11月7日，財政部常務(wù)副部長樓繼偉在“世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展宣言大會”上一語驚人：“我國要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一?！?/p>

一言既出，反響熱烈。

近年來，城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一的政策已遭到越來越多的不滿。比如，從所得稅的角度看，城里人800元以上才繳納個人所得稅，而經(jīng)濟(jì)條件相對較差的農(nóng)民，卻沒有起征點(diǎn)和免征額之說；再從稅率的角度看，農(nóng)業(yè)稅的基本稅率是7％，加上附加稅，其總體稅率為常年產(chǎn)量的8.4％，而且不可以抵扣；而增值稅的平均稅率為17％，在扣除抵扣的因素之后，增值稅的實(shí)際稅負(fù)是3％～4％，與農(nóng)業(yè)稅的稅率相差四個百分點(diǎn)左右。相比之下，農(nóng)業(yè)總體稅負(fù)明顯偏高。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長韓俊直截了當(dāng)?shù)刂赋觯骸岸愂罩贫葘r(nóng)民存在明顯的不公?！?/p>

作為財政部常務(wù)副部長，樓繼偉的表態(tài)顯然預(yù)示著新的政策動向。而對于“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一”的具體步驟，他也做出了具體的描述：“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，在完善改革試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，逐步降低稅率，降低農(nóng)業(yè)稅的稅率。”

消息人士透露，農(nóng)村稅費(fèi)改革方案很可能是：從明年開始，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅稅率每年降低1％。到本屆政府任期結(jié)束為止，農(nóng)業(yè)稅的稅率基本維持在3％左右。這一稅率與目前通行的流轉(zhuǎn)稅的實(shí)際稅率大體一致。

雖然此方案只是將改革放在稅率的調(diào)整上，沒有涉及稅制本身，但可以看出中央對“三農(nóng)”問題的重視程度。

農(nóng)民的福音

“農(nóng)業(yè)稅率的調(diào)低，對于降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，解決‘三農(nóng)’問題的好處很多?！鞭r(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室處長朱守銀告訴《財經(jīng)》。

國家信息中心預(yù)測部周景彤曾經(jīng)對此做過深入調(diào)研。他認(rèn)為，近20年農(nóng)村居民收入的增長遠(yuǎn)低于全國經(jīng)濟(jì)的增長速度。例如，全國GDP從1980年到2000年增長了19.8倍，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長13.2倍，而農(nóng)村居民家庭人均收入僅增長了11.8倍，遠(yuǎn)低于全國GDP和城鎮(zhèn)居民收入的增長速度，這直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)拉大。1980年，中國城鄉(xiāng)居民收入比為2.50:1，而2000年這一比值擴(kuò)大到2.79:1，尤其是1998年以來，這一趨勢表現(xiàn)得更加明顯，城鎮(zhèn)居民收入平均增長7％左右，而農(nóng)民收入的增長幅度還不到2.5％，遠(yuǎn)低于同期城鎮(zhèn)居民收入增長速度。

除此之外，在不同省份、不同地區(qū)，城鄉(xiāng)收入的差距更加明顯。2000年，上海市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為11718元，而西藏農(nóng)村居民家庭人均收入僅為1330元。

周景彤據(jù)此認(rèn)為，減免農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)民減負(fù)增收、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的客觀要求。

也有專家認(rèn)為，減免農(nóng)業(yè)稅是幫助農(nóng)民迎接中國“入世”挑戰(zhàn)的客觀要求。中國加入WTO，農(nóng)業(yè)可能是受到?jīng)_擊最大的行業(yè)之一。由于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、農(nóng)產(chǎn)品科技含量不高，使農(nóng)產(chǎn)品成本過高，在國際市場上缺乏競爭力；再加上隨著配額內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅將逐步調(diào)低，物美價廉的外國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入中國市場，中國的農(nóng)業(yè)很可能受到?jīng)_擊。在這種情況之下，降低農(nóng)業(yè)稅稅率，以減輕農(nóng)產(chǎn)品的稅負(fù)，可謂一舉兩得。

財政缺口如何填補(bǔ)

改革農(nóng)業(yè)稅，首先需要的是逐步降低農(nóng)業(yè)稅的稅率，令農(nóng)產(chǎn)品與一般商品的稅負(fù)處在相同的水平。在這方面，各界的呼聲一直很高，但一直遲遲未能實(shí)行，其中一個很大的原因是政府的財力問題。

其實(shí)，近些年來，農(nóng)業(yè)各稅收入在全國稅收總收入中所占比重逐年減小，2000年末，農(nóng)業(yè)各稅占各項(xiàng)稅收總收入的比重由1996年的5.35％下降到3.69％，降低近兩個百分點(diǎn)。據(jù)財政部有關(guān)專家透露，目前全國的農(nóng)業(yè)稅收入有600億元左右。

但是，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅是地方稅，對于各地方尤其是農(nóng)業(yè)大省來說，農(nóng)業(yè)稅仍是重要的地方收入來源，因而降低農(nóng)業(yè)稅的稅率，必然導(dǎo)致地方財政收入的減少。

今年9月初，記者曾經(jīng)就農(nóng)業(yè)稅的改革問題采訪過一些農(nóng)業(yè)問題專家和主管農(nóng)村稅費(fèi)改革的官員，他們大多認(rèn)為，由于財政壓力等原因，農(nóng)業(yè)稅的改革遠(yuǎn)非短期內(nèi)所能完成。因?yàn)槿娓母镛r(nóng)業(yè)稅制將對地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政帶來直接的影響，其造成的財政缺口，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份尚可以消化，而財力相對薄弱的農(nóng)業(yè)大省，卻需要必須由中央財政填補(bǔ)缺口。而這些年中央的硬性支出很多，要拿出錢來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付也很困難。

朱守銀認(rèn)為，面對降低稅率形成的“缺口”，有兩種解決辦法：地方應(yīng)盡量減少成本，中央則增加對地方的轉(zhuǎn)移支付。而中央將把地方分為三種情況：對于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市，采取由地方自行消化的辦法；對于中部的省份，中央和地方財政將各自分擔(dān)一部分缺口；對于西部財力困難的省份，其缺口主要由中央財政補(bǔ)貼。

目前，中央財政究竟能拿出多少來對地方的收入缺口進(jìn)行補(bǔ)貼還是一個未知數(shù)。記者屢次就中央財政行轉(zhuǎn)移支付的問題向有關(guān)人員詢問，答復(fù)均是正在測算中，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額尚未最終確定。但肯定會有一些省市將自行消化缺口。如上海市今年就已經(jīng)對農(nóng)民實(shí)行農(nóng)業(yè)稅免征政策，根據(jù)測算，上海今年將減收1.43億元。上海市財稅局稅費(fèi)改革辦公室朱煒琴處長表示，農(nóng)業(yè)稅的收入在上海的財政收入中所占的比例很小，自行消化缺口應(yīng)不成問題。

三種方案

朱守銀認(rèn)為，目前調(diào)低農(nóng)業(yè)稅稅率的改革方案只是降低稅率，減少農(nóng)民稅負(fù)，還處在“量變”階段。但沒有涉及農(nóng)業(yè)稅稅制本身的“質(zhì)變”。

在現(xiàn)代稅制中，稅收一般是根據(jù)商品的“流轉(zhuǎn)額”征收的，或者是對納稅人生產(chǎn)、經(jīng)營的活動產(chǎn)生的利潤或其他性質(zhì)收入的凈所得征收。而現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅則不分生產(chǎn)經(jīng)營的效益。從實(shí)質(zhì)上說，農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)退化成一種定額土地稅。國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)認(rèn)為，目前征收的農(nóng)業(yè)稅實(shí)際上就是地租。

事實(shí)上，農(nóng)業(yè)稅不大可能和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一樣被逐步取消，因?yàn)檫@會造成的稅收“真空”。農(nóng)業(yè)稅很可能由其他稅種來代替。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，可以替代農(nóng)業(yè)稅的稅種有所得稅、增值稅和土地資源稅。其中所得稅是對農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品所得的收入課稅；增值稅是對于農(nóng)產(chǎn)品的增值額征稅；土地資源稅是針對土地資源所征收的稅。這三個稅種原理各異，在稅率和計稅方式上也不盡相同。目前主流觀點(diǎn)比較傾向于采用后兩種方案。

用增值稅來代替農(nóng)業(yè)稅，對進(jìn)入市場的農(nóng)業(yè)商品征收增值稅，是目前主流的改革思路之一。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，對農(nóng)產(chǎn)品征收統(tǒng)一稅率的增值稅，可以使農(nóng)產(chǎn)品增加的實(shí)際負(fù)擔(dān)通過價格轉(zhuǎn)嫁給其他企業(yè)和個人消費(fèi)者，這樣提高了縣鄉(xiāng)兩級財政的集財功能，而農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)加工過程中投入的生產(chǎn)資料所含的增值額也可以得到充分抵扣，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。這樣按農(nóng)業(yè)實(shí)際產(chǎn)出水平的征稅，征收稅率單一，征稅透明，可以做到按能力公平稅負(fù)，強(qiáng)化了稅收對收入財富的再分配功能，減小收入分配差距。

構(gòu)建增值稅式農(nóng)業(yè)稅制度的主要目的不是從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中籌集財政收入，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而在于建構(gòu)現(xiàn)代流轉(zhuǎn)稅制，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)一步商品化，使增值稅制更加合理有效，準(zhǔn)確控制農(nóng)村稅源，防止工業(yè)產(chǎn)品稅收負(fù)擔(dān)向農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移。從某種程度上講，這不是簡單的農(nóng)業(yè)稅制的建構(gòu)，而是更大意義上的流轉(zhuǎn)稅制度改革。

但是，也有專家指出，由于我國農(nóng)村稅收征管力量有限，農(nóng)村居民的收益核算體系不健全，在農(nóng)村建立增值稅的制度還存在一定困難。而且，對于農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅，其抵扣和計算都比較困難。而用土地資源稅代替農(nóng)業(yè)稅，按照地畝計征的方式，可行性較強(qiáng)。因此，應(yīng)該先用土地資源稅代替農(nóng)業(yè)稅，等到農(nóng)產(chǎn)品商品化程度提高，再建立以增值稅為核心的現(xiàn)代流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)稅制。