6月25日，國家審計(jì)署審計(jì)長李金華向全國人大常委會做《關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，其中提到由原鐵道部、交通部等11個行業(yè)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌移交地方管理后，財(cái)政部將存放在這些部門的行業(yè)統(tǒng)籌資金結(jié)余收繳到中央財(cái)政養(yǎng)老保險基金專戶，沒有按規(guī)定用于轉(zhuǎn)移支付，每年又另外通過預(yù)算支出，安排行業(yè)統(tǒng)籌移交地方后的資金缺口。

審計(jì)署所提事件，涉及中央一些部委總計(jì)59.34億元社保資金的運(yùn)作，必然地引起了各界高度關(guān)注。《財(cái)經(jīng)》特派出記者詳細(xì)調(diào)查事件過程，窮究相關(guān)專業(yè)環(huán)節(jié)，力圖解讀出我國養(yǎng)老保險資金轉(zhuǎn)移支付過程的個中堂奧。

中央財(cái)政管理三類社保資金

在我國現(xiàn)行社會保障體制之下，社會保障資金的統(tǒng)籌主要集中在地方，中央財(cái)政也管理著一部分資金。

財(cái)政部社會保障司路和平司長對《財(cái)經(jīng)》介紹說，中央財(cái)政所管理的社會保障資金主要分為三類，每一類的資金性質(zhì)不同，具體的管理和分配方式也不相同。

第一類用于中央級單位，通稱為中央本級支出，包括勞動和社會保障部、衛(wèi)生部、民政部、國家中醫(yī)局、國家藥品監(jiān)督管理局、中國殘聯(lián)、中國紅十字總會等七個部門的部門預(yù)算，以及中央級行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)等。

對于這部分資金的管理，財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院每年確定的預(yù)算編制原則，實(shí)行基本支出按照定員定額核定、項(xiàng)目支出實(shí)行滾動項(xiàng)目庫管理的方法，同時加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理，編制綜合預(yù)算。

第二類用于補(bǔ)助地方，包括醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)、社會保障補(bǔ)助支出等。目前社會上比較關(guān)注的基本養(yǎng)老保險補(bǔ)助、國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)補(bǔ)助、就業(yè)補(bǔ)助均屬于社會保障補(bǔ)助支出范圍，最低生活保障補(bǔ)助資金和救災(zāi)資金屬于社會福利救濟(jì)費(fèi)范圍，“非典”防治資金則屬于醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)范圍。

對于這部分資金的管理，財(cái)政部采取因素法和公式法，會同勞動和社會保障部相關(guān)主管部門，通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付公式進(jìn)行分配。

第三類是納入中央級社會保障基金財(cái)政專戶管理的資金，包括原實(shí)行基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余（以下簡稱行業(yè)養(yǎng)老基金）、仍實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌的中國人民銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行上繳的基本養(yǎng)老保險基結(jié)余，以及在京中央級衛(wèi)生醫(yī)療單位上繳的藥品結(jié)余資金。審計(jì)報(bào)告中所提及的“由11個行業(yè)基本養(yǎng)老統(tǒng)籌交移到地方后所形成的59.34億閑置資金”，主要指此類基金。

對于這部分納入中央級社會保障基金財(cái)政專戶進(jìn)行管理的資金，根據(jù)財(cái)務(wù)制度規(guī)定和資金需求，由財(cái)政部會同主管部門審核后辦理撥付。

11個行業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌移交地方

勞動和社會保障部養(yǎng)老保險司焦凱平司長介紹說，1986年，我國進(jìn)行了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革，實(shí)行了社會統(tǒng)籌。但是由于改革初期地方基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低，基本實(shí)行的是市、縣級的統(tǒng)籌，而電力、鐵道等行業(yè)具有全國統(tǒng)一管理和核算的特點(diǎn)，有的行業(yè)還實(shí)行跨地區(qū)、甚至跨國界流動作業(yè)，納入地方統(tǒng)籌有一定的困難。因此，國務(wù)院先后批準(zhǔn)11個行業(yè)實(shí)行基本養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌。

到了20世紀(jì)90年代后期，中國社會保障制度改革進(jìn)一步深入。為加強(qiáng)國家對養(yǎng)老保險制度有效的宏觀管理和調(diào)控，建立起全國統(tǒng)一、規(guī)范的基本養(yǎng)老保險制度，國務(wù)院于1998年下發(fā)文件，決定從1998年9月1日起，除個別保留行業(yè)統(tǒng)籌外，原實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌部門的基本養(yǎng)老保險工作按照屬地原則移交地方管理。

仍有3.52億元行業(yè)養(yǎng)老基金未及清理

行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理后，原行業(yè)養(yǎng)老基金如何分配和使用，便成為非常敏感的問題。

按照國務(wù)院規(guī)定，“原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)積累的基本養(yǎng)老保險基金中存在省、區(qū)、市以下社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的，隨同行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理一并移交給地方；存在中央部門的，主要用于解決移交過程中的地區(qū)不平衡問題?！?/p>

各個行業(yè)基金的存儲及保值形式非常復(fù)雜，“有的把錢存在不同的銀行，還有存在非銀行金融機(jī)構(gòu)；存款形式也不同，有存活期的、有存定期的、也有買國債的。”財(cái)政部社會保障司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

清理如此龐雜的資金是一件復(fù)雜艱巨的事情。原來管理這筆資金的相關(guān)機(jī)構(gòu)有的已經(jīng)撤消，清理難度相當(dāng)大。據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，清理中的行業(yè)養(yǎng)老基金納入中央級社會保障基金專戶有三種方式：

對于各原行業(yè)統(tǒng)籌部門的銀行活期存款，直接劃入中央級社會保障基金財(cái)政專戶。

對于存入國有商業(yè)銀行的定期存款和購買的國家債券，委托中央級社會保障基金財(cái)政專戶開戶行總行營業(yè)部代為保管，到期后轉(zhuǎn)入中央級社會保障基金財(cái)政專戶。

對存入非國有商業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)的資金或通過這些機(jī)構(gòu)購買的有價證券以及進(jìn)行其他直接或間接投資的，限期全部清理收回，存入中央級社會保障基金財(cái)政專戶；對于在規(guī)定期限內(nèi)不能收回的，要逐筆登記報(bào)財(cái)政部、勞動和社會保障部備案，并由原行業(yè)統(tǒng)籌部門負(fù)責(zé)制定清理回收計(jì)劃。

關(guān)于中央級社會保障基金財(cái)政專戶開戶銀行的選擇，按《社會保險基金財(cái)務(wù)制度》規(guī)定，這筆資金只能存在國有銀行。這位負(fù)責(zé)人說，“原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)基金養(yǎng)老保險基金劃歸中央社會保障基金財(cái)政專戶管理前，各行業(yè)已在有關(guān)商業(yè)銀行分別開設(shè)了賬戶。我們把各行業(yè)分散到很多家銀行的錢收到財(cái)政專戶以后，在原有的基礎(chǔ)上逐步清理規(guī)并。隨著原行業(yè)過去購買的國債和定期存款逐步到期，以及應(yīng)繳未繳資金逐步納入財(cái)政專戶，財(cái)政部將按照《社會保險基金財(cái)務(wù)制度》的規(guī)定，進(jìn)一步歸并賬戶?！?/p>

目前，財(cái)政部與勞動和社會保障部仍在繼續(xù)進(jìn)行應(yīng)繳未繳資金的清理工作。該負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》，清理工作從1998年開始，到目前為止，還有3.52億元沒有清完，部分應(yīng)繳未繳資金回收難度很大。

2002年12月，財(cái)政部會同勞動和社會保障部曾經(jīng)向國務(wù)院匯報(bào)了清理工作的進(jìn)展情況，并建議已收回中央財(cái)政專戶的資金，繼續(xù)用于對地方基本養(yǎng)老保險基金的補(bǔ)助，重點(diǎn)解決地方養(yǎng)老保險方面突出問題和特殊困難。這一意見得到了國務(wù)院同意。

清理出的資金緣何閑置

按照養(yǎng)老保險制度改革的原意，行業(yè)養(yǎng)老基金結(jié)余收繳到中央財(cái)政養(yǎng)老保險基金專戶，應(yīng)用于轉(zhuǎn)移支付，平衡地方的缺口。

要求是明確的，但付諸現(xiàn)實(shí)卻并不容易：至審計(jì)署審計(jì)時，這筆資金仍然存在財(cái)政部的中央財(cái)政養(yǎng)老保險基金專戶上，尚未用于轉(zhuǎn)移支付。

據(jù)財(cái)政部社會保障司有關(guān)工作人員介紹，財(cái)政部和有關(guān)部門在對行業(yè)養(yǎng)老基金的管理和使用方面，始終按照國務(wù)院的規(guī)定和要求進(jìn)行工作，并耗費(fèi)了相當(dāng)大的精力清理回收，努力保證基金的完整和安全。

至于這筆基金沒有進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政部對此提出的解釋是，要動用財(cái)政專戶的社會保險基金，首先要由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出用款申請，經(jīng)財(cái)政部門審核后才能發(fā)生支出。《社會保障基金財(cái)政專戶管理暫行辦法》更是作出嚴(yán)格規(guī)定：“財(cái)政專戶內(nèi)社會保險基金未經(jīng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出用款、購買國債或轉(zhuǎn)存定期存款申請，一律不得隨意動用。”

按此規(guī)定，財(cái)政部似乎無權(quán)自行安排支出。要動這筆錢，需要由勞動和社會保障部提出來，兩家共同商議。

勞動和社會保障部有關(guān)人士對此事作出的解釋是，地方養(yǎng)老保險的缺口每年都達(dá)數(shù)百億之多，不是幾十億就能彌補(bǔ)得了的。而且這數(shù)十億的資金不是馬上能提出來的現(xiàn)錢，要“經(jīng)過一定程序”才能動用。

“我們還希望把這筆款項(xiàng)作為應(yīng)急儲備，去應(yīng)付現(xiàn)養(yǎng)老保險資金暫時調(diào)度不靈的情況。但這兩年一直都沒有出現(xiàn)這種情況?！?勞動和社會保障部養(yǎng)老保險司司長焦凱平對《財(cái)經(jīng)》說。

應(yīng)該說，對于這筆資金的管理，財(cái)政部和勞動和社會保障部共同制定了規(guī)章制度；為加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約，財(cái)政部還專門制定了中央級社會保障基金財(cái)政專戶內(nèi)部管理辦法。但是，這筆資金的閑置，畢竟成為現(xiàn)實(shí)。

養(yǎng)老保險資金轉(zhuǎn)移支付難題猶存

59.34億元社保資金的留滯現(xiàn)象，凸現(xiàn)出我國養(yǎng)老保險資金在轉(zhuǎn)移支付上存在的問題。

從總量上看，我國養(yǎng)老保險資金收大于支，但是因?yàn)闆]有實(shí)行全國統(tǒng)籌，不能把有節(jié)余的省市的錢去補(bǔ)有缺口省市，所以每年都要由中央財(cái)政對有資金缺口的地方進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助。勞動和社會保障部養(yǎng)老保險司司長焦凱平告訴《財(cái)經(jīng)》，國務(wù)院非常重視地方的養(yǎng)老保險缺口的問題，每年中央預(yù)算都能撥出比較充足的資金來填補(bǔ)缺口。

據(jù)介紹，中央財(cái)政對地方的養(yǎng)老保險專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的安排及分配原則，每年均由財(cái)政部會同勞動和社會保障部共同協(xié)商提出意見后報(bào)國務(wù)院審定。最近幾年，中央所負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移支付在逐年增加。1998年當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付僅為20億元，1999年，國務(wù)院作出明確規(guī)定，對基本養(yǎng)老保險基金的收支缺口，各地要切實(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)加以補(bǔ)充，對于財(cái)政確有困難的中西部地區(qū)和老工業(yè)基地的資金缺口，經(jīng)勞動和社會保障部、財(cái)政部核實(shí)后，由中央財(cái)政給予補(bǔ)助。幾年來，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額逐步增加，2002年有408億元，而今年中央財(cái)政安排的轉(zhuǎn)移支付將達(dá)到470億元。

有統(tǒng)計(jì)顯示，從1998年到2002年，中央財(cái)政共安排對各地的基本養(yǎng)老保險專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金1279億元，給中央財(cái)政帶來了不小的壓力。

財(cái)政部科學(xué)研究所研究員楊良初正在對此問題進(jìn)行研究，他告訴《財(cái)經(jīng)》：“到目前為止，我國還沒有進(jìn)入老齡化社會，我國的社會保險交費(fèi)率又很高，按理說社會保險資金應(yīng)該有大量的節(jié)余，而不應(yīng)該是現(xiàn)在這種狀況?！?/p>

楊良初認(rèn)為，目前我國的養(yǎng)老保險資金由地方進(jìn)行管理，但是地方卻過于依賴中央的轉(zhuǎn)移支付。這樣財(cái)權(quán)和責(zé)權(quán)劃分不明晰，容易產(chǎn)生低效率的問題。他認(rèn)為，應(yīng)該將養(yǎng)老保險費(fèi)由中央財(cái)政集中征收，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一發(fā)放；將醫(yī)療和失業(yè)保險則繼續(xù)留在地方進(jìn)行管理，中央不再為地方財(cái)政進(jìn)行專項(xiàng)養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移支付。

財(cái)政部門的考慮則更為現(xiàn)實(shí)一些。財(cái)政部社保司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，每年財(cái)政部與勞動和社會保障部在綜合考慮各地基本養(yǎng)老保險基金收支缺口情況、財(cái)力狀況、地方財(cái)政投入狀況、養(yǎng)老保險工作等實(shí)際等因素之后，通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付公式進(jìn)行分配。地方財(cái)政的努力程度成為分配公式中的一個重要部分。而財(cái)政部每年在向地方下達(dá)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的同時，也將全套的轉(zhuǎn)移支付公式及各項(xiàng)因素的說明隨同下發(fā)，以體現(xiàn)公平公正公開的原則。

但該負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“我們不認(rèn)為這項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付越多越好?！痹谒磥?，按照我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度，由參保單位及個人繳費(fèi)形成基金，用于支付離退休人員的基本養(yǎng)老金。這就要求養(yǎng)老保險基金的收支要努力實(shí)現(xiàn)自求平衡。但目前基金缺口逐年增加。除人口老齡化等客觀原因外，企業(yè)依靠政府、地方依靠中央，也是一個重要原因。按照國務(wù)院的要求，各地政府應(yīng)當(dāng)努力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大投入。

“今后應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，鼓勵并促使各地建立起養(yǎng)老保險基金自求平衡機(jī)制?！彼f。

對于目前仍留滯在中央財(cái)政的59.34億元閑置資金，財(cái)政部稱，目前正在對剩余的3.52億元資金進(jìn)行清理，打算在清理結(jié)束之后，會同勞動和社會保障部一并進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的劃撥。