中國(guó)戶籍制度改革啟動(dòng)以來最大的突破最近在地處中國(guó)西南腹地的四川出現(xiàn)。2月12日，由四川省公安廳起草的《關(guān)于推進(jìn)城市戶籍管理制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），經(jīng)四川省政府常務(wù)會(huì)議審議通過并頒布實(shí)施?！兑庖姟分凶顬橐岁P(guān)注的亮點(diǎn)是取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，建立統(tǒng)一的戶口登記制度。

《意見》規(guī)定，在四川省內(nèi)除成都市五城區(qū)和高新區(qū)，有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員，均可根據(jù)本人意愿辦理城市常住戶口。與其共同居住生活的直系親屬可以隨遷。成都市五城區(qū)和高新區(qū)將另行制定落戶的具體政策。這意味著從今之后四川省將只有一種戶口，而不再有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口之分。

無獨(dú)有偶，2003年2月22日，北京市也宣布將于4月1日起實(shí)施新的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的戶籍改革方案。方案規(guī)定2003年1月1日以后本市農(nóng)業(yè)戶口婦女所生的孩子，可在父母戶口所在地自愿登記為非農(nóng)業(yè)戶口；本市農(nóng)業(yè)戶口的高等職業(yè)教育學(xué)校、中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校及經(jīng)教育部門確認(rèn)的職業(yè)高中的在校生，可自愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。

種種類似的舉措表明，中國(guó)的戶籍改革正在不斷深化。自2001年小城鎮(zhèn)戶口改革啟動(dòng)之后，一些大中城市甚至包括省會(huì)城市也邁出了戶口放開的步伐。廣東、湖南、吉林、遼寧、安徽、浙江、江蘇等省份先后宣布要在全省范圍內(nèi)進(jìn)行城市戶籍準(zhǔn)入放開的改革。

不過，當(dāng)媒體為各地的戶籍改革不斷取得進(jìn)展而歡呼的同時(shí)，戶籍改革理論上的受益人——農(nóng)村戶口人員卻似乎沒有了初時(shí)的驚喜。如石家莊等大城市宣布放開戶口后，并沒有出現(xiàn)大批農(nóng)民爭(zhēng)相涌入的熱鬧場(chǎng)面。根據(jù)石家莊市公安局的統(tǒng)計(jì)，2001年8月石家莊市宣布全面放開戶口之后，四個(gè)星期內(nèi)僅有17972人辦理了落戶石家莊的手續(xù)。北京在1997年開始了小城鎮(zhèn)戶籍政策改革，但截至2002年底，26個(gè)小城鎮(zhèn)辦理了農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口的總共只有4萬多人。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過多年的改革開放后，農(nóng)業(yè)人口對(duì)自己和家庭的未來生活的設(shè)計(jì)已趨于理性，特別是進(jìn)城的農(nóng)民工，他們對(duì)于城市戶口的向往其實(shí)是基于城市中有他們所看重的生活和發(fā)展條件：就業(yè)機(jī)會(huì)多、收入水平高、社會(huì)保障體系完善、與外界接觸的機(jī)會(huì)較多、環(huán)境有利于子女的成長(zhǎng)等等。如果他們放棄了在家鄉(xiāng)的土地，得到了一個(gè)城市戶口，而在就業(yè)、社保等方面并沒有獲得實(shí)實(shí)在在的好處，對(duì)他們來說，莫如依舊保持農(nóng)民身份，因?yàn)榧亦l(xiāng)的土地畢竟還是一塊最后的保障。

公安部治安局戶政處一位負(fù)責(zé)人的表述非常直白，他認(rèn)為，過去城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一的改革之所以進(jìn)展緩慢，表面上問題出在公安部門，其阻力的根源卻是來自就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、城建等方方面面。

2002年12月1日，分布在北京市石景山區(qū)50個(gè)自然村的尚為農(nóng)業(yè)戶口的15535人，一次性整建制變更為城鎮(zhèn)居民。在這個(gè)過程中，人員轉(zhuǎn)換后社保資金的支付成了困難。因?yàn)樵诖酥暗纳鐣?huì)保險(xiǎn)需要補(bǔ)繳，已經(jīng)在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的大批農(nóng)民在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶口以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要為他們負(fù)擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)，當(dāng)?shù)卣浅?dān)心企業(yè)的支付能力。

這一困境反映的正是中國(guó)特色戶籍制度下形成的“農(nóng)民有土地，城鎮(zhèn)居民有社?！钡谋Ｕ夏Ｊ皆趹艏母镏忻鎸?duì)的尷尬。各地在改革中對(duì)此也并非沒有考慮。如江蘇省的戶籍改革方案就提出要考慮農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口后如何參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的問題；四川省在出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)城市戶籍管理制度改革的意見》之前，也在參與城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系方面作出了政策上的鋪墊。2003年1月25日，成都市人民政府以正式文件形式下發(fā)《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，規(guī)定在成都市的非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員，也應(yīng)參加綜合社會(huì)保險(xiǎn)。也就是說，四川的農(nóng)民工，無論是繼續(xù)保留其農(nóng)民的身份，還是轉(zhuǎn)換為非農(nóng)戶口，在參加城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保體系方面并沒有任何政策障礙。

但北京、江蘇、四川都回避了一個(gè)關(guān)鍵問題，即如何解決農(nóng)業(yè)人口參加社會(huì)保障的歷史欠賬。以四川省目前的兩項(xiàng)改革措施來看，不論是《意見》還是成都市人民政府下發(fā)的《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，對(duì)于進(jìn)入城市社會(huì)保障體系的增量人員，都采取了從繳納保險(xiǎn)費(fèi)之日起，計(jì)算保障額度的辦法，而擱置了歷史欠賬的部分。

由于我國(guó)現(xiàn)有城市社會(huì)保障體系采取先繳費(fèi)（并需先繳一定年限）再享受的原則，對(duì)于廣大正待轉(zhuǎn)變身份的村民而言，無法回避的問題是：前期預(yù)繳費(fèi)用到底由誰來出？特別是在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)入城市，就失去了給予他們基本生存保障的土地；而養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史欠賬不解決，則意味著進(jìn)城農(nóng)民從此不具有任何養(yǎng)老保障。這將成為農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的障礙，甚至使城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍的努力付諸東流。