為了告別的聚會(huì)

一次在特殊時(shí)間舉辦的特殊座談會(huì)

月20日下午，位于北京宣武門(mén)西大街26號(hào)的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委大樓內(nèi)，一場(chǎng)高級(jí)別座談會(huì)在此舉行。新舊兩屆政府主要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)人朱基、李嵐清、吳邦國(guó)、溫家寶、吳儀出席，國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)王忠禹主持。參加座談?wù)吣依藝?guó)家經(jīng)貿(mào)委司局長(zhǎng)以上的干部、中央金融工委負(fù)責(zé)人及國(guó)有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)主席、中央企業(yè)工委負(fù)責(zé)人及國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席。吳邦國(guó)、溫家寶本人分別是中央企業(yè)工委和中央金融工委書(shū)記，去年11月新當(dāng)選中央政治局常委。

任職行將屆滿的國(guó)務(wù)院總理朱基高度評(píng)價(jià)了中央金融工委、中央企業(yè)工委和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委特別是國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)在過(guò)去數(shù)年中的工作成績(jī)。他隨后強(qiáng)調(diào)，要積極探索有效的監(jiān)督管理方式，進(jìn)一步完善對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理制度。

新華社隨后在2月23日，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆二中全會(huì)開(kāi)幕前一天，以通稿形式播發(fā)了新聞稿。

這是一個(gè)在特殊時(shí)間舉行的特殊座談會(huì)。在此后，新一輪中央政府機(jī)構(gòu)改革大幕將逐步拉開(kāi)。隨著改革方案的落實(shí)，中央企業(yè)工委、中央金融工委，這兩個(gè)黨中央和國(guó)務(wù)院管理重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)及國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的最主要的工具，行將消失；1998年上一次機(jī)構(gòu)改革后吸收原10個(gè)部級(jí)機(jī)構(gòu)勃然擴(kuò)張一時(shí)、有“小政府”之稱的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，亦將不復(fù)存在。對(duì)于參加者來(lái)說(shuō)，這是一次為了告別的聚會(huì)。

以上三個(gè)機(jī)構(gòu)可能發(fā)生的變遷，是即將進(jìn)行的中央政府機(jī)構(gòu)改革的一部分內(nèi)容。2月26日發(fā)布的中共十六屆二中全會(huì)公報(bào)稱，“全會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，建議國(guó)務(wù)院根據(jù)這個(gè)意見(jiàn)形成《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提交十屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。”這標(biāo)志著此次機(jī)構(gòu)改革方案已然定盤(pán)。

今年初以來(lái)，新一輪中央政府機(jī)構(gòu)改革的走向成為眾多報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)媒體的報(bào)道熱點(diǎn)。一方面，曾對(duì)決策層有所建言者大量在媒體上發(fā)表見(jiàn)解，另一方面，各個(gè)涉及機(jī)構(gòu)內(nèi)部不斷傳出各種消息。如“國(guó)資委”、“銀監(jiān)會(huì)”、“能源委”，各種分析推測(cè)乃至主張論證紛紛揚(yáng)揚(yáng)，更出現(xiàn)“八大委整合方案”、“29部委縮減至……” 等等，消息虛虛實(shí)實(shí)讓人難以確信，事實(shí)上它們更多地構(gòu)成了變革前夜普遍的“輿論熱身”。

就在外圍高調(diào)張揚(yáng)的同時(shí)，真實(shí)的中央政府機(jī)構(gòu)變革準(zhǔn)備處在低調(diào)扎實(shí)的籌備中?！敦?cái)經(jīng)》了解到，自中共十六大結(jié)束后不久，中央政府機(jī)構(gòu)改革的具體方案設(shè)計(jì)便已正式啟動(dòng)。因?yàn)槭律嬖S多政府機(jī)構(gòu)的命運(yùn)，此次機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)計(jì)過(guò)程極其機(jī)密，有關(guān)人員全部集中在京郊玉泉山封閉作業(yè)。整個(gè)方案制定的工作由新任中共中央政治局常委黃菊牽頭，中央編制辦公室擔(dān)綱，并抽調(diào)有關(guān)各部委重要高層骨干及專家學(xué)者參加。

作為定于2月間中共十六大二中全會(huì)文件準(zhǔn)備的一部分，整個(gè)工作分成若干小組進(jìn)行，其間曾反復(fù)斟酌，數(shù)易其稿。至春節(jié)前夕，基本框架已經(jīng)成型。春節(jié)之后，相關(guān)方案再一輪征求黨外意見(jiàn)后，重行定稿，最后成為送交二中全會(huì)的正式文件。

報(bào)告的題目是：《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》。據(jù)此，將由國(guó)務(wù)院形成《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，最終提交十屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。

2月26日上午，中共中央在中南海懷仁堂舉行民主協(xié)商會(huì)，就深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革、有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單等事項(xiàng)，向各民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)和無(wú)黨派人士通報(bào)情況，聽(tīng)取了意見(jiàn)。

當(dāng)然，相關(guān)機(jī)構(gòu)改革方案的正式文本惟有到人代會(huì)期間才能夠全部公開(kāi)，而且只有在人代會(huì)審議通過(guò)后才可能付諸實(shí)施。然而，隨著改革所涉及相關(guān)部委的籌備工作分頭推進(jìn)，時(shí)至2月底，改革方案的基本框架已經(jīng)明晰。

五項(xiàng)調(diào)整

五項(xiàng)大動(dòng)作涉及的部委凡中央企業(yè)工委、中央金融工委、發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部、衛(wèi)生部、國(guó)家藥品監(jiān)督局等

春節(jié)前夕，海內(nèi)外報(bào)刊都曾有所謂“機(jī)構(gòu)調(diào)整涉及八大方面”一說(shuō)；甚至春節(jié)以后，一些媒體對(duì)近期機(jī)構(gòu)改革前景的描述，仍然涉及相當(dāng)廣泛的猜測(cè)和分析?！敦?cái)經(jīng)》派出記者在相關(guān)部委進(jìn)行采訪查實(shí)，可以確認(rèn)所謂“八大委”改革說(shuō)并不確實(shí)。事實(shí)上，此次最后定盤(pán)的機(jī)構(gòu)改革方案重點(diǎn)是五項(xiàng)調(diào)整，亦即：設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)、銀行監(jiān)管委員會(huì)、發(fā)展和改革委員會(huì)、商業(yè)部；同時(shí)，國(guó)家藥品監(jiān)督局將合并衛(wèi)生部的食品監(jiān)管職能，成立為新的藥品(食品)監(jiān)督管理局(下稱“新藥監(jiān)局”)。

如此五項(xiàng)大動(dòng)作，涉及的部委凡中央企業(yè)工委、中央金融工委、發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部、衛(wèi)生部、國(guó)家藥品監(jiān)督局等，有的是職能的重組，而有的則將消失。此外，方案還提出部分微調(diào)主張，涉及某些現(xiàn)有國(guó)家部委的職能調(diào)整。

至于傳聞中要成立統(tǒng)一的國(guó)家能源委員會(huì)，統(tǒng)籌國(guó)家“三農(nóng)（農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)）”問(wèn)題的國(guó)家農(nóng)業(yè)委員會(huì)，統(tǒng)籌民航、鐵路、公路運(yùn)輸?shù)慕煌ㄎ瘑T會(huì)，雖然專家或者相關(guān)部門(mén)頻有建言，此次均不在案中。

改革的涉及面，或不如傳說(shuō)中那么全面廣泛而充滿更大戲劇性。但《財(cái)經(jīng)》訪問(wèn)的學(xué)者官員及業(yè)界人士無(wú)不認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)改革將是今年內(nèi)最為重大和富于挑戰(zhàn)性的改革。

兩個(gè)工委的變遷

中央企業(yè)工委和中央金融工委將分別成為未來(lái)國(guó)資委和銀監(jiān)會(huì)的主要組成部分之一，并從中共中央的派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)至政府序列

有兩個(gè)重要機(jī)構(gòu)，成立以來(lái)一直低調(diào)行事，此次同時(shí)被置在聚光燈下。這就是1998年成立、屬中共中央系列的中央企業(yè)工作委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì)。

從公開(kāi)的網(wǎng)站，很難查到兩家工委的機(jī)構(gòu)狀況，甚至新聞中提及兩機(jī)構(gòu)，也往往一帶而過(guò)。然而，這兩家中共中央的派出機(jī)構(gòu)事實(shí)上一直位高權(quán)重，分別執(zhí)掌著政府金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和大型國(guó)有企業(yè)的人事權(quán)和監(jiān)察權(quán)（紀(jì)檢）。不獨(dú)如此，1998年以來(lái)確立了國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)制度，而向商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和大型國(guó)有企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益的機(jī)構(gòu)，也設(shè)在兩家工委內(nèi)部，被稱為監(jiān)事會(huì)辦公室。

1998年以來(lái)，金融工委書(shū)記一直由主管金融的國(guó)務(wù)院副總理溫家寶擔(dān)任，而企業(yè)工委書(shū)記正是分管工業(yè)的副總理吳邦國(guó)。兩人均是新當(dāng)選的中共中央政治局常委，溫家寶還是新一屆政府最熱門(mén)的總理人選。

《財(cái)經(jīng)》獲知，兩家工委在未來(lái)的機(jī)構(gòu)改革中將由黨的序列轉(zhuǎn)入政府序列。

現(xiàn)有千人左右的中央企業(yè)工委將成為未來(lái)國(guó)資委的主體部分之一。更有消息說(shuō)，企業(yè)工委坐落在北京安定門(mén)外56號(hào)的17層辦公樓，將成為國(guó)資委的主要辦公地點(diǎn)和掛牌所在地。旗下掌管著190家重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)的工委，握有企業(yè)人事任免權(quán)，其派駐上百家大型國(guó)有企業(yè)的數(shù)十名監(jiān)事會(huì)主席中，相當(dāng)一部分是副部級(jí)干部。而在機(jī)構(gòu)改革方案中，直屬國(guó)務(wù)院的國(guó)資委很可能按學(xué)者們的意見(jiàn)成為事業(yè)單位而非國(guó)務(wù)院部委。

國(guó)資委建立的主旨是將“管人、管事、管資產(chǎn)”相統(tǒng)一，企業(yè)工委整個(gè)機(jī)構(gòu)隨其人事權(quán)并入國(guó)資委，可謂順理成章又含義深遠(yuǎn)。企業(yè)工委的官員們出言謹(jǐn)慎，但對(duì)未來(lái)大跨度的改革顯然充滿期盼和憧憬。與這種情形相比，同樣將進(jìn)入政府序列的金融工委的官員們并不認(rèn)為可能到來(lái)的變化有地覆天翻之勢(shì)。至遲到2月20日，這家總數(shù)不過(guò)200多人的機(jī)構(gòu)大多已經(jīng)獲悉了撤銷(xiāo)金融工委、成立銀監(jiān)會(huì)的方案原則。據(jù)悉，新的銀監(jiān)會(huì)仍將設(shè)在目前位于工人體育場(chǎng)西路的金融工委大樓。

作為中共中央的派出機(jī)構(gòu)管理重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)，金融工委的諸部門(mén)中，核心是組織部、金融紀(jì)工委和重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)。組織部負(fù)責(zé)向金融機(jī)構(gòu)推薦、考核從副局級(jí)到副部級(jí)的高級(jí)任職人員。金融紀(jì)工委同時(shí)對(duì)金融工委和中紀(jì)委負(fù)責(zé)，金融紀(jì)工委的書(shū)記身兼金融工委副書(shū)記、中紀(jì)委黨組成員。

金融工委除了負(fù)責(zé)政府金融機(jī)構(gòu)，如人民銀行、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的人事及監(jiān)察等工作，還掌握著30家大型商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的人事權(quán)。在這里，又按關(guān)系的緊密度分成兩類，即主管18家國(guó)有大型商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，并接受9家金融機(jī)構(gòu)的“掛靠”?！敦?cái)經(jīng)》了解到，金融工委對(duì)其主管的18家國(guó)有金融機(jī)構(gòu)派出監(jiān)事會(huì)，而掛靠的9家中還包括了民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)民生銀行、民生證券和民生保險(xiǎn)。

現(xiàn)金融工委很可能是未來(lái)銀監(jiān)會(huì)的主體之一，將其人事職能劃入專司監(jiān)管職能的銀監(jiān)會(huì)雖不順暢，或正是目前簡(jiǎn)便可行的方法。而因?yàn)殂y監(jiān)會(huì)很可能參照證監(jiān)會(huì)規(guī)格，屬國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，金融工委的官員們身份在形式上就有了改變。此外，目前的金融工委不僅管銀行還管保險(xiǎn)和證券，所以有消息說(shuō)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的相應(yīng)部分可能進(jìn)入證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)。當(dāng)然，金融工委下屬20余家商業(yè)機(jī)構(gòu)中證券和保險(xiǎn)公司加起來(lái)不過(guò)8家，所以，多數(shù)人進(jìn)入銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)明了。

分析家說(shuō)，兩個(gè)工委的主要人事職能在1998年以前屬于中央和地方黨委的組織部門(mén)，后來(lái)以工委架構(gòu)收至中央但又獨(dú)立于組織部之外，現(xiàn)在則一步轉(zhuǎn)入政府系列，其中意義深遠(yuǎn)、不可小覷。在此格局下，進(jìn)而按中共十六大方針實(shí)現(xiàn)“管人、管物、管資產(chǎn)”的統(tǒng)一，未來(lái)應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)出現(xiàn)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人離開(kāi)“部、局、處級(jí)”等級(jí)別體制的局面，學(xué)界呼吁已久的從市場(chǎng)上選拔和聘用企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的路徑已經(jīng)打通。

震蕩是變革的需求

經(jīng)貿(mào)委職能將散入國(guó)資委、發(fā)展和改革委員會(huì)、商業(yè)部，為此次動(dòng)手術(shù)最大的部門(mén)

盡管改革的意義恢宏，對(duì)具體機(jī)構(gòu)中的具體人而言，關(guān)注點(diǎn)只能是何去何從?！敦?cái)經(jīng)》在采訪中意識(shí)到，雖然此次改革牽涉面不小，但手術(shù)難度比較大的只有一家機(jī)構(gòu)，這就是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。

經(jīng)貿(mào)委的前身為成立于1956年的國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，在40多年的歷史上歷經(jīng)分合拆建。1970年之前，經(jīng)委為工交系統(tǒng)主管部門(mén)，1970年并入國(guó)家計(jì)委，直至1978年重建；1982年吸納國(guó)務(wù)院多個(gè)經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)如農(nóng)委、機(jī)械委、能源委、基建委及國(guó)務(wù)院財(cái)貿(mào)小組，一躍成為經(jīng)濟(jì)超級(jí)部門(mén)之一。然而至1988年整個(gè)機(jī)構(gòu)即被撤銷(xiāo)，卻又旋即于1993年重建并改名為國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)。至1998年機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)貿(mào)委吸納10個(gè)原部級(jí)經(jīng)濟(jì)部門(mén)而為其所主管之國(guó)家局，規(guī)模及權(quán)力均攀至頂峰。僅僅五年之后，經(jīng)貿(mào)委卻又面臨龐大職能散入國(guó)資委、發(fā)展和改革委員會(huì)及商業(yè)部的前景。

可以說(shuō)，過(guò)去20年間，經(jīng)貿(mào)委的職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整每五年即來(lái)一次，基本與歷屆政府履新時(shí)間相合。一方面反映作為主要經(jīng)濟(jì)部委的經(jīng)貿(mào)委追逐形勢(shì)之頻繁，另一方面也表明在改革發(fā)展的不同階段，政府在管理經(jīng)濟(jì)的各種形式間選擇之難。

按目前的方案框架，經(jīng)貿(mào)委和中央企業(yè)工委同屬組建未來(lái)國(guó)資委的主體。相對(duì)于輕量級(jí)的中央企業(yè)工委，包括離退休人員總數(shù)有兩萬(wàn)多人的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委可稱“巨無(wú)霸”。據(jù)悉，經(jīng)貿(mào)委一分為三的格局大略是：其國(guó)內(nèi)貿(mào)易管理職能劃歸未來(lái)的商業(yè)部；企業(yè)技術(shù)改造投資、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的短中期管理以及產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)規(guī)劃職能，統(tǒng)一歸口至未來(lái)的新建的發(fā)展和改革委員會(huì)；而企業(yè)管理及改革職能則進(jìn)入國(guó)資委。

對(duì)于這個(gè)有22個(gè)司局、10個(gè)事業(yè)單位的龐大機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，哪些司局如何歸口，特別是綜合性司局如何劃分，是目前內(nèi)部最敏感的問(wèn)題。據(jù)悉，由于經(jīng)貿(mào)委改革難度大，操作復(fù)雜，經(jīng)貿(mào)委高層在春節(jié)前就已經(jīng)著手考慮未來(lái)拆分的具體事項(xiàng)。而在整個(gè)機(jī)關(guān)，人們雖早聽(tīng)說(shuō)可能有大動(dòng)作種種傳言，但在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，仍有相當(dāng)一部分人寧肯相信變革只涉微調(diào)的說(shuō)法。消息人士說(shuō)，經(jīng)貿(mào)委的人員中包括6000多名離退休人員，未來(lái)何去何從，放在哪個(gè)機(jī)構(gòu)，更是十分棘手的大事情。

由于未來(lái)的變局對(duì)個(gè)人的命運(yùn)牽涉過(guò)多，采訪經(jīng)貿(mào)委很難得到配合。在北京宣武門(mén)西大街26號(hào)的這個(gè)昔日樓前冠蓋如云的機(jī)關(guān)，許多人都顯得很沉默。這種沉默中包含著對(duì)于震蕩的心理準(zhǔn)備，而震蕩正是變革的需求。

體改辦（委）23年

體改辦并入發(fā)展和改革委員會(huì)，結(jié)束了中國(guó)改革進(jìn)程的一個(gè)階段

2月下旬，一部分先知先覺(jué)的高層人士口中提及發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)時(shí)，已經(jīng)不再像從前一樣簡(jiǎn)稱“計(jì)委”，而是名之以“發(fā)改委”。

這是一個(gè)有意義的名稱變化。在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)將同國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室合并，成立國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。致力于推動(dòng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院體改辦亦走到獨(dú)立機(jī)構(gòu)的終點(diǎn)，被并入新成立的發(fā)展和改革委員會(huì)。體改辦的消失雖然令人略有傷感，但其23年歷程于今日結(jié)束，亦普遍被看作中國(guó)改革進(jìn)程步入新階段的一個(gè)標(biāo)志性事件。

“1979年中央成立國(guó)有企業(yè)改革調(diào)研組，調(diào)研的結(jié)果是發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題不光是企業(yè)自身的問(wèn)題，它涉及價(jià)格、金融、市場(chǎng)等多種要素，這些問(wèn)題不可能放在哪一個(gè)部門(mén)去解決，所以就蘊(yùn)釀成立體改機(jī)構(gòu)?！敝袊?guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊啟先告訴記者。

1980年，國(guó)務(wù)院體制改革辦公室成立。體改辦是直屬國(guó)務(wù)院的辦事機(jī)構(gòu)，不在政府序列中。第一任辦公室主任由國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)杜星垣兼任。楊啟先于1981年調(diào)入，任規(guī)劃組組長(zhǎng)。1982年的機(jī)構(gòu)改革中，體改辦進(jìn)入政府序列，并被更名為國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)，當(dāng)時(shí)的政府總理兼任主任，從此進(jìn)入了體改委時(shí)代。此后的20年間，體改委的任務(wù)一是從事調(diào)查研究、理論突破；二是制定改革的規(guī)劃；三是組織協(xié)調(diào)；四是搞好試點(diǎn)。從1982年到1998年的大多數(shù)時(shí)間里，體改委主任由總理兼任。1998年進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候，中央決定把體改委縮小變成體改辦。此次更并入新的改革和發(fā)展委員會(huì)，結(jié)束了其23年的歷史。

體改委參與組織和推動(dòng)了中國(guó)各項(xiàng)大的經(jīng)濟(jì)改革，從發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)到逐步放開(kāi)物價(jià)，從推進(jìn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革到實(shí)行股份制，體改委均參與其中。體改委每年要制定年度改革計(jì)劃，每五年要制定五年改革計(jì)劃。“這些對(duì)推動(dòng)改革應(yīng)該是起了很重要的作用。”楊啟先說(shuō)。

回顧體改委長(zhǎng)達(dá)20年的參與改革的實(shí)踐，楊啟先感覺(jué)改革最困難的主要在兩個(gè)方面，一個(gè)是觀念問(wèn)題，另一個(gè)問(wèn)題是，改革必然涉及對(duì)原來(lái)權(quán)力主體的利益調(diào)整，阻力非常大。

楊啟先舉企業(yè)股份制改革為例。最早提出國(guó)有企業(yè)改革可以采用股份制是世界銀行北京辦事處的一份工作報(bào)告，引起了領(lǐng)導(dǎo)的重視。后來(lái)體改委在《馬克思文集》中找出“股份制是通向社會(huì)主義的金橋”，“股份制是對(duì)私有制的揚(yáng)棄”的理論依據(jù)才開(kāi)始提倡。但當(dāng)時(shí)的阻力非常大，人大也為此提出質(zhì)詢，在具體推進(jìn)過(guò)程中，有些重要措施只能作出一定的妥協(xié)。“現(xiàn)在所謂的流通股和非流通股之分就是這么來(lái)的?！?/p>

“由此可見(jiàn)，企業(yè)改革最難的無(wú)非是對(duì)權(quán)力利益的再調(diào)整，而這種權(quán)力斗爭(zhēng)往往體現(xiàn)在部門(mén)之中?！睏顔⑾日f(shuō)。

計(jì)委與體改辦合并為發(fā)展和改革委員會(huì)，名稱中去掉了計(jì)劃，職能會(huì)有什么變化？

計(jì)委的前次更名發(fā)生在1998年，由計(jì)劃委員會(huì)更名為發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，時(shí)有記者采訪發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)主任曾培炎。曾培炎答之以他對(duì)更名的理解：機(jī)構(gòu)改革前，國(guó)家計(jì)委是綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)，現(xiàn)在是宏觀調(diào)控部門(mén)，減少了管理的具體事務(wù)。他稱計(jì)委的職能將進(jìn)行四項(xiàng)轉(zhuǎn)變：一是從偏重于對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，轉(zhuǎn)到搞好宏觀調(diào)控上來(lái)；二是從對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接調(diào)控轉(zhuǎn)到間接調(diào)控上來(lái)；三是從局限于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的管理轉(zhuǎn)到引導(dǎo)全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上來(lái)；四是從過(guò)多的行政審批，轉(zhuǎn)到創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境上來(lái)。

此次調(diào)整及更名之后，人們對(duì)發(fā)展和改革委員會(huì)的期待是進(jìn)一步去除對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理職能?！拔也恢腊l(fā)展和改革委員會(huì)能不能把過(guò)去計(jì)委手里的投資權(quán)拿掉，變成一個(gè)中央政府的企劃廳。它應(yīng)該成為一個(gè)負(fù)責(zé)長(zhǎng)期預(yù)測(cè)的機(jī)構(gòu)?！币晃粰?quán)威經(jīng)濟(jì)學(xué)家告訴《財(cái)經(jīng)》。

并軌難易

成立內(nèi)外貿(mào)合一的商業(yè)部和美國(guó)FDA模式的新藥監(jiān)局是中國(guó)入世、打通國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)的題中應(yīng)有之義

在此次改革的前前后后，最無(wú)爭(zhēng)議、陣痛最輕者，當(dāng)屬由對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部牽頭，整合各部委有關(guān)內(nèi)外貿(mào)易管理的職能，成立內(nèi)、外貿(mào)統(tǒng)一的商業(yè)部。實(shí)行40余年的內(nèi)外貿(mào)行政管理分立體制隨之即將終止。這正是中國(guó)入世、打通國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)的題中應(yīng)有之義。

中國(guó)的內(nèi)外貿(mào)分立制度始自1952年，自1949年成立的貿(mào)易部被撤銷(xiāo)，取而代之的是商業(yè)部和對(duì)外貿(mào)易部。內(nèi)外貿(mào)從此殊途。近年來(lái)，各方面的專家對(duì)內(nèi)外貿(mào)分立管理制度多有批評(píng)，并曾聯(lián)名向上提過(guò)建議。

商貿(mào)理論權(quán)威、商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)萬(wàn)典武是其中頗有份量的人士。他尖銳指出，內(nèi)外貿(mào)分割體制照搬自前蘇聯(lián)，是高度集權(quán)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，已完全不適應(yīng)中國(guó)入世后的商業(yè)需求。帶來(lái)的問(wèn)題一則是內(nèi)貿(mào)部門(mén)不能直接參與重要商品進(jìn)出口貿(mào)易的宏觀調(diào)控，外貿(mào)部門(mén)不能直接參與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的安排，往往出現(xiàn)人為的供需矛盾、價(jià)格失衡等不正常情況；二則是內(nèi)、外貿(mào)兩套行政管理機(jī)構(gòu)重疊，流通環(huán)節(jié)增加，經(jīng)營(yíng)成本上升。

關(guān)于內(nèi)外貿(mào)合一的具體操作，萬(wàn)典武曾經(jīng)有過(guò)兩個(gè)建議：第一個(gè)方案是把內(nèi)外貿(mào)行政管理機(jī)構(gòu)合并，組建新的貿(mào)易部，統(tǒng)一管理國(guó)內(nèi)貿(mào)易和國(guó)外貿(mào)易，將國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的內(nèi)外貿(mào)管理職能也劃歸新的貿(mào)易部；第二個(gè)方案是把內(nèi)外貿(mào)易工作全部并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，建立類似于日本的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省（原名通商產(chǎn)業(yè)?。Ｋ救藘A向于前者，現(xiàn)在看來(lái)，正在實(shí)施的內(nèi)外貿(mào)合一路徑方向亦接近于此。

內(nèi)貿(mào)系統(tǒng)多年分合不定，由20世紀(jì)80年代集商業(yè)、糧食、全國(guó)供銷(xiāo)總社于一身的盛況逐年萎縮，至1998年機(jī)構(gòu)改革，國(guó)內(nèi)貿(mào)易部更被撤銷(xiāo)，改為國(guó)家國(guó)內(nèi)貿(mào)易局，屬經(jīng)貿(mào)委主管。該局至2000年間亦被撤銷(xiāo)。未來(lái)商業(yè)部的具體組建方案仍未對(duì)外透露，據(jù)熟悉貿(mào)易行政的專家們分析，目前國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的貿(mào)易管理司局如對(duì)外經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)司、產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局和貿(mào)易市場(chǎng)局，以及國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)的經(jīng)貿(mào)流通司和國(guó)外資金利用司等，均可能劃入新的商業(yè)部。

同是向國(guó)際經(jīng)驗(yàn)靠攏，此次國(guó)家藥品監(jiān)督管理局將合并衛(wèi)生部的食品管理職能，組建新藥監(jiān)局，卻殊為不易。直到此次機(jī)構(gòu)改革的最后階段，仍然傳出衛(wèi)生部提交一個(gè)主張藥監(jiān)局與衛(wèi)生部合并、成立衛(wèi)生委員會(huì)的方案，在此方案中，藥監(jiān)局作為一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)掛在衛(wèi)生委員會(huì)下面。顯然，此方案未獲決策者首肯。

現(xiàn)行的國(guó)家藥品監(jiān)督管理局為國(guó)務(wù)院直屬的主管藥品監(jiān)督的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，一家1998年3月機(jī)構(gòu)改革后設(shè)置的新單位。藥監(jiān)局的前身是由原國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)下屬的國(guó)家醫(yī)藥管理局、衛(wèi)生部的藥政司合并而來(lái)，又吸收了國(guó)家中醫(yī)藥管理局對(duì)中藥的監(jiān)管職能及部分相關(guān)人員。

藥監(jiān)局成立是因應(yīng)醫(yī)、藥分離的改革需求，而其最終目標(biāo)類似美國(guó)的食品及藥物管理局（FDA）。但是，由于國(guó)內(nèi)原有管理體制的局限，藥監(jiān)局成立后其職能并未完全到位。例如價(jià)格監(jiān)管自1992年以來(lái)就放在國(guó)家計(jì)委，產(chǎn)業(yè)政策也被留在了國(guó)家經(jīng)貿(mào)委行業(yè)規(guī)劃司下面的石化醫(yī)藥處，而中藥制劑這塊雖然被放在藥監(jiān)局，實(shí)際上還是由衛(wèi)生部下屬的中醫(yī)藥管理局管理。

據(jù)藥監(jiān)局熟悉此次改革方案的官員透露，此次重組后，藥監(jiān)局最可能發(fā)生的重要變化是并入食品監(jiān)管的職能。目前衛(wèi)生部負(fù)責(zé)此項(xiàng)職能的部門(mén)為衛(wèi)生法制與監(jiān)督司下屬的食品化妝品監(jiān)督管理處，該處人數(shù)目前不過(guò)十人上下，人力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，在地方上則根本沒(méi)有相應(yīng)的處室。

中國(guó)醫(yī)藥協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱長(zhǎng)浩認(rèn)為，將食品監(jiān)管與藥品監(jiān)管放在一個(gè)部門(mén)，是典型地模仿美國(guó)FDA，全世界只有美國(guó)這樣做。但是由于藥監(jiān)局剛剛成立也才五年，全國(guó)目前藥廠1.6萬(wàn)多家，藥品流通企業(yè)3000多家，監(jiān)管尚且如此之難，全國(guó)食品企業(yè)和流通企業(yè)至少在6萬(wàn)家以上，監(jiān)管難度更大。

另外，隨著經(jīng)貿(mào)委的撤消，目前由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委行業(yè)規(guī)劃司石化醫(yī)藥處歸管的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃職能有可能會(huì)移交到行業(yè)協(xié)會(huì)，有關(guān)人員也會(huì)合并到藥監(jiān)局及衛(wèi)生部或下屬協(xié)會(huì)。這個(gè)處是1998年國(guó)家醫(yī)藥管理局撤消之后的遺留產(chǎn)物，近年來(lái)主要負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)政策，制訂鼓勵(lì)生產(chǎn)和限制生產(chǎn)的產(chǎn)品目錄以及醫(yī)藥行業(yè)“十五”規(guī)劃等。

對(duì)這一朝向美國(guó)FDA模式的改革，各方有各方的解讀。衛(wèi)生部信息中心一位官員即認(rèn)為，如果真的按FDA模式走，就應(yīng)把藥監(jiān)局劃到衛(wèi)生部屬下，因?yàn)槊绹?guó)的FDA就直屬衛(wèi)生部。而朱長(zhǎng)浩則認(rèn)為，F(xiàn)DA雖然名義上掛在衛(wèi)生部，但應(yīng)非常獨(dú)立，不論是財(cái)政還是運(yùn)作都是獨(dú)立的。

但是，業(yè)內(nèi)專家均稱，國(guó)內(nèi)的藥監(jiān)局與FDA比，無(wú)論在人員的構(gòu)成、專業(yè)水準(zhǔn)以及監(jiān)管的透明規(guī)范等方面距離尚遠(yuǎn)。由FDA簽發(fā)的食品與藥品合格證書(shū)，因其科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性已成為世界公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，這主要得益于其背后的專家隊(duì)伍，在各個(gè)領(lǐng)域如企業(yè)審查、藥品審查和市場(chǎng)監(jiān)管方面都集納了大量的專業(yè)人才擔(dān)任審評(píng)專家。而據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，目前藥監(jiān)局里搞醫(yī)的人多，搞藥的人少，雖然也建了專家?guī)?，但專家的作用并沒(méi)有充分發(fā)揮，例如對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)證（GMP），直到去年才開(kāi)始將專家吸收進(jìn)來(lái)。

醫(yī)藥公司是藥監(jiān)局的監(jiān)管對(duì)象，也是主要的收費(fèi)對(duì)象，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如何避免監(jiān)管者與被監(jiān)管對(duì)象的利益糾葛，如何在充分利用專家隊(duì)伍的同時(shí)防止醫(yī)藥腐敗？——權(quán)力即將進(jìn)一步擴(kuò)張的藥監(jiān)局仍需重新構(gòu)造和完善自身的制度體系。

目標(biāo)：建立法治政府

“新一輪中央政府機(jī)構(gòu)的改革實(shí)實(shí)在在地啟動(dòng)了今后20年的改革，是政治體制改革的第一步”

此輪中央政府機(jī)構(gòu)改革的變革幅度似不能與將40個(gè)部委削減至29個(gè)的1998年機(jī)構(gòu)改革相比，然而，倘考察此次機(jī)構(gòu)改革前后決策層所定的基調(diào)，更將其放入1982年以來(lái)的歷次政府機(jī)構(gòu)改革歷程背景之中，此次改革——20年間第五次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革——的意義及其與中國(guó)改革進(jìn)程的密切相關(guān)性便呈現(xiàn)出來(lái)

去年11月江澤民所作中共十六大報(bào)告中，在“行政建設(shè)與政治體制改革”部分，提出了“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求”。年初，新任中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理溫家寶則更具體地表達(dá)了此輪改革的目標(biāo)：“要通過(guò)行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府。”

“前20年機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)就是‘脫計(jì)’，擺脫長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛與影響，以1998年機(jī)構(gòu)改革為標(biāo)志告一段落?！眹?guó)家行政學(xué)院教授杜鋼建告訴記者。杜鋼建是行政法專家、中共十六大報(bào)告起草參與者之一。“這輪機(jī)構(gòu)改革在性質(zhì)上和特征上都有很大的不同?！?/p>

杜鋼建認(rèn)為，根本的不同在于兩大背景，一是中國(guó)加入世貿(mào)組織，必須履行相關(guān)承諾。但是經(jīng)過(guò)一年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，要真正兌現(xiàn)承諾有很多障礙，政府部門(mén)利益作祟是重要原因之一。而政府的現(xiàn)有體制格局導(dǎo)致管理事項(xiàng)扯皮、事權(quán)劃分不清等各種問(wèn)題，也阻礙了中國(guó)拿出積極的回應(yīng)挑戰(zhàn)的措施?！靶姓芾眢w制和機(jī)構(gòu)狀況適應(yīng)不了?！?/p>

另一個(gè)更具根本性的背景是中共十六大的召開(kāi)。杜鋼建說(shuō)，十六大提出了依法治國(guó)的方針，要在20年內(nèi)建立法治國(guó)家。要全面落實(shí)這一目標(biāo)，就必須要建立法治政府。

“新一輪政府機(jī)構(gòu)的改革實(shí)實(shí)在在地啟動(dòng)了今后20年的改革，是政治體制改革的第一步?！倍配摻ㄕf(shuō)。在他看來(lái)，這輪機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整既來(lái)自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)，又將觸及與政治體制改革相關(guān)聯(lián)的行政管理體制。他認(rèn)為，中共十六屆二中全會(huì)通過(guò)的方案之所以冠名為《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，把深化行政管理體制改革放在機(jī)構(gòu)改革之前，深意即在于此。而這一深意，又直接體承了中共十六大報(bào)告。

但新的問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。

事權(quán)的歸并，固然在很大程度上減少了機(jī)構(gòu)重疊問(wèn)題，但在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)中，由于對(duì)政府權(quán)力部門(mén)的監(jiān)督力量相對(duì)薄弱，實(shí)際上部門(mén)之間的牽制在很大程度上起到了權(quán)力相互制衡的作用。機(jī)構(gòu)的歸并無(wú)疑將消滅這一權(quán)力制衡的力量，另一方面，很多新組建部門(mén)的權(quán)力卻比以前更大。從這個(gè)意義上講，對(duì)于新一屆的政府來(lái)說(shuō)，如何能夠在精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)、提高效能的同時(shí)，解決這14字難題，無(wú)疑是機(jī)構(gòu)改革能否成功達(dá)到目的的關(guān)鍵所在。

于是，十六大報(bào)告中“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”的行政管理體制改革要求能否實(shí)現(xiàn)，便顯得至關(guān)重要。杜鋼建更將此稱為公共政策領(lǐng)域的“新三權(quán)理論”，以區(qū)分于政治領(lǐng)域行政、立法、司法相分離的“舊三權(quán)理論”。在杜鋼建看來(lái)，這不是語(yǔ)詞游戲，而是通過(guò)行政民主化的追求與實(shí)踐，“以行政吸納政治”，以行政民主化來(lái)吸納各方面的政治要求，使其政治愿望能夠得到表達(dá)?！靶姓芾矸绞揭l(fā)生變革，各種專家咨詢制度、社會(huì)論證制度、聽(tīng)證制度、協(xié)商談判制度將影響決策。”

“機(jī)構(gòu)改革是行政管理體制改革的一部分，而行政管理體制改革又是政治體制改革的一部分。這就是十六大報(bào)告講的行政建設(shè)與政治體制改革?！倍配摻ㄕf(shuō)。

這是深知內(nèi)情人士的大膽預(yù)言？或僅是專家的美好愿望而已？2月26日發(fā)布的二中全會(huì)公報(bào)已經(jīng)部分地證實(shí)了杜鋼建的看法。“行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容，是推動(dòng)我國(guó)上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要的制度建設(shè)和創(chuàng)新，也是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要?！?/p>

不過(guò)，問(wèn)題的最終答案，還要看十屆全國(guó)人大一次會(huì)議將公布的《政府機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》全文及人代會(huì)審議結(jié)果，更有待于新一屆政府的實(shí)際作為。