“檢驗(yàn)我們進(jìn)步的標(biāo)準(zhǔn)，不是看我們是否為那些綽綽有余者錦上添花，而是看我們能否使得那些缺衣少吃者豐衣足食”

——[美]羅斯福，1937

2003年6月22日，這是一個(gè)值得記取的日子。

這一天，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該《辦法》共18條，旨在救助城市中的流浪乞討者，自2003年8月1日開始實(shí)施，屆時(shí)將同時(shí)廢止1982年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

這個(gè)《辦法》的出臺(tái)和即將實(shí)施，意味著備受譴責(zé)的實(shí)施了21年的收容遣送制度行將就木，意味著那些流浪乞討者將不再可以被隨便關(guān)押和勒令強(qiáng)迫勞動(dòng)——他們是需要關(guān)心和救助的同胞，本應(yīng)享有人人生而有之的人身自由。

該《辦法》所體現(xiàn)的國(guó)家慈善性質(zhì)是顯而易見的，其第一條規(guī)定：“為了對(duì)在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡(jiǎn)稱流浪乞討人員）實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會(huì)救助制度，制定本辦法?！边@與1982年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的立法目的存在巨大區(qū)別：“為了救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)，特制定本辦法。”

前者重在救助，主要目的是慈善性質(zhì)，而后者重在所謂的“教育”、“治安”，雖然也稱救濟(jì)，但以強(qiáng)制收容為手段，救濟(jì)也就成了紙上談兵，倒是附帶著治安管理目的，于是在現(xiàn)實(shí)中變形也就在意料之中——這一切都在新《辦法》排除之列，這是一個(gè)不小的進(jìn)步。

救助《辦法》雖然從頭至尾沒有出現(xiàn)過強(qiáng)調(diào)受助人員自愿受助的條文表述，但其具體條文的內(nèi)涵已經(jīng)基本上涵蓋了這一應(yīng)有之義。

例如其第五條規(guī)定，行政公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助，對(duì)孤老殘病弱者還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站；第十條規(guī)定，救助站不得向受助人員及其相關(guān)者收取費(fèi)用，也不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動(dòng)；其第十一條規(guī)定，救助站不得限制受助人員離開救助站，救助站對(duì)受助的孤老殘病弱者應(yīng)當(dāng)給予照顧，并且要求救治站做到盡快幫助受助人員找到歸家之路；第十二條要求各地方政府安置好本轄區(qū)的在外流浪乞討者。

同時(shí)，救助《辦法》也已經(jīng)基本上不再使用警察力量介入受助者進(jìn)入救助站之后的救助活動(dòng)。這是救助《辦法》具有進(jìn)步意義的最顯著變化。

鑒于本《辦法》的出臺(tái)經(jīng)過比較特殊，在廢除舊制和尋求替代性方案的雙重壓力下，使得本《辦法》在某種程度上具有平息民怨的政治性功能，同時(shí)還具有應(yīng)急性質(zhì)，從而不可能像許多法律法規(guī)那樣經(jīng)過長(zhǎng)期醞釀，征求各方意見才最后定稿并審議通過，于是顯得有些倉促。但《辦法》也給自身完善留下了一定空間?！掇k法》第17條規(guī)定“本辦法的實(shí)施細(xì)則由國(guó)務(wù)院民政部門制定”。正是這一思路的立法技術(shù)體現(xiàn)。

鑒于此，為了真正落實(shí)救助這一社會(huì)保障政策，防止本制度在具體實(shí)施執(zhí)行過程中，因復(fù)雜的社會(huì)原因而發(fā)生制度異化，并且為了防止一部法規(guī)動(dòng)輒修改，降低權(quán)威性和穩(wěn)定性，本文認(rèn)為即將出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則也許有必要考慮下面七個(gè)問題，以更好地完善救助制度：

一、何為“城市生活無著的流浪乞討人員”需進(jìn)一步明確界定

這是整部法規(guī)存在的一個(gè)明顯不足，這樣不容易界定哪些人該被救助，哪些人不該被救助，容易造成行政效率低下。所謂“生活無著”應(yīng)當(dāng)有一些量化的指標(biāo)，而不僅僅是看上去比較窮。這種不確定也給第十五條關(guān)于救助站瀆職投訴條款帶來過于模糊的界限，同時(shí)容易造成諸多應(yīng)當(dāng)受助者未獲救助的矛盾與不當(dāng)受助的問題。

二、各行政部門職責(zé)還需進(jìn)一步明確

第四條第二款規(guī)定，“公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作?！贝艘?guī)定缺乏具體可操作性，這里的“做好相關(guān)工作”到底是服務(wù)性質(zhì)還是強(qiáng)制性質(zhì)并未規(guī)定，給行政部門留下了過大的自由裁量權(quán)，在具體實(shí)施中容易導(dǎo)致隨意性過大而引發(fā)行政部門不自覺地超越職權(quán)或者不作為。

三、自愿性質(zhì)需更加明確，否則容易導(dǎo)致變相強(qiáng)制

就在上述涉及的條文中，便存在著不少模糊之處，例如第五條“行政公務(wù)員的告知義務(wù)”沒有規(guī)定，如果被救助者不愿意受助，應(yīng)當(dāng)如何處理。雖然按照常規(guī)解釋，應(yīng)當(dāng)是履行告知義務(wù)即為完成第一步行政行為，受助者若有繼續(xù)求于執(zhí)法者，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)繼續(xù)相助；如果流浪乞討者不愿意受助，那么流浪乞討就是他們的自由，他人無權(quán)干涉。但《辦法》未明確這一點(diǎn)，可能會(huì)造成行政行為與相對(duì)人之間的扯皮。而第十一條的規(guī)定則尤其容易被理解為，流浪乞討者的原籍地方政府有強(qiáng)行接引流浪乞討者回本鄉(xiāng)的權(quán)力。因此，這是實(shí)施細(xì)則需要著力防范的。

四、受助者在救助站受救助尚需期間和頻率限制

以我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在缺乏其他經(jīng)濟(jì)政策輔助以及缺乏社會(huì)慈善組織的現(xiàn)狀下，要大規(guī)模地長(zhǎng)期救助流浪乞討者恐怕還有很大壓力，甚至是根本不可能的事情，因此雖然第二條規(guī)定，本《辦法》是一項(xiàng)臨時(shí)性的社會(huì)救助政策，但還須具體的可操作性規(guī)范來支持。

目前本《辦法》的條文中沒有規(guī)定受助者在救助站的受助期限以及受助頻率，可能會(huì)帶來一些弊病。

從立法目的來講，如果有些受助者不愿意回本鄉(xiāng)本土，而愿意一直生活在救助站，這絕非《辦法》鼓勵(lì)之事，但并無勸其離開的合法理由。而且，沒有受助居留的期限和頻率限制規(guī)定還會(huì)導(dǎo)致某些人懶于改變自己，那么救急不救窮的制度目的就會(huì)被歪曲，救助站也不能使用第六條第二款拒絕救助。

尤其是在救助站長(zhǎng)期居住的人員一旦復(fù)雜眾多起來，救濟(jì)條件必然下降，救助站與受助者之間、受助者與受助者之間也都可能產(chǎn)生矛盾，這樣救助可能又得需要警力維持，那么接下來會(huì)不會(huì)走回收容遣送制度的老路就很難說了。如果救助站滿員，而求助者還絡(luò)繹不絕，如何解決？

按照該《辦法》規(guī)定，只要符合在城市流浪乞討、生活無著的條件就有權(quán)獲得救助，但權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)，民政部門的工作就會(huì)再呈焦頭爛額之勢(shì)，無法解決。因此，限制受助期限和頻率是十分重要的技術(shù)性方案，不能缺失。

五、經(jīng)濟(jì)關(guān)系也需進(jìn)一步明確理清，防止行政不作為和產(chǎn)生假冒求助者

《辦法》第七條第三項(xiàng)規(guī)定：“（三）對(duì)在站內(nèi)突發(fā)急病的，及時(shí)送醫(yī)院救治”；第五項(xiàng)規(guī)定：“（五）對(duì)沒有交通費(fèi)返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。”這兩項(xiàng)涉及到醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)和交通部門的利益，在目前這個(gè)市場(chǎng)化的大潮中，民營(yíng)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)方式越來越受青睞，如何將上述費(fèi)用的承擔(dān)變成行政部門自愿接受的義務(wù)并不是一件容易的事情。

尤其是目前全社會(huì)配套的醫(yī)療保險(xiǎn)制度尚未有效建立，倘若本《辦法》真的都能夠兌現(xiàn)，有些患病的窮人缺乏醫(yī)療費(fèi)用，是否會(huì)借用本《辦法》的規(guī)定，假冒流浪乞討者而享受免費(fèi)醫(yī)療呢？——而他們的情況本該由其他社會(huì)保障制度來救濟(jì)。或者另有不需救助的人到救助站混交通憑證？

以目前全社會(huì)的社會(huì)保障制度現(xiàn)狀以及社會(huì)信用的低劣，本《辦法》會(huì)不會(huì)使得民政部成為不堪重負(fù)的部門，同時(shí)使得救助費(fèi)用在缺乏信用的社會(huì)中變成一個(gè)巨大的財(cái)政黑洞，從而又使得救助走向反面？

六、需要完善有效的雙向監(jiān)督機(jī)制

本《辦法》雖然規(guī)定了對(duì)救助站的監(jiān)督機(jī)制，但主要手段是受助者向民政部門投訴，這種方式早已被證明因?yàn)槿狈χ辛⑿远菀诇S為官僚主義，可謂成本高、效果差，不值得推廣，因此《辦法》的實(shí)施細(xì)則有必要建立相應(yīng)的其他監(jiān)督機(jī)制。

另外，細(xì)則有必要設(shè)立對(duì)受助者是否應(yīng)當(dāng)受助的監(jiān)督機(jī)制，不然難以防止社會(huì)上一些懶漢利用救助制度謀取私利，破壞救助的本意，導(dǎo)致該受助者難以受助，而不該受助者則不當(dāng)獲利。本文認(rèn)為《辦法》實(shí)施細(xì)則不妨委托一些中立的社會(huì)組織、義工人員，介入對(duì)救助站救助質(zhì)量的監(jiān)督和對(duì)求助者、受助者是否符合受助條件的考察，一旦發(fā)現(xiàn)救助站存在嚴(yán)重不到位的瀆職現(xiàn)象，或者發(fā)現(xiàn)求助者、受助者屬于欺詐行為，即提交司法部門裁決。這需要一整套細(xì)致的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。

七、需要加強(qiáng)提倡社會(huì)救助的基礎(chǔ)

《辦法》第三條第二款“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員”過于綱要性，缺乏配套的制度保證。例如，對(duì)于向救助站捐款的人應(yīng)該有何種特殊的稅收優(yōu)惠政策，或是按照一般的稅收優(yōu)惠政策對(duì)待，應(yīng)當(dāng)有更加具體的規(guī)定。

另外，由于中國(guó)歷史傳統(tǒng)中缺乏廣泛的社會(huì)救助觀念基礎(chǔ)，非政府組織的力量還極其弱小，政府對(duì)這些組織一方面是警惕甚至打壓，另一方面又希望社會(huì)有困難的時(shí)候他們能夠出頭露面幫忙，而現(xiàn)實(shí)中又沒有真正的結(jié)社自由，所謂社會(huì)互助只能是個(gè)不切實(shí)際的夢(mèng)想。因此，推動(dòng)救助制度的發(fā)展，給結(jié)社以真實(shí)的而不是寫在紙上的自由，乃是當(dāng)務(wù)之急。

一個(gè)好制度需要比較嚴(yán)密的程序性規(guī)范支持，以防在實(shí)踐中變異。一部法律哪怕是行政法規(guī)，朝令夕改也不是什么好事，因此本《辦法》未必需要經(jīng)常性地修改，這當(dāng)然不是否定必要修改的正當(dāng)性。希望上述思路能夠被民政部即將制定的執(zhí)法細(xì)則所吸收，雖說不妨靜等其善，但也當(dāng)誠(chéng)心助策。衷心地希望這個(gè)有了良好目的和措施的新制度一路走好，為民造福，成為窮人真正的朋友。