否決”，有44名干部因贊成票率沒有超過50％被否決；有2名干部試用期滿后因群眾滿意率沒有達(dá)到三分之二以上而取消任命；有34名縣（局）級領(lǐng)導(dǎo)干部因在年度考察中群眾測評沒有達(dá)到60％以上的稱職率，被免職、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或待崗。

通過“民意否決”后，組織提拔的干部在公示期間群眾上訪率明顯下降，僅占提拔干部總數(shù)的1.7％。

“內(nèi)部民主”與“民意”尚有差距

中央社會主義學(xué)院副院長甄小英對白城“三票制”辦法的評價是：可以有效解決跑官、要官的問題。

甄小英曾和她的學(xué)員們一起探討為什么跑官、要官屢禁不止的問題。最后大家得出的結(jié)論是“目前合法的程序里也可以包含暗箱操作”，換句話說，就是現(xiàn)行的干部選拔體制存在著問題。按照這樣的程序，大量的選拔過程在非公開透明的情況下進(jìn)行，缺乏群眾有效的監(jiān)督，跑官、賣官者自然有空子可鉆。

甄小英認(rèn)為，白城“三票制”在程序上可以有效解決跑官、要官的問題。

但對于白城的辦法，北京大學(xué)法學(xué)教授賀衛(wèi)方提出一個警示意見：應(yīng)當(dāng)注意群眾基礎(chǔ)的確立問題，即什么樣的人才是參與干部測評和民主評議的群眾人選？

清華大學(xué)法學(xué)博士程潔與賀衛(wèi)方持同樣觀點。她認(rèn)為，不能把領(lǐng)導(dǎo)階層當(dāng)做基層群眾，對于一個社會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)而言，其內(nèi)部民主與真正的民意尚存一定的距離。一個部門的利益與一個社會的利益有可能存在著現(xiàn)實的沖突。在白城目前的做法中，參與民主考評、推薦干部的群眾，對縣處級干部而言，為下屬各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，對某一機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，為這一機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員。這些“基層群眾”，與需要領(lǐng)導(dǎo)干部為其提供“公仆”式服務(wù)的那些“基層群眾”是有差別的。

在白城，記者曾在街頭向路人詢問是否知道民主選拔干部的改革，他們的回答是“不知道，也不關(guān)心”。

但不管怎么說，據(jù)市委書記劉潤璞介紹，在黨內(nèi)民主選拔干部的影響下，如今，白城后備干部的選定也已經(jīng)擯棄了原來組織部門內(nèi)部操作的辦法，實施群眾參與民主選拔。而地方人大任命干部的述職表決也已采用票決的方式。