青藏高原響起土地拍賣槌聲

目前全國絕大部分的市縣都已成立土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，以土地儲(chǔ)備制度為特征的新供地機(jī)制正逐漸被各地政府調(diào)控市場的有力工具

那曲或許只是旅游愛好者才聽說過的地名。它地處藏北高原，位于唐古拉山脈與念青唐古拉山脈之間，平均海拔4450米以上，終年積雪覆蓋。那曲縣人口7.2萬人，面積卻達(dá)1.6萬平方公里，平均每平方公里不足五個(gè)人，可謂地廣人稀。

可是，這樣一個(gè)偏僻之處，國有土地交易卻進(jìn)行得有聲有色。2002年7月28日和10月18日，國有土地使用權(quán)拍賣槌聲先后兩次在那曲響起，那曲縣城兩幅面積分別為14畝和80畝的國有土地的50年使用權(quán)，以590萬元和1111萬元的價(jià)格順利拍出。

比起寸土寸金的繁華都市，作為藏北草原牧業(yè)縣的那曲，土地資源并不珍貴，因而土地拍賣似乎顯得有些“超前”，然而這卻是一種新的土地制度正在成形的象征。2001年6月，那曲地區(qū)成立了國土資源局，不久便出臺(tái)《土地收購儲(chǔ)備出讓實(shí)施辦法》，開始建立了一種土地收購儲(chǔ)備制度、土地供應(yīng)計(jì)劃和土地公開市場三位一體的國有土地供應(yīng)機(jī)制。土地拍賣只是這一機(jī)制中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

那曲的變化反映著中國土地制度改革的現(xiàn)實(shí)。土地收購儲(chǔ)備制度1996年由上海首創(chuàng)，1999年國土資源部開始在全國范圍內(nèi)推廣這一制度，在國務(wù)院文件的推動(dòng)下，各地2001年土地收購儲(chǔ)備制度建設(shè)迅速升溫。至2002年6月，全國土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)達(dá)2000余家。記者從國土資源部獲悉，目前全國絕大部分的市縣都已成立土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

短短幾年內(nèi)，土地收購儲(chǔ)備制度在全國范圍內(nèi)大行其道，并被稱為“經(jīng)營城市的必然選擇”。巧合的是，把局部地區(qū)房地產(chǎn)市場過熱與其聯(lián)系起來者亦不乏其人。這之中究竟有沒有必然聯(lián)系？地方政府為何如此積極地推行土地收購儲(chǔ)備制度？中央和地方政府推行這一制度的立足點(diǎn)是否一致？記者通過多方面的采訪了解到，以土地儲(chǔ)備制度為特征的新供地機(jī)制正逐漸被各地政府作為調(diào)控市場的有力工具，但它同時(shí)又是一把“雙刃劍”，其刀鋒所及，已不限于房地產(chǎn)領(lǐng)域，而和許多經(jīng)濟(jì)大局息息相關(guān)，榮辱相系。

杭州先行：壟斷土地一級市場

2000年下半年，杭州市發(fā)文，收購儲(chǔ)備范圍擴(kuò)大到舊城改造地塊、城市建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域等，新增建設(shè)用地一舉囊括其中

杭州市土地儲(chǔ)備中心位于文三路359號市國土資源局大樓11層。表面上看，這不過是一個(gè)僅有12人編制的正處級事業(yè)單位，但是這個(gè)規(guī)模不大的單位動(dòng)輒能調(diào)動(dòng)上億元資金。登錄它的網(wǎng)站，馬上可以看見大量的土地收購和招商信息。

據(jù)杭州市國土資源局有關(guān)人士向記者介紹，這是全國第一家較為規(guī)范的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。它的任務(wù)很單一：杭州市區(qū)范圍內(nèi)需盤活的存量土地和新增建設(shè)用地中，凡用于商品房開發(fā)的國有土地，原則上都按統(tǒng)一價(jià)格收購或征用，經(jīng)過初步開發(fā)，將“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，然后納入政府儲(chǔ)備庫。

位于土地儲(chǔ)備中心樓下的，便是杭州市土地市場交易大廳——這種地理設(shè)置簡潔地顯示了土地收購儲(chǔ)備制度的操作鏈條：收購來的大部分土地使用權(quán)根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和實(shí)際需要，在這里統(tǒng)一由政府以招標(biāo)、拍賣等方式進(jìn)行市場運(yùn)作。

杭州市土地儲(chǔ)備中心成立至今，累計(jì)收購?fù)恋?3688畝，大約相當(dāng)于1.6個(gè)西湖（5.68平方公里）的面積。收購這些土地，中心花去74.34億元；到目前為止僅賣出和移交一半多，就已收回69.1億元。目前中心尚庫存6000多畝土地，價(jià)值近50億元。

杭州供地機(jī)制的誕生過程極富“中國特色”。1997年，為解決杭州國企改革中的土地資產(chǎn)變現(xiàn)問題，當(dāng)時(shí)的市長讓國土資源局“想想辦法”。1997年8月，杭州市國土資源局受命成立土地儲(chǔ)備中心，首要任務(wù)就是收購因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的企事業(yè)單位需盤活的存量土地。當(dāng)時(shí)定下的目標(biāo)是，到了2000年，有20％以上的經(jīng)營性房地產(chǎn)用地通過政府的土地儲(chǔ)備中心供給。

新機(jī)構(gòu)邊籌建邊運(yùn)作，以“試點(diǎn)探索、小步啟動(dòng)、適時(shí)收購，確保不虧，穩(wěn)妥發(fā)展”為原則。最初的業(yè)務(wù)以收購和收回兩種方式為主，除收購企事業(yè)單位因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需盤活存量土地，還可將違法用地、閑置拋荒土地及無主地依法收回。

隨著中心土地收購儲(chǔ)備量的增加，土地收購儲(chǔ)備的范圍在不斷擴(kuò)大。1998年6月，杭州市土地收購儲(chǔ)備管理委員會(huì)決定，將收購儲(chǔ)備范圍擴(kuò)大到市區(qū)需盤活的所有土地；2000年下半年，杭州市發(fā)文，收購儲(chǔ)備范圍擴(kuò)大到舊城改造地塊、城市建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域等，新增建設(shè)用地一舉囊括其中。

杭州市國土資源局土地利用處處長盧春強(qiáng)曾屢次參與建立土地儲(chǔ)備機(jī)制有關(guān)文件起草，他告訴《財(cái)經(jīng)》，杭州不斷擴(kuò)大收購范圍，目的就是“為了壟斷土地的一級市場”，否則土地部門就無法掌握土地供應(yīng)的主動(dòng)權(quán)。

杭州市此舉反映了中國土地制度所有權(quán)和使用權(quán)相分離的內(nèi)在矛盾。1949年以來，中國土地實(shí)行公有制，土地屬于全民所有制，即國家所有，單位可依法通過劃撥的方式無償取得土地使用權(quán)。在單一所有制的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，所有權(quán)和使用權(quán)是兩個(gè)無須嚴(yán)格區(qū)分的模糊概念。改革開放后，“三資”企業(yè)、個(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)大量涌現(xiàn)，所有權(quán)和使用權(quán)呈現(xiàn)分離的趨勢。20世紀(jì)80年代后期興起的土地使用權(quán)改革則首開兩權(quán)分離的先河，變過去無償、無限期使用土地為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進(jìn)入市場。從此，單位和個(gè)人便可通過劃撥或出讓兩種方式取得國有土地使用權(quán)。

不過，土地使用者若改變土地用途，必須報(bào)經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。土地使用權(quán)以劃撥方式取得的，在改變土地用途時(shí)還需補(bǔ)交土地出讓金。這意味著，除使用權(quán)外，法律并沒有將土地的處置權(quán)和收益權(quán)賦予土地的使用者。

1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。具體到地方，雖然法律并無明文規(guī)定，但由于土地的自然屬性，各地政府自然而然成為土地所有權(quán)事實(shí)上的代表者，實(shí)際的管理職能按照法律由各地土地部門承擔(dān)。

然而，長期以來，城市存量土地資產(chǎn)盤活過程中，真正掌握土地供應(yīng)主動(dòng)權(quán)的并不是土地部門。土地使用者往往利用這一身份帶來的便利，繞開政府有關(guān)部門自行招商，如此便可自行處置土地，獲取收益。正是這種現(xiàn)實(shí)迫使政府要想辦法把土地供應(yīng)權(quán)抓在手中。

焦點(diǎn)：供地權(quán)失控

這些年，國務(wù)院、國土資源部的紅頭文件中，雖然反復(fù)提出控制土地供應(yīng)量和土地使用權(quán)集中統(tǒng)一管理的問題，但始終沒有找到一個(gè)很好的機(jī)制來落實(shí)，原因就在于“土地部門手里沒有地”

杭州并不是最早探索土地儲(chǔ)備制度的城市。面對供地權(quán)的困擾，上海早在1996年就已經(jīng)開始探討創(chuàng)建這一機(jī)制的必要性與可行性。

1995年前后，上海市GDP連續(xù)幾年兩位數(shù)增長，但商品房的銷售率卻逐年下降，空置率居高不下。此種跡象表明市場的土地供應(yīng)是過量的。一般來說，土地的過量供應(yīng)與房地產(chǎn)的大規(guī)模開發(fā)互為因果，集中應(yīng)市的商品房短期內(nèi)超過市場的有效需求，這是一枚難以消化的苦果。

來自國土資源系統(tǒng)的主流觀點(diǎn)一直認(rèn)為，土地超量供應(yīng)背后是供地權(quán)的高度分散。據(jù)上海市房屋土地局統(tǒng)計(jì)，1991年至1995年之間全上海累計(jì)批出住宅建設(shè)用地23.9萬畝，其中市政府批出僅占22.6％，而各區(qū)縣批出的則占到77.4％。針對這一現(xiàn)象，曾任上海市建委的房地產(chǎn)管理處處長的沈正超撰文指出，問題就出在當(dāng)時(shí)的土地供應(yīng)機(jī)制。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，沒有統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，城市土地管理職能被分成若干“塊塊”，政出多門。計(jì)劃部門負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)土地利用，建設(shè)部門負(fù)責(zé)城建，農(nóng)業(yè)部門管理郊區(qū)農(nóng)業(yè)用地，甚至鐵路、交通、軍事等部門也在不同程度地管理各自用地。

1986年6月25日，《中華人民共和國土地管理法》頒行，其要點(diǎn)之一即是規(guī)定由“國務(wù)院土地管理部門主管全國土地的統(tǒng)一管理工作”，據(jù)此開始組建統(tǒng)一管理全國土地和城鄉(xiāng)地政的國家土地管理局，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。之后各級政府也相繼建立專門的土地管理部門。

然而，據(jù)記者了解，在國家土地管理局尤其是各城市土地管理機(jī)構(gòu)的組建過程中，四面八方阻力重重。中國社科院研究員楊重光指出：“這背后有個(gè)利益問題，實(shí)際上就是政府部門之間在打架?！?/p>

楊重光對《財(cái)經(jīng)》分析說，土地管理的一般性程序是，首先由計(jì)劃管理部門根據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)批地，再由規(guī)劃部門提供規(guī)劃選址意見，經(jīng)土地管理部門審查，報(bào)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，而后方可按規(guī)定程序取得土地使用權(quán)。從中可以看出，供地權(quán)實(shí)際上掌握在地方政府手里，而這個(gè)“政府”的概念，在不同城市受制于不同部門的層級關(guān)系，形式多種多樣，由此演化而來的利益關(guān)系縱橫交錯(cuò)，各有千秋。

供地權(quán)的鏈條在現(xiàn)實(shí)中的演化撲朔迷離。地方政府的各種與土地有關(guān)的部門分屬不同層次，極為混亂，如征地辦、拆遷辦、房改辦；國土資源局、房管局、規(guī)劃局、建設(shè)局；土地管理委員會(huì)、建設(shè)委員會(huì)、城市改造委員會(huì)等等。在這些部門之外，當(dāng)?shù)刂鞴茴I(lǐng)導(dǎo)也要“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”。不同的部門具有不同的權(quán)限和職能，具體到某個(gè)地塊，往往是甲批了，乙就不得不批；或者既然甲可以批A地，那么乙就非得要批B地。20世紀(jì)90年代以后，各地興起建立開發(fā)區(qū)熱，一般開發(fā)區(qū)都直接擁有一級供地權(quán)、規(guī)劃執(zhí)行權(quán)和開工建設(shè)權(quán)，有的開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人甚至直接由市（縣）長擔(dān)任，只要領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)頭，一切便暢通無阻。

在這種體制下，土地部門有供地權(quán)之名，無供地權(quán)之實(shí)。記者從國土資源部了解到，有的市縣竟然有幾十個(gè)渠道在同時(shí)供地。國土資源部土地利用司宮玉泉處長告訴《財(cái)經(jīng)》，這些年，國務(wù)院、國土資源部的紅頭文件中，雖然反復(fù)提出控制土地供應(yīng)量和土地使用權(quán)集中統(tǒng)一管理的問題，但始終沒有找到一個(gè)很好的機(jī)制來落實(shí)，原因就在于“土地部門手里沒有地”。

供地權(quán)管理混亂、土地一級市場失衡，注定要付出代價(jià)。20世紀(jì)90年代初，全國土地市場和房地產(chǎn)市場過熱，總量失衡的結(jié)果是174萬畝的閑置土地和數(shù)千萬平方米的空置商品房，大面積耕地被無序地蠶食，人均耕地面積急速下降。

同時(shí)，國有資產(chǎn)也大量流失。據(jù)記者從國土資源部了解，中國國有土地資產(chǎn)每年流失近百億元。以沈陽和大連為例。兩個(gè)城市的基準(zhǔn)地價(jià)相差不多，2000年沈陽批租的土地多于大連，但土地出讓金收入大連為17億元，沈陽卻僅有7000萬元，個(gè)中玄機(jī)不言而喻。

開發(fā)商成了主角

土地開發(fā)商主導(dǎo)了房地產(chǎn)開發(fā)大戲

供地權(quán)分散的問題不僅限于存量土地市場，還十分廣泛地存在于城市新增建設(shè)用地的市場中，但在土地儲(chǔ)備制度最初的嘗試?yán)铮母锬_步卻無一例外地始于城市存量用地市場。

上海、杭州、南通等幾個(gè)先行城市最初都將國有困難和破產(chǎn)企業(yè)的原有劃撥土地作為重點(diǎn)收購對象。20世紀(jì)90年代中期，國企改制浪潮洶涌。對于很多虧損和破產(chǎn)的國企，土地是其最大的資產(chǎn)，尤其隨著城市的擴(kuò)展，相當(dāng)一部分企業(yè)不知不覺地從郊區(qū)升級為城市中心地帶，價(jià)值不菲。大批企業(yè)嗷嗷待哺，對土地資產(chǎn)變現(xiàn)有很高的依賴性；原有劃撥土地大量集中應(yīng)市，土地市場難免受到?jīng)_擊。

現(xiàn)實(shí)情況是土地開發(fā)商主導(dǎo)了房地產(chǎn)開發(fā)大戲。往往某開發(fā)商看中某地塊，首先不是跟土地部門交涉，而是同原用地者達(dá)成意向，再去各個(gè)部門跑批條。有開發(fā)商向記者透露，能夠取得土地使用權(quán)主要看有沒有“過硬的關(guān)系”?？梢韵胂裨谶@個(gè)“跑關(guān)系”的過程中，原土地使用者和某些部門或個(gè)人有機(jī)會(huì)分享供地權(quán)分散帶來的好處。土地部門對土地供應(yīng)不能主動(dòng)管理，往往是地已經(jīng)批出去了，土地部門只能被動(dòng)地辦手續(xù)。規(guī)劃部門也要被開發(fā)商牽著鼻子走。即便城市總體規(guī)劃已經(jīng)形成，土地用途、容積率、開發(fā)期限等指標(biāo)也時(shí)常不得不按照開發(fā)商的意思進(jìn)行更改。

對此弊端，杭州市國土資源局土地利用處處長盧春強(qiáng)認(rèn)識(shí)很深?！巴恋爻鲎屖且豁?xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，企業(yè)自身往往不具備某些必要的經(jīng)驗(yàn)和素質(zhì)。”他透露，1997年前后，杭州連續(xù)出現(xiàn)多起開發(fā)商拖欠企業(yè)地價(jià)款的糾紛，有的甚至鬧上法庭。有的企業(yè)由于所處地段偏僻，急于出讓卻無人問津。開發(fā)商還常在項(xiàng)目規(guī)劃上大做文章，常常把原定的空間配套、道路等都納入開發(fā)計(jì)劃，與城市規(guī)劃產(chǎn)生沖突。

儲(chǔ)備－招標(biāo)－拍賣

“憑關(guān)系”拿地不復(fù)存在，“憑實(shí)力”拿地成為趨勢。以前以低價(jià)土地的形式流入開發(fā)商腰包的“好處”，現(xiàn)在名正言順地變成政府名下的財(cái)政收入

國土資源部土地利用司副司長冷宏志認(rèn)為，要解決土地開發(fā)中存在的以上問題，一個(gè)現(xiàn)實(shí)之道就是讓政府成為真正的“地主”。正是在此背景下，2001年4月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，首次提出“要試行收購儲(chǔ)備制度”。

政府通過收購儲(chǔ)備，便可將“實(shí)物”土地收回——但這種妙想在具體操作中涉及方方面面的關(guān)系，卻并非簡單的“收購”二字所能包括。

首先必須建立一個(gè)專門的運(yùn)作機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)職能權(quán)限的設(shè)置對收購儲(chǔ)備的結(jié)果有著重要影響。這有兩種方式。一是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)隸屬于當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T，如上海1996年11月成立的土地發(fā)展中心屬單位，受市房屋土地資源局領(lǐng)導(dǎo)。二是同時(shí)成立土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)和土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地收購儲(chǔ)備委員的“一把手”多由主管市長擔(dān)任，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)隸屬于土地管理部門，同時(shí)接受收購儲(chǔ)備委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。杭州即屬于這種情況。一位業(yè)內(nèi)人告訴記者，后者比前者的運(yùn)作要順暢得多，因?yàn)閾?jù)知情人透露，“有市長出面，事情就好辦”。

在收購和儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，各地的做法大同小異。作為一個(gè)獨(dú)立運(yùn)作的法人，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)往往需要和其他的開發(fā)商一樣，需要與被收購單位協(xié)商，確定土地收購價(jià)格或約定土地收益分成，達(dá)成初步意向；之后還要與計(jì)劃、規(guī)劃等部門多方協(xié)調(diào)，立項(xiàng)、申請規(guī)劃許可；然后辦理用地手續(xù)，與土地部門簽訂出讓合同，按照約定支付收購金，最后進(jìn)行土地過戶，等等。取得土地后，再選定一級開發(fā)企業(yè)對土地進(jìn)行拆遷、平整和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套，如此土地方才進(jìn)入儲(chǔ)備庫。

更為重要的是土地出讓的環(huán)節(jié)。土地使用權(quán)改革后，土地供應(yīng)方式形成了雙軌制，無償劃撥與有償出讓并存；有償出讓方式中，招標(biāo)、拍賣出讓和協(xié)議出讓并存。對于經(jīng)營性用地，國家三令五申實(shí)行土地招標(biāo)、拍賣出讓，就是難以推行，一個(gè)重要的原因就是開發(fā)商能夠從其他渠道得到便宜的土地。面對各種各樣的“關(guān)系”編織出的尋租網(wǎng)，國有土地地價(jià)上不去。

各地對此頑癥不約而同地采取了強(qiáng)硬措施。2001年9月，杭州市政府專門發(fā)文，強(qiáng)調(diào)要完善土地收購儲(chǔ)備、招標(biāo)、拍賣出讓機(jī)制，規(guī)定自2001年1月1日起，全市范圍內(nèi)凡經(jīng)營性房地產(chǎn)用地，必須實(shí)行公開招標(biāo)或拍賣方式出讓。2002年5月，國土資源部又頒布11號令，停止全國范圍內(nèi)的經(jīng)營性土地協(xié)議出讓。

“憑關(guān)系”拿地不復(fù)存在，“憑實(shí)力”拿地成為趨勢。以前以低價(jià)土地的形式流入開發(fā)商腰包的“好處”，現(xiàn)在名正言順地變成政府名下的財(cái)政收入。杭州下屬的淳安有一宗土地拍賣成交價(jià)竟為基準(zhǔn)地價(jià)的9.2倍。蕭山通過招標(biāo)拍賣，收回土地出讓金16億元，比協(xié)議出讓高6.7億元。

至此，一個(gè)土地儲(chǔ)備制度、土地供應(yīng)計(jì)劃、土地公開市場三位一體的土地供應(yīng)機(jī)制初具形態(tài)。國土資源部土地利用司副司長冷宏志這樣向《財(cái)經(jīng)》闡釋這三者之間的關(guān)系：政府手中有地，才談得上按計(jì)劃供地；經(jīng)營性土地只有通過招標(biāo)、拍賣等公開的市場方式，才能實(shí)現(xiàn)國有土地資產(chǎn)的保值增值。

土地供應(yīng)量難題

一級市場的壟斷雖然為政府調(diào)控市場提供了可能，然而一旦真正面對市場的跌宕起伏，問題就復(fù)雜多了

通過各地自發(fā)的實(shí)踐，收購儲(chǔ)備制度最終形成了三種模式。

一種是以市場運(yùn)作為主的上海模式。最大的特點(diǎn)是根據(jù)收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制定的收購計(jì)劃和政府的要求，收購?fù)恋氐姆秶钟邢?，收購?chǔ)備機(jī)構(gòu)須自收自支，自行與被收購單位進(jìn)行談判，能否成交，視具體收購條件而定。

另一種是行政控制和市場相結(jié)合的杭州模式。其關(guān)鍵手段是政府在其中起到了主導(dǎo)作用，政府掌握土地的“統(tǒng)一收購權(quán)”和“統(tǒng)一出讓權(quán)”。須盤活的土地，首先要向收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提出申請，政府按計(jì)劃將土地推向市場，開發(fā)商通過拍賣取得土地。

第三種是南通模式。其原則與杭州模式基本一致，不同點(diǎn)主要是儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)對國有企業(yè)改革中土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）部分進(jìn)行管理，收取企業(yè)改革中以租賃方式處置的土地使用權(quán)的租金和其他用地者按規(guī)定向政府交納的租金。

無論是土地儲(chǔ)備制度的哪種模式，調(diào)控市場均為重要目標(biāo)。在這方面，三種模式的思路異曲同工：在市場土地較多價(jià)格較低時(shí)，多收購一些土地，市場土地較少價(jià)格上揚(yáng)時(shí)，就多拋出一些土地，以此實(shí)現(xiàn)總量平衡，以價(jià)格杠桿的作用促進(jìn)市場的平穩(wěn)運(yùn)行。

但調(diào)控市場，又談何容易。上海市土地發(fā)展中心成立六年以來，一共收購儲(chǔ)備土地200多公頃，而上海市土地面積6000多平方公里，每年經(jīng)營性用地就多達(dá)500～600公頃。土地儲(chǔ)備規(guī)模過小，對市場難以形成影響力。與此同時(shí)，上海市其他渠道土地供應(yīng)依然暢通，直到2002年上半年，上海土地儲(chǔ)備的出讓也與其他渠道土地一樣采用協(xié)議出讓的方式?？磥硗恋夭块T對一級市場的壟斷程度直接影響著其市場調(diào)控能力。

與上海模式不同，杭州土地儲(chǔ)備制度得到當(dāng)?shù)卣膹?qiáng)力支持，真正實(shí)現(xiàn)了土地一級市場的壟斷，政府對土地供應(yīng)量具有絕對的控制權(quán)。然而隨著土地的收購儲(chǔ)備和不斷投放市場，新的問題接踵而來。

一個(gè)頗有爭議的現(xiàn)象是房價(jià)和地價(jià)的變化。

據(jù)了解，杭州市目前商品房房價(jià)已經(jīng)從前幾年每平方米2700元左右增加到2002年底的5000元上下，目前依然持漲不落。地價(jià)也同時(shí)上漲，土地出讓費(fèi)從樓面的地價(jià)也從1998年底的每平方米800元，漲至4200多元。在一次公開拍賣中，還曾創(chuàng)出每畝地1800萬元的天價(jià)。有開發(fā)商透露，1995年每畝5萬元就可以競得的近郊地塊，現(xiàn)在最起碼拍賣到300萬元一畝，而且有價(jià)無貨。炒樓一族借機(jī)瘋狂入市，普通百姓望房興嘆，房地產(chǎn)商也頗有微辭。

在杭州市房價(jià)和地價(jià)節(jié)節(jié)升高中，關(guān)于地價(jià)與房價(jià)關(guān)系的大討論逐步升級。一個(gè)被廣為引用的說法稱，房價(jià)升高源于地價(jià)的推動(dòng)，而地價(jià)的升高是由于實(shí)行了土地儲(chǔ)備制度。一種觀點(diǎn)認(rèn)為是推行土地招標(biāo)拍賣導(dǎo)致了地價(jià)上漲；也有觀點(diǎn)認(rèn)為政府減少了土地供應(yīng)，實(shí)行縮量放價(jià)的政策，人為制造地價(jià)上漲；還有人認(rèn)為是土地供應(yīng)速度與需求脫節(jié)導(dǎo)致土地供應(yīng)數(shù)量不足。由此得出結(jié)論：是政府在“與民爭利”。

國土資源系統(tǒng)人士則普遍“捍衛(wèi)”新的供地政策，紛紛表示“房價(jià)不是地價(jià)炒高的”。他們認(rèn)為：成本決定價(jià)格是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的邏輯，市場經(jīng)濟(jì)的邏輯是供求關(guān)系決定價(jià)格。地價(jià)只不過是房價(jià)當(dāng)中絕對地租、級差地租的存在形式，市場可接受的房價(jià)高，地價(jià)才會(huì)上漲，地價(jià)作為反映一個(gè)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地供求狀況的“晴雨表”，其實(shí)正是由市場決定的。

對于土地招標(biāo)拍賣，有關(guān)官員在不同場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，相對于協(xié)議出讓而言，這是以市場機(jī)制來配置土地資源，地價(jià)高低，正是市場的選擇。以前地價(jià)低，但是房價(jià)并不低，和市場價(jià)格相比，好處實(shí)際上都進(jìn)入了開發(fā)商腰包。作為土地所有權(quán)的代表，政府現(xiàn)在所做的只不過是把以前由于土地管理體系不完善而流失掉的一部分收益從開發(fā)商手里收回來。

就杭州而言，近幾年杭州房地產(chǎn)市場需求十分旺盛。與此同時(shí)，城市政府不斷增加土地供應(yīng)量。其中，2000年的投放量比1995年以來歷年增長30.28％，2001年又比歷年同期平均數(shù)增長71.4％。僅2000年和2001年兩年，杭州市房地產(chǎn)項(xiàng)目土地供應(yīng)量即達(dá)4233畝，接近此前五年的供應(yīng)量總和?？s量放價(jià)的說法并不準(zhǔn)確。

不過，有關(guān)方面也承認(rèn)，杭州市在操作過程中由于拆遷、土地平整、政府辦事程序等方面的協(xié)調(diào)存在相當(dāng)難度，土地供應(yīng)還往往達(dá)不到預(yù)期速度。隨著地價(jià)的上漲，要求增加土地供應(yīng)量的呼聲漸高。2001年，杭州市土地部門供地2200畝，2002年計(jì)劃推出2400畝地，在此基礎(chǔ)上甚至考慮超過原計(jì)劃多拋出大量土地以平抑市場。但目前杭州市政府的最大困擾就是，供應(yīng)的土地總量已為數(shù)不少，究竟需要拋出多少土地才能平抑市場？以什么方式拋出？拋出的土地能否滿足市場的真實(shí)需求？在土地供應(yīng)過量和縮量放價(jià)之間的界線又是什么？對一級市場的壟斷雖然為政府調(diào)控市場提供了可能，然而一旦要真正面對市場的跌宕起伏，問題就復(fù)雜多了。

統(tǒng)一供地權(quán)的硬幣兩面

如果超越單純的房地產(chǎn)業(yè)，從經(jīng)濟(jì)全局的角度觀察，政府統(tǒng)一供地權(quán)壟斷土地市場，又是一種禍福相依的機(jī)制

對土地儲(chǔ)備制度的另一種批評更為直截了當(dāng)——不少學(xué)者認(rèn)為，實(shí)行土地儲(chǔ)備制度其實(shí)就是“政府想賺錢”。

不應(yīng)回避，土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施從一開始就抱有籌集城市建設(shè)資金的目的。近幾年，地方上“經(jīng)營城市”的熱情甚高，國有土地出讓是其中的重頭戲。在相當(dāng)數(shù)量的城市（縣），土地批租收入成為當(dāng)?shù)氐摹暗诙?cái)政”，有的地區(qū)甚至超過其財(cái)政收入。

其實(shí)，“以地生財(cái)”早就是許多地方政府聚財(cái)?shù)氖走x方式，實(shí)行收購儲(chǔ)備制度后，部分地方政府更是“如虎添翼”，將這一制度發(fā)揮到極致。江西省“經(jīng)營城市”的典型玉山縣采取所謂的“饑餓法”供地，2001年，僅拍賣土地8.3畝，就獲取土地收益2300多萬元，還創(chuàng)下全省最高拍賣成交價(jià)格的紀(jì)錄——每平方米高達(dá)8488元。此后上高、新余等縣市如法炮制，竟又先后創(chuàng)下每平方米1萬元的拍賣紀(jì)錄。2002年，玉山拍賣土地18.54畝，又獲取土地收益8800多萬元。

杭州市土地儲(chǔ)備中心的公開資料也顯示，至2002年初，其收購?fù)恋氐钠骄Y金每畝約為57萬元，加上土地運(yùn)作成本，每畝不超過100萬元。這些土地經(jīng)儲(chǔ)備中心根據(jù)規(guī)劃的要求進(jìn)行一級開發(fā)后，“賣出”時(shí)每畝可達(dá)數(shù)百萬元。據(jù)一位分析人士估算，去年杭州市政府財(cái)政收入160億元，其中土地出讓金上繳占其中的25％上下。這些土地收益已經(jīng)點(diǎn)點(diǎn)滴滴注入地方建設(shè)的血脈。

據(jù)記者從國土資源部了解，到2000年，全國累計(jì)收取土地出讓金4350億元，基本用于改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、完善城市功能。

按理，地方政府希望自己的錢袋更加豐滿，這無可厚非。選擇土地儲(chǔ)備制度，控制供地權(quán)，確實(shí)也能起到立竿見影之效。經(jīng)濟(jì)學(xué)者周其仁分析，政府壟斷土地一級市場，往往能在需求集中、經(jīng)濟(jì)景氣的時(shí)期加速地價(jià)上漲，因其完全可以通過控制土地供應(yīng)量，把地價(jià)“憋”成天價(jià)。地價(jià)越高，政府的家底就越厚實(shí)，投資城市建設(shè)的實(shí)力就越強(qiáng)，城市的發(fā)展又會(huì)進(jìn)一步帶動(dòng)城市地價(jià)的上漲，如此循環(huán)往復(fù)，這是地方政府愿意看到的結(jié)果。

但這只是硬幣的一面。不少學(xué)者先后撰文指出，地價(jià)上漲不僅影響商品房價(jià)格，也影響到工商企業(yè)的成本構(gòu)成，令城市的進(jìn)入門檻大大升高，這同時(shí)降低了地方產(chǎn)品的競爭力。建設(shè)部城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院學(xué)者趙燕菁對《財(cái)經(jīng)》警言：“價(jià)格上漲越快，潛在風(fēng)險(xiǎn)就越大。一旦失去真實(shí)市場的支撐，城市的房地產(chǎn)也就走到了崩潰的邊緣。果真如此，付出代價(jià)的將是整個(gè)社會(huì)?！?/p>

土地使用制度和住房制度改革后，企業(yè)、個(gè)人的參與令房地產(chǎn)市場中同時(shí)存在多元的利益主體，新供地機(jī)制的形成則推動(dòng)政府進(jìn)一步參與其中。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁有警言：政府既然已經(jīng)參與到市場當(dāng)中，并且是作為土地出讓的獲益者，一旦市場景氣不再，地價(jià)跌落，政府就負(fù)有難以推卸的責(zé)任——這帶來一個(gè)無法回避的問題：在這種情況下，政府能否真正駕御市場？誰來對政府的行為負(fù)責(zé)？

另一個(gè)頗有爭議的問題是如何處理國有土地與集體土地的轉(zhuǎn)換關(guān)系。土地儲(chǔ)備制度推開后，不少地區(qū)紛紛把增量土地也納入儲(chǔ)備。而這“增量土地”，其實(shí)主要就是集體所有的農(nóng)地。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為國有土地，地方政府可以獲得十分可觀的土地出讓金，這難免會(huì)刺激政府大舉征地，勢必造成耕地的浪費(fèi)和對農(nóng)民利益的侵害。

再者，收購儲(chǔ)備土地所需大量資金往往依靠銀行貸款。杭州市土地儲(chǔ)備中心貸款余額最多時(shí)曾達(dá)到24億元。人們形容其利息支出是“每天開出一輛桑塔納”。中國社會(huì)科學(xué)院研究員、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書長劉維新指出，一旦房地產(chǎn)市場走上下坡路，政府則要承擔(dān)巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

對于輿論的一再追問和學(xué)界的反復(fù)討論，中央主管部門十分重視。國土資源部副部長李元致信2002年11月底在深圳結(jié)束的中國城市土地運(yùn)營論壇，指出不應(yīng)片面擴(kuò)大土地供應(yīng)，以地生財(cái)，也不能聽任房價(jià)、住宅價(jià)過速攀升。國土資源部土地利用司副司長束克欣向《財(cái)經(jīng)》表示，城市政府應(yīng)在充分掌握市場信息、了解市場需求、理順管理體制的基礎(chǔ)上，通過有效控制土地供應(yīng)總量來調(diào)控市場；城市政府必須按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，根據(jù)市場需求提供土地。

客觀來看，以土地儲(chǔ)備制度為主要特征的新供地機(jī)制的建立，不僅是城市政府以集中統(tǒng)一的供地權(quán)取代各個(gè)部門行政審批權(quán)的過程，更是它以土地所有者身份強(qiáng)化其土地處置權(quán)和收益權(quán)的過程。這是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。不過，如果超越單純的房地產(chǎn)業(yè)，從經(jīng)濟(jì)全局的角度觀察，政府統(tǒng)一供地權(quán)級壟斷土地市場，又是一種禍福相依的機(jī)制。歸根結(jié)蒂，土地的所有權(quán)是國家的，政府只是行使管理者職能。如此關(guān)聯(lián)之局要求政府在統(tǒng)一供地權(quán)的同時(shí)，要按市場需求供地。這意味著政府必須昭然于市場監(jiān)督之下，又超然于其對市場的壟斷地位之上。這是一個(gè)艱巨的任務(wù)。