【拆遷與回遷】

6月下旬，上海市靜安區(qū)石門二路一帶看去風平浪靜。石門二路以東便是所謂的“東八塊”——眾房地產(chǎn)商垂涎的上海市繁華地段，拆遷其實已于去年開始，但是期限一再拖延。

2002年5月28日，靜安區(qū)房屋土地管理局與“上海首富”周正毅簽訂了“東八塊”58街坊地塊國有土地使用權(quán)出讓合同。2002年8月30日，上海市靜安區(qū)房地局對58街坊舊區(qū)簽發(fā)了拆遷許可證。

當?shù)鼐用駥﹂_發(fā)商提出的拆遷安置方案強烈不滿。大量居民希望回遷，而安置方案中并沒有出資回遷原地一說?；剡w的要求被斷然拒絕。雙方形成對峙局面。不到一年，“東八塊”時有居民不接受安置方案而被強制拆遷。矛盾愈演愈烈，終于對簿公堂。

2003年5月28日上午9時至12時，上海靜安區(qū)“東八塊”58號地塊的2159戶拆遷代表沈俊生等6人，訴被告上海市靜安區(qū)房屋土地管理局關(guān)于撤銷滬房靜拆許字（2002）第26號《房屋拆遷許可證》一案，在靜安區(qū)人民法院開庭審理。

此番庭審并沒有結(jié)果，目前正處在休庭搜集新的證據(jù)階段。記者發(fā)現(xiàn)，此后拆遷基本陷于停頓狀態(tài)。據(jù)一當?shù)鼐用裼崮掣嬖V記者：“拆遷的是不來找了，不過紅頭文件（裁決書）還是一樣送往各家?！庇嘘P(guān)百姓對此感到焦慮。

所謂裁決書，是拆遷人與被拆遷人不能達成協(xié)議時，由拆遷人申請當?shù)赝恋毓芾聿块T按一定安置方式裁決后發(fā)出的文書，被拆遷人收到裁決書后必須在限定時間內(nèi)搬離原址，遷入指定安置地點，原住房由拆遷人拆除。

矛盾很明顯。到底能不能回遷，是一個關(guān)鍵問題。

實際上，根據(jù)“東八塊”的立項資料，當?shù)鼐用袷强梢曰剡w的。早在2001年，上海市國土資源管理局就發(fā)文認定石門路以東地塊是新一輪舊區(qū)改造項目。為推進新一輪舊區(qū)改造，2001年初，上海市建委、規(guī)劃局、房地局、住宅發(fā)展局曾經(jīng)聯(lián)合向各區(qū)政府下發(fā)《關(guān)于鼓勵動遷居民回搬推進新一輪舊區(qū)改造的試行辦法》，其中指出，原地動遷居民可以實物安置或貨幣化安置，也可出資回搬，不回遷的給予優(yōu)惠政策鼓勵回搬原地或原區(qū)域。

文件當中還有一條重要內(nèi)容，即被認定的新一輪舊區(qū)改造地塊土地出讓金為零，同時減免一系列的費用，這顯然是在鼓勵居民回遷的前提下給予開發(fā)商的一種優(yōu)惠或補貼。試點地塊的認定由各區(qū)向上申報，申報內(nèi)容應(yīng)包括回搬比例。

上海市靜安區(qū)房地局簽訂的“東八塊”58號地塊有償出讓合同里第一條便指明土地使用權(quán)出讓金為零。而作為土地零出讓金的依據(jù)，就是上述文件。這無疑是一些十分重要的事實。然而只是當訴訟發(fā)生后，法院要求被告舉證時，它才被公之于眾。

問題在于，一個禁止回遷的拆遷方案是如何獲得為鼓勵回遷而設(shè)置的巨大優(yōu)惠的？所謂的安置補償是怎樣被確定的？圍繞這個搶手地塊的國有土地使用權(quán)究竟進行了一場什么樣的談判？

上海的個案并非偶然。建設(shè)部副部長劉志峰曾在一次全國城市房屋拆遷工作會議上提到，近幾年來，因拆遷引起的上訪案件呈上升趨勢，集體上訪、越級上訪時有發(fā)生。他指出，房屋拆遷中存在不少問題，有些還非常突出。

這些拆遷糾紛案情往往十分相似。表面看皆因城市改造當中的拆遷補償而起，其實直指國有土地使用權(quán)交易的深層矛盾。其中不少訴訟歷時多年、費盡周折，至今懸而未決。

6月24日，繼央行13日發(fā)布《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》之后，國土資源部發(fā)布《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》。前者旨在收緊房地產(chǎn)信貸，甚至被稱為十年以來針對房地產(chǎn)業(yè)最嚴厲的措施；后者則立足進一步規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓秩序，是我國第一次用規(guī)章形式為協(xié)議出讓定規(guī)。

這些整肅市場的強硬舉措在房地產(chǎn)業(yè)界引起震動。房地產(chǎn)商或報以異樣的沉默，或叫苦連天。而北京上海兩地若干拆遷糾紛訴訟的眾多當事人卻仿佛看到了一線希望的曙光。

【失去土地使用權(quán)】

北京市市民駱淇椿、鳳曉年、喬均芬三人是北京市一起萬人行政訴訟的訴訟代表人。這場訴訟從最初的幾人發(fā)展到他們所說的萬人，至今未果。他們認為在北京市近年的拆遷當中，自己合法獲得的國有土地使用權(quán)受到侵害，拆遷費被侵吞，財產(chǎn)權(quán)被侵害。他們起訴的對象是北京市國土資源和房屋管理局，起訴的案由是申請其保護原告的土地使用權(quán)和拆遷費權(quán)益，但被告不予答復。起訴的時間則是2000年2月。

事情皆因危改拆遷中的土地批租而起。

危改和舊城改造是一個城市總體規(guī)劃的重要內(nèi)容?？傮w規(guī)劃是建設(shè)和管理城市的依據(jù)，是城市社會和經(jīng)濟發(fā)展的總藍圖。例如目前正在執(zhí)行的《北京城市總體規(guī)劃（1991－2010年）》提出市區(qū)建設(shè)要從外延擴展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移，從以新區(qū)開發(fā)為主轉(zhuǎn)向舊區(qū)調(diào)整改造與新區(qū)開發(fā)并重。其中十分強調(diào)加快舊城區(qū)的改造步伐，調(diào)整土地使用，改建危舊房屋，改變落后面貌。

危改和舊城改造又是考察政府政績的重要指標。1990年，北京市政府做出了加快危舊房改造步伐的決定，危舊房改造工作全面展開。

各地的危改一般設(shè)有專門的機構(gòu)。北京市政府設(shè)有危舊房改造領(lǐng)導小組，組長一般由分管市長擔任，成員也主要是建設(shè)、房地、計劃、規(guī)劃、稅務(wù)、園林、供電以至建設(shè)銀行等部門的一、二把手。領(lǐng)導小組下設(shè)危改辦，負責危改日常工作的組織協(xié)調(diào)。各區(qū)、縣政府亦相應(yīng)成立危改領(lǐng)導小組，設(shè)危改辦。北京市的危改“以區(qū)為主”，由各區(qū)、縣人民政府組織實施，危改辦具體落實，市危舊房改造辦公室負責有關(guān)的協(xié)調(diào)工作。

以下是實際運作的程序。首先，北京市和區(qū)、縣危改辦每年在對全市危舊房情況重新普查后，各區(qū)、縣危改辦要根據(jù)本地區(qū)情況，按市房管局確定的標準認定危舊房改造區(qū)，編制市和區(qū)的危改計劃。計劃的實施從市到區(qū)層層下達，最后由各區(qū)將計劃指標分給各區(qū)市政府下屬房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。

北京市危改項目的立項審批由企業(yè)到各區(qū)危改辦辦理，市危改辦備案。這一環(huán)節(jié)十分重要。據(jù)知情人介紹，首先獲得立項批文的開發(fā)企業(yè)便可以此對外招商，炒賣項目，也有開發(fā)商稱之為引資。立項之后，由計委審批項目可行性報告，規(guī)劃部門編制規(guī)劃條件，頒發(fā)規(guī)劃用地許可證，憑此向土地部門申請用地。

據(jù)北京市建委開發(fā)辦拆遷處一工作人員介紹，以危改立項土地均可先期以劃撥形式取得使用權(quán)。其中的經(jīng)營性項目直到項目后期再補繳土地出讓金，對于回遷部分，則根據(jù)拆遷人調(diào)查統(tǒng)計的回遷數(shù)據(jù)免收土地出讓金。劃撥用地，國土部門需向用地人簽發(fā)建設(shè)用地批準書。憑建設(shè)用地批準書、規(guī)劃用地許可證、金融機構(gòu)出具的拆遷安置補償資金證明文件、拆遷計劃、拆遷方案、拆遷資質(zhì)證明文件等向區(qū)、縣國土部門申請拆遷許可證。

只有拿到拆遷許可證，才能向居民出具拆遷公告。正常情況下，被拆遷人此時才能確切知道拆遷人、工程名稱、拆遷范圍、搬遷期限和補償方式等信息。拆遷人與被拆遷人的矛盾也總是從這時才開始。

然而，幾位訴訟代表指出，對被拆遷人國有土地使用權(quán)的侵害實際上在此之前就已經(jīng)發(fā)生了。

“房屋拆遷需要變更土地使用權(quán)的，必須依法取得土地使用權(quán)?！瘪樹看徽f。這也是國家1991年3月頒布實施的《城市拆遷管理條例》中第八條的明文規(guī)定。他們也特別提到，萬人訴訟的一切糾紛都發(fā)生在這個法規(guī)適用的時間段。

在參與訴訟的萬人當中，有公房承租人，也有私房主。訴訟代表指出，政府公布的基準地價包括土地出讓金、市政設(shè)施建設(shè)費用、土地開發(fā)費和拆遷補償費四部分，其中，土地出讓金應(yīng)由土地受讓人向土地使用權(quán)所有者支付，市政設(shè)施費用和土地開發(fā)費向有關(guān)建設(shè)部門支付，拆遷補償費應(yīng)向房屋極其附屬物的所有人和使用人支付。公房承租人屬于房屋使用人，私房主一般而言既是房屋所有人也是房屋所在土地使用權(quán)所有人，應(yīng)承認其相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)。

他們透露，在土地批租和拆遷過程中，行政機關(guān)將他們的土地使用權(quán)劃撥或出讓給開發(fā)商。但開發(fā)商連合理的拆遷費也未曾支付，僅僅將他們安置到郊區(qū)按標準租金租住房屋。因此代表們認為這是一系列的違法?！八麄兣氐臅r候就違法了，”一位代表說。

【拆遷中的土地批租】

萬人訴訟代表認為私房主享有國有土地使用權(quán)，并非空穴來風。

1988年《憲法》規(guī)定，城市土地屬于國家所有和土地的使用權(quán)可以按照法律轉(zhuǎn)讓，確立了土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度。此后使用國有土地，可以通過無償劃撥、有償出讓（批租）和租賃（短租）的方式獲得。就“拿地成本”而言，無償劃撥最低，協(xié)議出讓次之。當然，只有在法律規(guī)定的使用范圍內(nèi)，才能劃撥土地。

訴訟代表指出，1949年6月至1953年，北京進行了一次房地產(chǎn)權(quán)屬總登記，由人民政府對私房主頒發(fā)了房屋土地所有權(quán)證書。他們認為，權(quán)屬登記以后，公民的房屋、土地所有權(quán)一直受法律保護。兩權(quán)分離后，公民對原屬自己所有的城市土地仍應(yīng)享有使用權(quán)。1995年國家土地管理局文件《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》指出：土地使用者經(jīng)國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用，或通過依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受地上建筑物等方式使用國有土地的，可確定其國有土地使用權(quán)。土地公有制之前，通過購買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者的國有土地使用權(quán)。他們認為，雖然有關(guān)部門一直沒有對這些私房主的土地所有權(quán)做變更登記，同時對土地使用權(quán)做初始登記，但其土地使用權(quán)仍受法律保護。

1995年，北京市房地局向建設(shè)部請示，認為目前城市私房所有人擁有的國家土地當屬國家劃撥，當城市建設(shè)需要時，國家有權(quán)對上述國有土地使用權(quán)無償收回。這一請示內(nèi)容至今仍在執(zhí)行。

目前北京市房地部門正在進行的國有土地登記工作中，在私房主填寫申請表時，對于土地使用權(quán)類型一欄均被指定填為“劃撥”，此舉遭強烈反對。

這些訴訟代表認為，開發(fā)商在土地使用權(quán)人不知使用權(quán)已被行政機關(guān)劃撥或出讓的情況下就向政府部門申請用地并獲得許可，這是十分荒唐的。一位代表說：“只有國家已經(jīng)將這些土地的使用權(quán)買回時，開發(fā)商才能向國家申請，否則應(yīng)當跟我們談判。即便是公益事業(yè)用地，也要按照征地的辦法，由國家買下使用權(quán)再劃撥。”

為簡化危改的“拿地”手續(xù)，北京市房地局早在1993年曾經(jīng)下發(fā)《關(guān)于在本市危舊房改造及城鎮(zhèn)成片開發(fā)區(qū)辦理建設(shè)和用地劃撥手續(xù)時收取土地使用權(quán)出讓預定金的通知》，通知規(guī)定在一幅地塊內(nèi)并存兩種土地供應(yīng)方式，且沒有設(shè)計方案，給撥地前辦理土地評估和土地出讓帶來諸多麻煩……經(jīng)請示市政府主管領(lǐng)導批準，對危改區(qū)和城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)的撥地，作如下規(guī)定：“對于既有劃撥用地，又有出讓用地的危舊房改建區(qū)和大面積開發(fā)的建設(shè)用的，擬全部采取劃撥方式，待拆遷完畢后，在有償出讓的地塊開工前，經(jīng)評估再辦理土地出讓手續(xù)”。

訴訟代表指出，此《通知》與劃撥建設(shè)用地的法定范圍有出入，作為市政府主管領(lǐng)導亦不能超越法律規(guī)定確定批地范圍。更何況，在“沒有設(shè)計方案”的前提下，將建設(shè)用地統(tǒng)統(tǒng)以劃撥方式供應(yīng)，也就等于開發(fā)商可以在沒有設(shè)計方案，也不用遵循《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》規(guī)定的法定程序就取得立項批準書、建設(shè)用地批準書或者土地使用權(quán)出讓合同、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，也就可以申請拆遷，取得拆遷許可證，這樣幾乎無須付出什么成本，就可劃撥取得土地使用權(quán)。

開發(fā)項目以危改立項，土地用途是住宅用地。按北京市政府制定的基準地價，商業(yè)、公寓用地、住宅用地和工業(yè)用地等不同用途，土地出讓金相差懸殊。其中商業(yè)、公寓用地和住宅用地每平方米相差上千元，而且測算時還應(yīng)再乘以項目規(guī)劃地容積率。訴訟代表透露，北京大部分危改項目的回遷率很低。以西城區(qū)為例，金融街一帶均以危改立項，卻沒有一戶回遷，最后建起的都是高價商業(yè)用房。奧妙之處在于“這個差價政府財政沒拿著?！?/p>

對于土地一級開發(fā)商而言，拆遷費是真正的大頭。出讓土地使用權(quán)，政府可以生地出讓，也可以熟地出讓。生地出讓，拆遷費由開發(fā)商支付；熟地出讓，拆遷費由政府事先墊付。政府制定的基準地價是個相對固定的參照系，拆遷費也有相應(yīng)的標準?！敖Y(jié)果現(xiàn)在成了房地局審查拆遷安置方案?！痹谒麄兛磥?，以往形形色色的安置方案不過是開發(fā)商變相壓低或侵吞拆遷費的花招而已。他們解釋，當二級開發(fā)商從一級開發(fā)商手里“拿地”時，“節(jié)省”下來的拆遷費一樣會進入成本。記者在向北京市西城區(qū)某開發(fā)公司項目經(jīng)理了解情況的過程中，亦發(fā)現(xiàn)其對于拆遷費用總額十分避諱。訴訟代表認為，至少應(yīng)該在開發(fā)商支付完地價款和與拆遷戶訂妥拆遷補償協(xié)議之后再簽發(fā)拆遷許可證。

【優(yōu)惠政策與實物地租】

據(jù)記者了解，在諸如舊城改造、危改之類的項目當中，政府在地價、拿地方式包括付款方式上給予開發(fā)商的種種便利，開發(fā)商皆知此系為吸引投資而給予的優(yōu)惠政策，這在業(yè)界早已不是什么秘密。建設(shè)部和國有資源部有關(guān)人士均向記者透露，這些優(yōu)惠并不是白白付出，背后一般都有附加條件，開發(fā)商必須投桃報李，交納“實物地租”。

這其實是一個全國性的問題。所謂的“實物地租”，就是開發(fā)商需自費為政府修建各種本應(yīng)由政府投資的市政設(shè)施和城市建設(shè)項目。原因很簡單，就是“政府拿不出錢”。

各地城建資金普遍十分緊張。有資料分析，長期以來我國城市市政公用設(shè)施投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例極低，僅為聯(lián)合國推薦指標的1/4－1/8。北京市財政局經(jīng)濟建設(shè)二處一位官員告訴記者，北京市城市建設(shè)存在財政缺口，目前建設(shè)奧運場館、修路都需要大量投資，中央撥付的很少，多由地方自行解決。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院學者趙燕菁在研究了其他發(fā)展中國家的情況后分析，在高速城市化階段，城市政府的建設(shè)資金一定會出現(xiàn)短缺。他指出，出讓生地套利是地方政府普遍的做法，大量地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用以生地抵押給建設(shè)單位的方法，稱之為帶資建設(shè)。近年來北京、上海等大城市建設(shè)日新一日，受益于此甚多。陳良宇在擔任上海市市長期間表示，如果沒有土地批租，僅靠政府財力，過去十年完成的舊區(qū)改造任務(wù)估計要花費100年。新華社有報道稱，到2000年為止，土地批租為上海帶來了1000多億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資。

2001年，上海市有關(guān)部門根據(jù)市七屆七次黨代會要求加速舊房成片改造，保護和修繕有歷史文化價值建筑和街坊，推進新一輪舊區(qū)改造。其中零土地出讓金的優(yōu)惠政策亦與此有關(guān)。政府有政策，開發(fā)商有資金。優(yōu)惠政策較多的城市，危改建設(shè)的進展相應(yīng)就快。

據(jù)《北京晚報》報道，從1990年起，10年時間，北京城八區(qū)累計立項達298項，1999年底，仍有114項因資金不能平衡而未能開工。當時測算，城八區(qū)截至1999年底的危舊房屋面積如全部改造，將涉及居民約35萬戶、120萬人，如按照每戶60平方米來計算，按當時房屋造價，大約需要630億元。全市年均危改面積為43.6萬平方米，按這樣的速度，城八區(qū)現(xiàn)有危房共需15年才能改造完。北京市建委有關(guān)人士表示，資金來源是實施危改的重要障礙。原北京市市委書記賈慶林也曾表示要加快舊城改造步伐，并強調(diào)要多方式、多渠道籌集資金。

以北京最常用的房地產(chǎn)開發(fā)帶危改政策為例。這一模式完全由房地產(chǎn)開發(fā)商出資對危改地塊進行整體開發(fā)，以出售商品房的利潤來支付拆遷安置補償費用以及其他土地開發(fā)費用。為此，首先將土地劃撥給開發(fā)商，其中的經(jīng)營性項目在上市出售時再補繳土地出讓金。出讓金的多少以協(xié)議出讓的方式?jīng)Q定。在地價款的支付期限上也有優(yōu)惠。

2002年，北京市政府辦公廳發(fā)文停止經(jīng)營性項目國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓。這在當時被看作消除房地產(chǎn)市場“暗箱操作”的一個重大舉措。但其中又有所保留地指出，對于綠化隔離帶項目、小城鎮(zhèn)建設(shè)項目、危舊房改造項目以及其它重大建設(shè)項目中的經(jīng)營性項目用地，經(jīng)市政府批準，仍可以采用協(xié)議方式辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)。

本刊記者李其諺、于寧對此文亦有貢獻