國務(wù)院順從民意，果斷決定廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，實(shí)施了21年的收容遣送制度即將壽終正寢。盡管如此，為了新的制度的執(zhí)行能有一個好的開端，仍需著力清理收容遣送制度的弊病，回顧收容遣送制度得以長期存在的社會政治環(huán)境，研究該制度被廢除后，全社會依然面臨或者可能即將面臨的新老問題。

一

收容遣送制度，其本質(zhì)在于各地方政府對外來人口流入的控制，因此它與戶籍制度孿生。在中國，其歷史源遠(yuǎn)流長。

早在春秋時代的公元前685年，就有管仲在齊國提出所謂“禁遷徙，止流民”政策，以控制人口流動。秦統(tǒng)一六國后，限制人口遷徙的鐵制被固定下來，一傳2700年，并相應(yīng)地產(chǎn)生了強(qiáng)制遣送回鄉(xiāng)制度。

1911年初，風(fēng)雨飄搖的清政府頒布了《戶籍法》，第一次用世界通行的辦法管理戶籍，準(zhǔn)予公民自由遷徙，然未及實(shí)施，清廷即已崩潰，第二年的《臨時約法》承認(rèn)了公民的遷徙自由。1931年國民政府延續(xù)了清末戶籍法的基本精神，另立新《戶籍法》，至今該法還在臺灣實(shí)施。

20世紀(jì)50年代的中國戶籍管理制度，既不能算是傳統(tǒng)方式，也不是完全延續(xù)清末和民國的政策。新生政權(quán)出于治安的需要，對人口流動實(shí)行嚴(yán)密控制。1951年7月，公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，第一條開宗明義：“為維護(hù)社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由，特制定本條例。”其目的似乎是要在治安和遷徙自由之間尋求平衡。實(shí)際情況似乎也達(dá)到了這種平衡，對于城市外來人口，條例第六條規(guī)定“來客住宿超過三日者，須向公安派出所報告。”這可以說是現(xiàn)代暫住證的觀念濫觴。

1953年，中國進(jìn)行了一次人口普查，為戶口登記制度的建立打下了基礎(chǔ)。1955年6月9日，國務(wù)院下發(fā)旨在解決農(nóng)村戶口管理的《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》。這段時間的戶籍管理主要還出于統(tǒng)計(jì)的需要，并非為限制人口流動。因此，1954年憲法規(guī)定的公民遷徙自由權(quán)，在1949年至1957年間尚得到比較充分的實(shí)現(xiàn)。

在公民自由遷徙的同時，城鄉(xiāng)差異使農(nóng)民大量流入城市。而在命令經(jīng)濟(jì)下，城市無力承擔(dān)此重負(fù)，中央政府既不打算實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，就不得不推行一些壓制性政策。1953年4月17日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，不允許城市隨便到農(nóng)村招工；1954年3月，內(nèi)務(wù)部、勞動部又發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)貫徹〈關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市〉的指示》。但這些政策并沒有取消遷徙自由，重在說服。

1956年秋，大量省份糧食歉收，不少地方的農(nóng)民到城市尋找機(jī)會。為了控制這種情況，國務(wù)院在一年時間里先后下達(dá)了《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》（1956年12月30日）、《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的補(bǔ)充指示》（1957年3月2日）、《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的指示》（1957年9月14日）三個文件，以限制農(nóng)村人口入城，但未能起到作用。1957年12月18日，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》?！獜膭褡璧椒乐乖俚街浦?，從此法律不再保障遷徙自由。

21天后，即1958年1月9日，全國人大常委會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，將這一剝奪限制自由的戶籍管理手段以法律的形式確定下來。該條例第10條第二款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”農(nóng)村向城市的人口流動渠道被這一條款設(shè)定了難以逾越的鴻溝。

1959年至1961年間，三年大饑荒使得農(nóng)村人口再次向城市流動，但也被中央政府制止了。從1962年開始到1979年之前，為了緩解城市就業(yè)壓力，曾有城市畢業(yè)中學(xué)生上山下鄉(xiāng)政策，中央政府還多次下令不許農(nóng)村人口流入城市，并且鼓勵城市人口流入農(nóng)村。但直到20世紀(jì)80年代之前，由于長年累月的政治運(yùn)動，國家政治生活、人民的普通生活一直不正常，人民更加重要的其他自由和權(quán)利都無法得到保障，遷徙自由只是其一，并未引起高度注意。

從1957年到1982年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》頒布前，中國現(xiàn)實(shí)生活中一直有“收容遣送制度”，但并沒有專門的具體規(guī)定，只是在各部委下發(fā)的一些文件中零星涉及。例如《內(nèi)務(wù)部、財政部關(guān)于民政部門所屬安置農(nóng)場預(yù)算管理暫行規(guī)定的通知》（1964年3月3日）、《民政部關(guān)于民政部門工作著重點(diǎn)轉(zhuǎn)移的意見》（1979年3月10日）、《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》（1980年6月20日）、《國務(wù)院關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的幾項(xiàng)規(guī)定》（1980年8月22日）、《民政部、國家勞動總局關(guān)于城市社會福利事業(yè)單位崗位津貼的試行辦法》（1980年10月6日）、《民政部、國家計(jì)委、財政部關(guān)于切實(shí)解決城市社會福利事業(yè)單位危險房屋修建問題的通知》（1981年10月10日）。這些文件中涉及收容遣送制度之處，多是因財政問題而發(fā)文安排經(jīng)費(fèi)，或者因發(fā)現(xiàn)收容遣送站的工作人員存在貪污現(xiàn)象而發(fā)文制止。

二

1982年是中國政治生活中十分重要的一年。這年的10月4日，頒布了實(shí)施至今的中國第四部憲法，這是50年來實(shí)施時間最長的一部憲法?？墒沁@部憲法依然繼承了1975年及1978年兩部憲法取消公民的遷徙自由的傳統(tǒng)。就在其頒布前的五個月，國務(wù)院制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

這部行政法規(guī)旨在對城市流浪乞討者實(shí)施救濟(jì)，但其立法所授予收容遣送站的權(quán)力則沒有憲法根據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這一立法的出發(fā)點(diǎn)是完全良好的，主要問題在于中國長期以來奉行萬能政府的理念，政府總想什么都包攬，而不管有沒有能力。該法規(guī)真正的問題是在后來市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后才暴露出來，它所制造的歧視性后果雖非本意，卻是現(xiàn)實(shí)，這是一件可悲的事情。

1982年10月15日，民政部、公安部聯(lián)合頒發(fā)《民政部、公安部關(guān)于印發(fā)〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法實(shí)施細(xì)則〉（試行）的通知》，規(guī)定了收容遣送站收容遣送的具體措施，到2001年為止，關(guān)于收容遣送的國務(wù)院部級專門規(guī)章及解釋就有七個之多，而涉及收容遣送制度的地方性法規(guī)到2002年12月底則共有199個。其中不少法規(guī)雖然不是直接針對收容遣送制度立法，但是其針對流動人口立法的目的本身就表明了以收容遣送為手段，因此與直接就收容遣送立法并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

與此相關(guān)，公安部、民政部專門就“盲流”問題下達(dá)的部門規(guī)章解釋就有《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好勸阻勸返外流災(zāi)民工作的通知》（1991年10月14日）、《公安部關(guān)于加強(qiáng)盲流人員管理工作的通知》（1995年8月10日）、《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強(qiáng)流動人口管理工作的意見》（1995年9月19日）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計(jì)委關(guān)于湖北、湖南、江西、安徽省平垸行洪退田還湖移民建鎮(zhèn)進(jìn)展情況報告的通知》（1999年7月17日）。

在這些法規(guī)、部門規(guī)章中——沒有一部是由全國人大常委會制定的法律，更談不上全國人民代表大會制定——國務(wù)院、公安部、民政部逐漸形成關(guān)于哪些人應(yīng)該屬于收容對象的共識。

《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》第二條規(guī)定：“對下列人員，予以收容、遣送；（一）家居農(nóng)村流入城市乞討的；（二）城市居民中流浪街頭乞討的；（三）其他露宿街頭生活無著的?！?/p>

1995年8月10日公安部下發(fā)的《公安部關(guān)于加強(qiáng)盲流人員管理工作的通知》中確定著重要管理的是“三無”人員：“‘三無’盲流人員是流動人口中無合法證件、無固定住所及無正當(dāng)工作或經(jīng)濟(jì)收入的人員，多為盲目外出找工作或流浪乞討人員?！卑l(fā)生這么重大的變化，原因在于1982年制定《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的時候，社會上流動人口還并不多，但是1992年以后，流動人口劇增。由于人口流動主要是由農(nóng)村流向城市，因此城市的市政需要承擔(dān)許多新的管理功能，針對農(nóng)村流動人口的各種歧視性政策就紛紛出臺。各種地方性法規(guī)針對所謂“三無”人員的強(qiáng)制措施性，越來越不具有原先的福利救濟(jì)性質(zhì)，而具有所謂治安管理性質(zhì)了。

從法規(guī)規(guī)章文字表面上看，這期間的收容遣送制度與戶籍制度不存在聯(lián)系。但1985年7月13日公安部發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》又為后來兩者掛鉤提供了隱性基礎(chǔ)。

三

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)：2002年全國收容遣送單位共有861家，其中收容遣送站803家，安置農(nóng)場58家，全國收容遣送部門共有職工1.8萬人，共有收容床位10.8萬個。

根據(jù)近年來對收容遣送制度中出現(xiàn)的種種侵害公民權(quán)現(xiàn)象的報道，我們可以大致總結(jié)出收容遣送制度的現(xiàn)狀：收容遣送制度已經(jīng)成為不少地方的警察及民政干部個人薪資外經(jīng)濟(jì)來源，更因此而成為嚴(yán)重侵害公民權(quán)的制度。被侵害的人在身份范圍上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出所謂“三無”。

近幾年來，社會各大媒體關(guān)于收容遣送制度引發(fā)的惡性案件曾有大量報道，其中較為引人注目的報道包括：2000年7月26日，《中國青年報》發(fā)表了一篇報道《誰制造了慘絕人寰的輪奸案》，兩天后《南方周末》作了相同報道，就是當(dāng)年震驚全社會的蘇萍案；2000年9月，《廣州日報》報道的《粵北一收容站\"盲流\"沖場五死二失蹤》；2001年8月27日，《中國青年報》發(fā)表了《收容站里健壯青年離奇死亡》，即張森案；2003年4月25日，《南方都市報》報道的孫志剛之死案，2003年6月10日新華網(wǎng)《長沙一總經(jīng)理憤然披露親身經(jīng)歷：收容就像綁架》，等等。

無論是1982年國務(wù)院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，還是1994年發(fā)布、2002年經(jīng)過修改的《湖南省城市流浪乞討人員收容遣送條例》這類地方性法規(guī)，或是其他任何一個國務(wù)院規(guī)章或者地方性法規(guī)，沒有一個允許收容遣送站收容有證件的人。即使沒有證件，只要能夠說出任何能夠證明其身份的內(nèi)容就不得收容，關(guān)于這一點(diǎn)，民政部和公安部都是三令五申。國務(wù)院及其各部、省市地方政府都不愿意出現(xiàn)現(xiàn)在這樣的收容遣送問題。那么，一個制度為什么會始于善意而終于惡果？

首先是該制度本身的“強(qiáng)迫救濟(jì)”性質(zhì)所致。收容遣送制度說起來是一項(xiàng)福利救濟(jì)制度，但不是建立在被救濟(jì)者自愿接受救濟(jì)的基礎(chǔ)上，故缺乏正當(dāng)性。不尊重人的基本權(quán)利——人身自由必然產(chǎn)生惡果。

此外，中國行政權(quán)特別是警察權(quán)過大的情形，也決定了“強(qiáng)迫救濟(jì)”很容易為濫權(quán)提供空間。1996年3月17日，全國人大常委會通過了對《刑事訴訟法》的修正，基本廢除了原來備受國際詬病的收容審查制度。因此，在許多地方，原有的借助收容審查制度實(shí)現(xiàn)的社會治安功能，被悄然轉(zhuǎn)至收容遣送制度來實(shí)現(xiàn)。

在法治國家，理應(yīng)由司法權(quán)得到保障的司法部門來決定一個人是否應(yīng)被剝奪自由，警察只有執(zhí)行權(quán)而不應(yīng)有決定權(quán)。但中國的收容遣送制度明確地允許警力介入且有強(qiáng)制性，極易使警權(quán)膨脹，出現(xiàn)畸變。由此造成的失衡權(quán)力很容易導(dǎo)致司法權(quán)萎縮，被勒索之后公力救濟(jì)的途徑嚴(yán)重堵塞，維權(quán)成本異常高昂。在收容單位不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，這種權(quán)力失衡更容易向惡性發(fā)展。

近年來，政府和學(xué)界一直在研究對收容遣送制度進(jìn)行徹底改革甚至予以取消。今年4月發(fā)生孫志剛案件后，決策層痛下決心，于6月18日在國務(wù)院常務(wù)會議上原則通過《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》。兩天后，溫家寶總理簽署這一管理辦法，并正式廢止收容遺送制度。