11月13日，是河北省國稅局原局長李真生命的最后一天。河北省唐山市人民法院根據(jù)最高人民法院對其受賄、貪污一案作出的死刑復(fù)核裁定和執(zhí)行死刑命令，在這一天的上午對李真執(zhí)行了死刑。

李真曾是河北省原省委書記程維高的秘書。今年8月，中央紀(jì)律檢查委員會宣布開除曾擔(dān)任河北省人大常委會主任程維高的黨籍，并撤銷其正省級職級待遇。而時至年底，關(guān)于程維高的問題，人們再沒有等到進(jìn)一步的說法。扳倒程維高的關(guān)鍵性人物、曾任中央河北省“三講”巡視組組長的陰法唐將軍近期上書中央，談程維高在“三講”期間的問題(詳見輔文《“三講”期間的程維高》)。

在反腐敗領(lǐng)域，2003年顯然不同尋常。一年內(nèi)，中國的中高層政壇頗多落馬人物：除程維高之外，4月，新華社報(bào)道，中央紀(jì)委常委會對貴州省委原書記劉方仁嚴(yán)重違紀(jì)問題進(jìn)行審查，鑒于其收受賄賂行為已涉嫌犯罪，將其移送司法機(jī)關(guān)依法處理；5月，北京市第二中級人民法院以受賄罪一審宣判判處云南省原省長李嘉廷死刑，緩期二年執(zhí)行，剝奪政治權(quán)利終身；時近年底，原國土資源部部長田鳳山又被“雙規(guī)”……

記者獲知，在中共高層不斷處理官員違紀(jì)的同時，一部名為《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的規(guī)章也在緊張的制定中。該條例的目的，是從另一條途徑，通過加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，遏制官員違紀(jì)。

尋求黨內(nèi)反腐利器

據(jù)中共中央黨校黨建部教研室主任高新民介紹，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）于去年十六大結(jié)束之后即開始醞釀，今年年初，中共中央紀(jì)律檢查委員會正式著手起草。

另有消息稱，這部《條例》已基本成文，并經(jīng)過中共中央政治局常委會討論，目前《條例》正處于進(jìn)一步修改完善之中。記者并從中紀(jì)委獲悉，這部《條例》將正式公布實(shí)施。

甄小英是中央社會主義學(xué)院副院長，黨建問題專家，她認(rèn)為，由于黨員干部所擁有的權(quán)力是為公眾提供服務(wù)的，因此，黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)際是通過黨內(nèi)的組織和黨員個體，對擁有權(quán)力黨員行使權(quán)力的過程進(jìn)行的監(jiān)督，其主要內(nèi)容包括專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即紀(jì)委的監(jiān)督、黨組織對黨員個人的監(jiān)督、上級對下級的監(jiān)督以及下級對上級的監(jiān)督等。此外，黨內(nèi)報(bào)刊所進(jìn)行的輿論監(jiān)督同樣也屬于黨內(nèi)監(jiān)督的范疇。

“實(shí)際上，黨內(nèi)監(jiān)督的加強(qiáng)，歸根到底就是要進(jìn)行黨內(nèi)民主的變革?！边@是甄小英和高新民一致的看法。

高新民提醒《財(cái)經(jīng)》注意，十六大報(bào)告提及反腐工作時，專門提出了發(fā)展民主，創(chuàng)新體制的思路，“在反腐敗領(lǐng)域提創(chuàng)新體制，這是從來沒有過的?！?/p>

甄小英介紹說，《條例》需要把基層黨員所應(yīng)該擁有的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、求助權(quán)等規(guī)范下來，特別強(qiáng)調(diào)黨員的民主權(quán)利，使下情上達(dá)的渠道暢通。“沒有民主，就談不上監(jiān)督。”甄小英如是說。

高新民認(rèn)為，從某種意義上，該條例的制定和出臺，意味著反腐敗工作方向的一種轉(zhuǎn)變。此前，黨內(nèi)監(jiān)督基本無制度可循，反腐敗工作的重點(diǎn)包括三個方面，即：號召廉潔自律；查辦大案要案；糾正行業(yè)不正之風(fēng)?！稐l例》的出臺，將有可能在制度完善的基礎(chǔ)上，將反腐敗工作的重點(diǎn)從上述的三個“點(diǎn)”向更廣的“面”上推進(jìn)。

黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)狀的體制缺失

11月11日，天氣頗有些干冷。中共老黨員、上世紀(jì)80年代初擔(dān)任過西藏自治區(qū)黨委第一書記、第二炮兵副政委，1988年被授予中將軍銜的陰法唐接受了《財(cái)經(jīng)》的專訪。他說：“黨內(nèi)監(jiān)督，最關(guān)鍵的是對一把手的監(jiān)督?！?/p>

1995年后，陰法唐曾受命先后對20多位省部級干部進(jìn)行過考查。其中，1999年陰法唐率中央“三講”巡視組在河北巡視時，發(fā)現(xiàn)了程維高的問題，并向中央進(jìn)行了匯報(bào)，此舉直接導(dǎo)致了程維高最后被處理（詳見本刊2003年第16期《是誰扳倒了程維高？》）。

正是在諸如此類的考查過程中，陰法唐發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行的制度安排中，黨內(nèi)對各級一把手的監(jiān)督仍需加強(qiáng)。

在對一把手缺少有效監(jiān)督的問題上，高新民與陰法唐的觀點(diǎn)相當(dāng)一致。高新民認(rèn)為，目前黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)還不夠強(qiáng)。

據(jù)高新民介紹，在現(xiàn)行的監(jiān)督體系中，紀(jì)委是身負(fù)最主要監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)，但對于紀(jì)委，實(shí)行的是雙層領(lǐng)導(dǎo)。以省紀(jì)委為例，其業(yè)務(wù)上受中紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，重大案件向中紀(jì)委匯報(bào)?！暗撬瑫r屬于同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，一個案件能不能立案，向上匯報(bào)到什么程度，都得向同級一把手匯報(bào)。向一把手匯報(bào)了，你才能向上匯報(bào)?！备咝旅袢缡钦f。

陰法唐對《財(cái)經(jīng)》更進(jìn)一步說：“省紀(jì)委書記基本上都是省委常委，在這個體系中，他要接受書記的領(lǐng)導(dǎo)，怎么可能對一把手形成監(jiān)督？”

據(jù)介紹，在程維高一案中，扳倒程維高的重要人物之一，原河北省紀(jì)委書記劉善祥也正是在揭露程維高的問題時，被程搶先一步 “因病安排提前退休”。

而另一條線上，舉報(bào)程維高問題的原石家莊市建委干部郭光允曾一度被以“誹謗罪”處理，程的理由之一便是郭光允曾寫信給河北省紀(jì)委、省檢察院等處反映問題，而程維高認(rèn)為：把控告信發(fā)給能管住他的機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人叫“上告”，發(fā)往管不住他的機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人則叫“散發(fā)”。因?yàn)槭〖o(jì)委、檢察院等都不屬于管得住程的部門，因此，郭光允的行為被程稱為“誹謗罪”。

程維高這一邏輯的背后，在相當(dāng)程度上反映出對一把手監(jiān)督不夠有力的現(xiàn)實(shí)。高新民認(rèn)為，在現(xiàn)行的監(jiān)督體制中，監(jiān)督的空當(dāng)比較多。比如縣一級，由省監(jiān)督有困難，只好同級監(jiān)督?！暗@樣一來，縣里面既沒有管理他的權(quán)力，又要管理和監(jiān)督他，不可能起太大的作用。一是下對上，基本上沒法監(jiān)督；再一個對同級一把手，也沒法監(jiān)督?！?/p>

巡視制和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，正是看到了現(xiàn)實(shí)中監(jiān)督的這些體制缺失，《條例》在起草過程中，力求在制度上能夠有所突破。

高新民介紹，目前對如何加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督主要有三種不同的看法。

其一，維持現(xiàn)行的監(jiān)督體制，監(jiān)督部門受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)。持這一觀點(diǎn)者認(rèn)為，目前查辦的大案要案，事發(fā)時間大部分是在市場經(jīng)濟(jì)建立健全初期。而目前，隨著市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的逐步完善，可供腐敗的機(jī)會越來越少。最終，等經(jīng)濟(jì)體制改革徹底完成，黨內(nèi)監(jiān)督依靠外部的體制規(guī)則即可。

其二，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立，脫離同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，并與同級黨委互相監(jiān)督。高建民認(rèn)為，假如按此觀點(diǎn)變革，需要的是一個非常龐大的體制性變化，費(fèi)時費(fèi)力，且效果未必會好。

其三，進(jìn)行局部監(jiān)督機(jī)制改革。這一方案，近幾年來中紀(jì)委一直在進(jìn)行實(shí)際操作。其核心內(nèi)容包括巡視制和對國務(wù)院各部門紀(jì)檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。

巡視制是指由中紀(jì)委、中組部組成巡視小組，對31個省市自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行巡視，每個地方巡視時間為三個月。兩年前，中紀(jì)委、中組部已經(jīng)展開了這一工作。而今年，中央紀(jì)委常委會、中央組織部部務(wù)會研究決定，在已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大巡視工作力度。

11月4日，中紀(jì)委委員曹克明在海南巡視時則表示，改革和完善黨的紀(jì)律檢查機(jī)制，建立和完善巡視制度，是黨中央在新形勢下、新階段為推進(jìn)黨的建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、嚴(yán)肅黨的紀(jì)律、改進(jìn)黨的作風(fēng)而采取的重要措施。

據(jù)了解，巡視的內(nèi)容是按照《中國共產(chǎn)黨章程》和黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定要求，對省級領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行四個方面的監(jiān)督檢查：對貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對貫徹執(zhí)行民主集中制的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和廉政勤政的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。此外，巡視組還在各地通過列席省里的有關(guān)會議、開展調(diào)查研究和召開座談會等方式，廣泛聽取干部群眾的意見和反映。

有消息稱，《條例》將會把巡視制度進(jìn)一步制度化和規(guī)范化。

讓監(jiān)督權(quán)回歸基層

“罷免”是《條例》中極有可能出現(xiàn)的一個字眼。在起草過程中，人們曾希望在黨內(nèi)啟動罷免程序——一旦有一定數(shù)量的黨委委員對某一領(lǐng)導(dǎo)干部提出不信任，可直接免除其職務(wù)。

但由于此舉和現(xiàn)行的干部任免制度存在沖突，最終可能形成的結(jié)果是，一定數(shù)量的黨委委員將不信任提交后，依舊由干部的任命部門，即組織部門對干部進(jìn)行免職處理。

高新民認(rèn)為，如果能夠形成真正意義上的罷免制度，最大的好處在于解決問題官員異地做官的問題。目前，在現(xiàn)實(shí)中，一位官員任上出錯，時隔不久，往往就會被調(diào)整到另外一個崗位上。而在新的職位上，官員繼續(xù)犯錯的事情亦有不少發(fā)生。

《條例》可能有所突破的另一個方面是黨代表大會常任制。

在現(xiàn)行體制中，黨代表并非常任制，黨代表大會也不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，往往在黨代表大會開過之后，代表的作用就不太明顯了。

黨代表常任制的做法雖然近年才在一些地方試行，但它的提出卻可追溯到黨的“八大”。鄧小平在黨的“八大”所作的《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中，第一次系統(tǒng)地提出和闡述了黨的代表大會常任制問題：“就是把黨的全國、省一級和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣。”他還提出：“代表由于是常任的，要向選舉他們的單位負(fù)責(zé)，就便于經(jīng)常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經(jīng)驗(yàn)，他們在代表大會會議上就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞?，監(jiān)督黨的機(jī)關(guān)的工作?！?/p>

正是延續(xù)了鄧小平的這一思想，十六大報(bào)告明確提出：“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會常任制的試點(diǎn)。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式?！?/p>

高新民說，黨代表常任制需要明確黨代表到底擁有哪些權(quán)力，只有這方面確定下來，代表才有可能對常委進(jìn)行正常的監(jiān)督。高新民認(rèn)為，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督最重要的一點(diǎn)是要進(jìn)行體制上的變化，主要是加大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力?！暗@個權(quán)力也不能超越已有的那些權(quán)力，超過了，監(jiān)督權(quán)力本身又變成了一個至高無上的權(quán)力，所以需要和現(xiàn)有權(quán)力大致相等，并不妨礙其正常運(yùn)行。”

這樣一來，監(jiān)督機(jī)構(gòu)也需要有人監(jiān)督。最后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)和黨委會、常委會互相監(jiān)督，同時都向黨代表大會負(fù)責(zé)，發(fā)生意見分歧，黨委和監(jiān)督機(jī)構(gòu)開聯(lián)席會議解決，或者提交黨代表大會解決。這時，黨代表常任制就顯得極為關(guān)鍵。

浙江臺州的椒江區(qū)，是全國最早進(jìn)行黨代表常任制試點(diǎn)的地方之一，至今已有15年時間。其主要制度框架一是黨代表大會實(shí)行年會制，大會結(jié)束后，每年還召開一次黨代會年會；二是黨代表實(shí)行常任制，在閉會期間仍舊開展活動發(fā)揮作用，一改原來大會結(jié)束后黨員代表身份自然消失的狀況。此外，椒江還取消了區(qū)常委會制度，實(shí)行委員會制度，由全委會直接負(fù)責(zé)閉會期間黨的工作。區(qū)委設(shè)有黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)黨代表的各項(xiàng)工作。

除了每年的年會外，“黨聯(lián)辦”負(fù)責(zé)定期召開代表團(tuán)會議，組織黨代表進(jìn)行考察。從統(tǒng)計(jì)材料上看，截至2002年底，“黨聯(lián)辦”組織了93個專題調(diào)研，收集意見和建議3010條?！昂芏嘁庖娞岢鰜?，就修正了一些重大決策失誤?！苯方晃桓刹窟@樣說。

在甄小英看來，代表常任制實(shí)際就是一種權(quán)力的回歸，“因?yàn)辄h內(nèi)的權(quán)力主體是黨員，但是他目前什么作用都體現(xiàn)不出來，尤其是到了基層?！倍Ｈ沃频淖畲蠛锰幵谟诖韥碜运拿姘朔?，可以更多地反映黨員的意志?！盎鶎狱h員的意見，將會對領(lǐng)導(dǎo)干部形成真正的監(jiān)督?！闭缧∮⒄J(rèn)為，這種監(jiān)督并不僅僅體現(xiàn)在干部出現(xiàn)腐敗問題時，更應(yīng)該體現(xiàn)在防錯糾錯機(jī)制上?！耙?yàn)椋谀壳暗捏w制中，一把手作出的決策一旦失誤，很難有另外的力量阻止他?！?/p>

甄小英預(yù)言，《條例》的出臺，對黨內(nèi)反腐工作而言，將是一個進(jìn)步，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部將產(chǎn)生相當(dāng)?shù)耐亓Α?/p>

但與此同時，高新民則指出，政黨與國家不同，一個國家反腐敗工作的進(jìn)行，最關(guān)鍵的還在于這個國家體制的建立健全。如果國家的司法獨(dú)立，立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)能夠保證有效的監(jiān)督，那么政黨內(nèi)部就不需要太強(qiáng)的監(jiān)督。

“因?yàn)橥獠康谋O(jiān)督已經(jīng)足夠?！备咝旅裾f。