2003年1月25日，剛剛就任中國人民銀行行長的周小川在人行全國分行長會議上的長篇發(fā)言中，提出了“促進整頓合格的城市信用社健康發(fā)展”。整個發(fā)言涉及城信社問題僅此一句，但在全國余下的約200家城信社聽來卻顯得振聾發(fā)聵。

在此之前的2002年11月，浙江最后的四家城信社——臺州市泰隆城市信用社、溫嶺市城市信用社(以下簡稱“溫嶺社”)、金華義烏市稠州城市信用社(以下簡稱“稠州社”)、寧波象山縣綠葉城市信用社——在退市關(guān)頭獲得了人行總行保留。據(jù)《財經(jīng)》了解，它們是目前所知惟一獲正式批文保留的幸運兒。緊接著，人行總行又向各地分行下達了名為《進一步加強和促進城市信用社管制及發(fā)展》的文件，對城信社保留提出了一年期限和一些具體化要求，如增資擴股提高資本充足率，使之達到8％；不良資產(chǎn)及其占比“雙降”等。

總行兩次發(fā)文以及周小川的講話雖未明示城信社的未來發(fā)展方向，但相關(guān)人士表示，在1997年出臺的《城市信用合作社管理辦法》（以下稱“97辦法”）明文規(guī)定的城信社必須遵循的“合作性質(zhì)”，已在新文件中悄然消失?！昂献鳌倍植顒e看似微小，但有分析認為，這個小小的差別，正表明監(jiān)管機構(gòu)不再強調(diào)城信社與商業(yè)銀行的區(qū)別，等于默認了城信社作為民間股份制“準(zhǔn)銀行”機構(gòu)的合法身份。

另外一個具有重大提示意味的舉動是，浙江人行相關(guān)中心支行已完成城信社監(jiān)管工作由合作處向股份處的移交，城信社進入與城市商業(yè)銀行同等的監(jiān)管序列。不過，對合作社時期法人代表——理事長的稱謂卻保留下來，關(guān)于完善法人治理結(jié)構(gòu)時的提法仍然是“理事長與主任分開”。

在這一背景下，浙江四家城信社的保留被賦予了一定的全局色彩。因為被保留的并非上個世紀(jì)八九十年代一哄而上的城信社概念，它們更多地被業(yè)內(nèi)人士視做了民營銀行的“種子”。簡單按股本構(gòu)成劃分，綠葉、泰隆社以民間資本為主，稠州社、溫嶺社含有較大比例的法人股。以“出身”論，綠葉社、泰隆社屬民間自發(fā)籌建，稠州社、溫嶺社屬人行牽頭財政出資。

從1992年高峰時期的5000多家城市信用合作社，到如今的花果凋零，保留的城信社在股權(quán)構(gòu)成、市場定位、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、規(guī)模數(shù)量以及經(jīng)營狀態(tài)等各方面都已發(fā)生了巨大的改變。歷經(jīng)十幾年民間金融發(fā)展，大浪淘出的泰隆們事實上終于獲得了一個機會來實現(xiàn)從非銀行金融機構(gòu)向民營銀行的躍遷。這個機會不容錯失，因為它的稀缺性和時限。

然而新一輪增資擴股后，城信社能否順勢升級成為真正的民營銀行？“97辦法”能否適應(yīng)保留下的城信社生存發(fā)展，監(jiān)管者是否已作好充分準(zhǔn)備防范風(fēng)險？

生死之間

當(dāng)城市信用社這個茂盛一時的金融種族已從媒體匿跡數(shù)年之久后，浙江臺州的泰隆城市信用社卻依然活躍在人們的視線里：有時和溫州整體出色的商業(yè)銀行并列，有時與臺溫地區(qū)發(fā)達的個私經(jīng)濟對應(yīng)。然而很少有人注意到，泰隆城市信用社一直在生死之間徘徊。

早在2002年初，人行上海大區(qū)分行對區(qū)內(nèi)城信社的整頓就已接近尾聲——共計以“改、降、并、轉(zhuǎn)”方式處理浙閩兩省192家城信社中的184家（其中商業(yè)銀行收購16家）。當(dāng)年1月25日，大區(qū)行機關(guān)報《上海金融報》稱，“今年年初分行轄區(qū)將全面完成轄區(qū)城信社風(fēng)險處置工作，其中包括：對浙閩兩省各四家待實施停業(yè)整頓的城市信用社，盡快實施停業(yè)整頓；盡快解決臺州市尚余的泰隆和溫嶺城市信用社的風(fēng)險處置出路問題；督促地方政府幫助條件成熟的商業(yè)銀行收購城信社?！?月，上海分行召開地市行長電話會議，再次表示浙江最后四家城信社應(yīng)在年底前退出市場，除非地方政府支持保留并承擔(dān)風(fēng)險。國慶節(jié)前后，大區(qū)行傳遞的信息仍是維持原判。此時地方上已是難以招架?！爱?dāng)?shù)赝屏撕脦状?，先將退出時間拖到9月，后來又推到12月?！眳⑴c調(diào)研的人行參事室參事秦池江表示。

恰在6月與10月的兩道“退市令”之間，2002年8月人行總行相關(guān)人士兩赴江浙地區(qū)進行調(diào)研。在詳細了解了幾家城信社所有財務(wù)數(shù)據(jù)和地方政府、當(dāng)?shù)厝诵袘B(tài)度，并組織中小企業(yè)、股東和職工代表座談后，表示將向上反映實際情況。8月29日，人行總行銀行監(jiān)管課題組發(fā)表了一份名為《進一步發(fā)揮現(xiàn)有中小商業(yè)銀行的作用》的報告。報告提出，整頓城市信用社雖然取得了較大的進展，但已經(jīng)撤銷的城市信用社最終退出市場的政策和操作方式還有待研究。顯然，這份由中國人民銀行監(jiān)管二司司長劉士余負責(zé)起草的報告對幾近完成的城信社清理整頓不無反思。

11月4日，人行辦公廳正式向上海分行發(fā)布“關(guān)于泰隆等四家城市信用社處置問題的通知”，表示四家城市信用社在做好幾方面工作的基礎(chǔ)上，可以繼續(xù)保留獨立的法人地位。不久，遠在江蘇靖江的長江城信社也得到人行南京分行口頭保留確認。

按通知規(guī)定，浙江四家幸存城信社必須完成的工作是：首先按《關(guān)于向金融機構(gòu)投資入股的暫行規(guī)定》（銀發(fā)[1994]186號）進行增資擴股，補充資本金；其次是完善法人治理結(jié)構(gòu)；再次是健全內(nèi)控機制、加強業(yè)務(wù)風(fēng)險控制。

同時，總行明確要求上海分行促請城信社所在地政府支持城信社發(fā)展，上海分行與四城信社所在地人行（中心支行或支行）應(yīng)按監(jiān)管負責(zé)制加強監(jiān)管并指定專人負責(zé)此項工作，使城信社限期達到人民銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。一周后，上海分行向?qū)幉?、臺州、金華中心支行轉(zhuǎn)發(fā)人行通知，泰隆、溫嶺社、稠州社、綠葉社正式獲準(zhǔn)“獨立存在”，“合法地位”問題已告解決。

盡管拿到免死金牌，四家城信社的命運也并非平坦。2002年12月初，上海大區(qū)行召集寧波、臺州、金華中心支行及四家城信社負責(zé)人在溫州召開會議，討論如何監(jiān)管與規(guī)范四家城信社運行，會議由上海分行副行長陳永富主持。大區(qū)行在人總行的三個要求之外增加了一些具體內(nèi)容，如2003年上半年完成增資擴股，10月前實現(xiàn)董事長、主任分設(shè)，對多余人員進行分流，不良資產(chǎn)下降、加強財務(wù)與對高級管理人員的管理等。

溫州會議上，大區(qū)行特別提醒保留期一年（自春節(jié)后開始計算）的問題。未來一年，大區(qū)行將對四家城信社完成總行要求情況進行驗收，驗收合格對未來當(dāng)然有好處，如果驗收不合格，仍有取消之虞。

對于輾轉(zhuǎn)出現(xiàn)的生機，幾家城信社未敢輕易樂觀。 “城市信用社現(xiàn)在跟稀有動物一樣，遲早是要滅絕的。” 稠州城信社總經(jīng)理金子軍稱，“我的想法就是，不談未來，主要是把利潤做上去——這樣無論怎么改，留的員工會多一點?！?/p>

四家城信社得到保留，秦池江認為：“總行的態(tài)度起了決定性作用，當(dāng)然，有的地方上能量也很大?！?/p>

而人行杭州中心支行統(tǒng)計調(diào)研處專家應(yīng)宜遜則表示：“至今還談保留或不保留，還是沒走出行政化準(zhǔn)入或退出的思路。必須真正放開，建立法制化、市場化小金融機構(gòu)的準(zhǔn)入與退出機制?！?/p>

民營土壤

四家城信社的掙扎求生只是目前小金融機構(gòu)發(fā)展陷入僵局的一個縮影。

從地方經(jīng)濟特點來看，江浙兩省中小企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟總量約占全省的80％，高于全國平均20個百分點左右。但即使在民間金融發(fā)達的溫州地區(qū)，也存在相當(dāng)程度的中小企業(yè)融資難問題。2002年12月國家計委經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)司赴江浙調(diào)研組發(fā)表了“江、浙中小企業(yè)融資與金融機構(gòu)發(fā)展調(diào)查報告”，該報告對溫州190家企業(yè)進行了問卷調(diào)查，有125家企業(yè)(占65．8％)的貸款要求基本得到了滿足、缺口不大，53家不能滿足、缺口很大，12家基本得不到貸款。

根據(jù)應(yīng)宜遜統(tǒng)計，如果以戶均貸款低于50萬和小于50萬單戶貸款總額占貸款總額10％作為金融機構(gòu)是否服務(wù)于中小企業(yè)的指標(biāo)，浙江四家城信社均符合要求，其中綠葉城信社的戶均貸款僅為11.4萬，單戶小于50萬貸款占到貸款總額的近一半。而浙江現(xiàn)有的八家城市商業(yè)銀行中只有臺州城商行、溫州城商行和湖州城商行符合這一指標(biāo)，但個別行戶均貸款甚至高于某些大中型銀行，完全成了貸大戶的機構(gòu)。在浙江設(shè)立分行的14家大中型銀行更是無一家達到上述標(biāo)準(zhǔn)，連戶均貸款額最小的廣東發(fā)展銀行杭州分行也無法做到脫離財務(wù)報表為年銷售收入低于500萬的企業(yè)放貸。

發(fā)達的個私經(jīng)濟發(fā)展需求，需要與之適應(yīng)的一定數(shù)量的小金融機構(gòu)提供服務(wù)，這正是四家城信社存在的先決條件。被口頭保留下來的江蘇長江城信社，甚至有客戶主動提出幫城信社想辦法，怕的就是沒有地方存貸款。

盡管如此，如何穩(wěn)健地發(fā)展民營銀行仍是實踐中的難題。就地方政府而言，則對城信社持欲迎還拒的心理。一方面，由于從出身到發(fā)展都與當(dāng)?shù)赜兄}聯(lián)系，城信社是地方政府最容易施加影響的金融機構(gòu)；另一方面，地方政府又不愿承擔(dān)金融風(fēng)險。

至于人行方面，來自杭州中心支行的應(yīng)宜遜認為，“則往往‘重流動性風(fēng)險，輕資產(chǎn)風(fēng)險’，偏好合并機構(gòu)以利于監(jiān)管”。

近年來一直在全國一線考察的秦池江認為，目前中小金融機構(gòu)的改革存在著誤區(qū)，其政策執(zhí)行上就表現(xiàn)為簡單地“歸成一大堆”與“一刀切”。前者是把城信社并入農(nóng)信社或多家城信社組成城市商業(yè)銀行；后者正是泰隆們遭遇的退市危機。前者的教訓(xùn)如鄭州，40多家城信社并為城市商業(yè)銀行，彼此質(zhì)量參差，“幾個好蘋果和一堆壞蘋果放一起，都成了壞蘋果”。1998年6月鄭州城市商業(yè)銀行發(fā)生大規(guī)模擠兌，先后動用了30億資金才控制下來。再如海南，海發(fā)行在兼并了幾家問題城信社后自己也被拖垮了。

于是，在四家城信社的去留上，市場需求與大區(qū)行各執(zhí)一端，與搖擺的地方政府形成三角穩(wěn)態(tài)。后來還是人總行的加入最終打破了這種僵局。

不同的生存取向

四家城信社在最后關(guān)頭獲赦，畢竟還有幾分運氣的成分。但它們各具特色的經(jīng)營模式與已具有的規(guī)模，尤其是后者，無疑暗合了監(jiān)管當(dāng)局的保留硬條件。

2001年浙江城信社前五強（按存款規(guī)模）分別是：銀座社（后改組為臺州市商業(yè)銀行）、泰隆社、稠州社、溫嶺社和綠葉社。

今年1月，央行銀行監(jiān)管二司一位主管城市信用社的官員在接受媒體采訪時稱，保留的基本條件是“資產(chǎn)規(guī)模在5億元以上（各地的實際情況不同，對此不是一刀切）、資能抵債并基本盈利、不良貸款率在30％以下，還有一個重要因素是地方政府要大力支持”。

從2002年年末統(tǒng)計數(shù)字看，浙江四家城信社以及江蘇長江城信社都達到保留條件（參見附表《五家城信社增資擴股前基本狀況》）。此外，這五家城信社都受益于當(dāng)?shù)匕l(fā)達的個私經(jīng)濟，這一點可以從它們的貸款結(jié)構(gòu)得到有力證明（參見附表《五家城信社貸款結(jié)構(gòu)及對應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟概況》）。

事實上幸存的四家城信社已然無異于民營銀行。按股本構(gòu)成劃分，綠葉、泰隆以民間資本為主，稠州社、溫嶺社含有較大比例的法人股。但民營經(jīng)濟占絕對優(yōu)勢的義烏和溫嶺市，法人股的持有對象并非國有企業(yè)，而是上個世紀(jì)80年代初出現(xiàn)的村辦集體企業(yè)。就稠州社而言，總經(jīng)理金子軍并不認為超過60％的法人股會構(gòu)成障礙，因為股東名單里很多集體單位只是掛名，實際上早已不存在。綠葉、稠州社的董事長兼主任持原始股本金的比例從1％到2％，尚處于合作制時代。

同屬臺州中心支行轄區(qū)的泰隆和溫嶺城信社，作為“私人控股”和“政府參股”兩種主張的代表，彰顯了中小金融機構(gòu)與政府的搖擺關(guān)系。有意思的是，泰隆、溫嶺社都在1999年張畏王秀方特大犯罪團伙案（“張王案”）中受到影響，“張王案”形成的不良資產(chǎn)成為泰隆占比2.2％的不良資產(chǎn)主要部分，為溫嶺社帶去高達3450萬（約占溫嶺社不良資產(chǎn)總量的1/2）的不良資產(chǎn)。對于這筆不良資產(chǎn)，應(yīng)宜遜稱，泰隆采取了財務(wù)處理的方式——調(diào)低當(dāng)年利潤以夯實基礎(chǔ)；至于溫嶺社方面，人行溫嶺支行副行長于戰(zhàn)平表示：“3450萬不良貸款可以在市政府的幫助下收回。政府將沒收張王團伙資產(chǎn)中比較好的部分，比如房地產(chǎn)和土地已定下來判給溫嶺城信社，預(yù)計今年就可以回收。”

泰隆、溫嶺社的生存方式顯著影響到雙方對未來路徑的選擇。12月上海大區(qū)行召開溫州會議之后，臺州中心支行召集泰隆、溫嶺城信社和當(dāng)?shù)刂性跍貛X市開了一個小會。會上即提出在新一輪增資擴股中地方政府參股城信社，既可以分擔(dān)風(fēng)險，也能促使政府關(guān)心照顧城信社的發(fā)展。據(jù)了解，在兩家城信社中，位于臺州市區(qū)路橋區(qū)的泰隆對政府參股熱情不高，更有消息說該城信社總經(jīng)理王鈞事實上已經(jīng)實現(xiàn)了“個人控股”；而溫嶺社則對于政府介入較為開放，事實上溫嶺市政府對城信社關(guān)注度甚高，臺州中心支行下屬的人行溫嶺支行則表示希望市政府在城信社中占5％～10％的股份。

據(jù)于戰(zhàn)平介紹，“溫嶺城信社主任江建法拿的工資不過每月四五千元，最近董事會才定下來從2003年開始年薪制，江年薪為20萬?！?/p>

以“出身”論，浙江的綠葉社、泰隆社屬民間自發(fā)籌建，稠州社、溫嶺社屬人行牽頭財政出資。至于江蘇的長江社原系建行組建，1994年已脫鉤。在保留過程中，將這五家城信社得到地方政府不同力度的支持，按記者采訪所得，獲地方支持最大的當(dāng)屬溫嶺社，其次是稠州社、泰隆、長江，最后是綠葉。同屬民間血統(tǒng)的泰隆、綠葉存在地方待遇差異的根本原因在于，前者是發(fā)展到一定量級的少數(shù)私營業(yè)主出資，后者則由眾多地方個體工商戶參股組成；當(dāng)然，與經(jīng)營者的個人氣質(zhì)也有關(guān)系。

“最關(guān)心自己命運的就是泰隆和綠葉，溫嶺城信社是不夠關(guān)心自己命運的?！睉?yīng)宜遜為“出身”論加注說。

突破“97辦法”

保留下來的城信社究竟走向何方，依憑何種監(jiān)管準(zhǔn)則，目前尚處于混沌狀態(tài)。按“97辦法”定義，城市信用社是指在城市市區(qū)內(nèi)由城市居民、個體工商戶和中小企業(yè)法人出資設(shè)立的，主要為社員提供服務(wù)，具有獨立企業(yè)法人資格的合作金融組織。但是城信社在實際經(jīng)營中，其股份制的組建方式一早就脫離了“合作”概念，在業(yè)務(wù)上更是四處擊破，“97辦法”已有諸多不適應(yīng)城信社實際發(fā)展之處。

在有“全國小商品市場”之稱的義烏，民營經(jīng)濟的發(fā)展與稠州社的存貸經(jīng)營結(jié)構(gòu)實際已經(jīng)很難局限于“97辦法”的一些規(guī)定。

“97辦法”規(guī)定：“城市信用社吸收的非社員存款不得超過存款余額的40％，吸收單個非社員儲戶的儲蓄存款不得超過15萬元”，“對同一貸款人發(fā)放的貸款余額不得超過50萬元，對非社員的貸款余額不得超過信用社貸款余額的40％”。

而稠州社現(xiàn)在吸收的非社員存款為24.14億，占存款余額的98.73％；對同一貸款人發(fā)放的貸款余額超過50萬的占比80.04％，非社員貸款余額占各項貸款余額的96.84％。

至于“97辦法”中對“城市信用社不準(zhǔn)設(shè)立分社、儲蓄所、代辦所”的規(guī)定也已然被突破，江浙五家城信社的網(wǎng)點都已在兩個或以上。

單從所經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍判斷，城信社（如2002年8月重組7家城市信用合作社后成立的淮南市城市信用社）實際上已涉足了除辦理國外結(jié)算，發(fā)行金融債券，買賣、代理買賣外匯以外的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，與城市商業(yè)銀行之間只有能否發(fā)行金融債券的差異。而僅靠開展“人民幣存款，人民幣貸款，匯兌委托收款，特約通匯，支票，銀行匯票，銀行承兌匯票”業(yè)務(wù)，泰隆就已獲得令同業(yè)欽佩的業(yè)績。

針對自己在業(yè)務(wù)上已與商業(yè)銀行相去無多的實際，稠州社與長江社在2003年的經(jīng)營思路里不約而同地采用“社區(qū)銀行”作為自身的定位。所謂社區(qū)銀行，是指在一定地區(qū)的社區(qū)范圍內(nèi)按照市場化原則自主設(shè)立、獨立按照市場化原則運營、主要服務(wù)中小企業(yè)和個人客戶的中小銀行。在經(jīng)營特色和發(fā)展戰(zhàn)略上，社區(qū)銀行強調(diào)的是在特定社區(qū)范圍內(nèi)提供針對客戶的個性化金融服務(wù)，與客戶保持長期性的業(yè)務(wù)關(guān)系。

稠州社提出了一個對自己未來設(shè)計很有說服力的論據(jù)：在稠州城信社存貸款結(jié)構(gòu)中，義烏城區(qū)內(nèi)存貸款占總余額的97％與85.5％，城區(qū)外存貸款占總余額的3％與14.5％；而區(qū)內(nèi)國有銀行、股份制商業(yè)銀行卻很難做到對義烏如此高密度的投放。然而與這種“社區(qū)銀行”定位匹配的監(jiān)管環(huán)境顯然尚未到位。

“很多政策要調(diào)整。比如通兌、分支機構(gòu)的設(shè)立、稅收（現(xiàn)在信用社有22種稅費，占到收入的60％～70％，高于農(nóng)信社和商業(yè)銀行）、不良資產(chǎn)的處置、呆賬準(zhǔn)備金提取方式、業(yè)務(wù)范圍等等”，秦池江說，“以一部《商業(yè)銀行法》通管國有銀行、股份制商業(yè)銀行和中小金融機構(gòu)遠遠不夠，需要專門為中小金融機構(gòu)立法”。

來自被監(jiān)管對象和直接監(jiān)管者——人民銀行地方支行、中心支行的最新消息表明，保留下的城信社正處于參照《商業(yè)銀行法》進行行為規(guī)范，同時沿用“97辦法”進行監(jiān)管的“混合監(jiān)管時期”。一方面，城信社只能按自己對“商業(yè)銀行”的理解繼續(xù)發(fā)展、自覺約束，另一方面，地方人行感到對城信社的行為難以掌握尺度。

“有些是沿用原來城信社的政策，有些又不是，我們也不知道哪些應(yīng)該批”，于戰(zhàn)平說，“問題是對它們還沒有定論。今年只是保留一年，保留的是城市信用社，而不是保留民營銀行”。

寧波中心支行合作處徐亞軍則稱，對綠葉城信社的直接監(jiān)管已由縣級支行“銀行監(jiān)管科”負責(zé)，中心支行主要是起指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的作用，“制度方面，沒有新的出臺，還是沿用1997年的管理辦法”。

由于缺乏類似存款保險方面機制，在風(fēng)險處置方面“97辦法”規(guī)定：城市信用社有支付缺口的，人民銀行應(yīng)責(zé)成其股東、主管單位及所在地方政府采取注資、沖銷壞賬、置換不良資產(chǎn)等救助措施；仍不能解決的，對資不抵債、短期流動資金不足的城市信用社，可由人民銀行發(fā)放再貸款救助。而寧波中心支行的對綠葉未來有可能出現(xiàn)的風(fēng)險處置規(guī)定是：首先依靠自身解決問題，盡量減少長期資金占用，提高備付金準(zhǔn)備；其次，出現(xiàn)問題由當(dāng)?shù)卣鉀Q，人民銀行只做好協(xié)調(diào)工作；在地方資金無法解決的情況下，由地方財政出面擔(dān)保向人行借取再貸款。

由地方財政為民營化程度極高的綠葉做最終擔(dān)保，顯然系監(jiān)管框架不足情境下的不得已之策。徐亞軍表示，人行只能盡量在當(dāng)?shù)卣c城信社之間做好協(xié)調(diào)，但也考慮在一定條件下，讓綠葉加入全國銀行間同業(yè)拆借系統(tǒng)。但問及在什么條件下時，徐表示中心支行也很難確定。

顯然在長達六年的清理整頓下，幸存者們固然體現(xiàn)了民間金融機構(gòu)頑強生命力和存在價值，但顯然有利小金融機構(gòu)生存發(fā)展以及風(fēng)險監(jiān)控的外部環(huán)境并未形成，如果不提高透明度并付諸立法，這樣的生存仍然充滿不確定性。

隨著“兩會”的召開和銀監(jiān)會的成立，更適應(yīng)中小金融機構(gòu)的監(jiān)管法規(guī)有待新的銀行監(jiān)管當(dāng)局完成。