去年歲末，中國人民銀行行長易人終于定局，使得糾纏了央行多年的各種猜測暫時平息。而盛傳已久的銀行監(jiān)管委員會一旦組建，將使央行在人事變更和喪失銀行監(jiān)管功能的同時，經歷又一次重大機構變革。

歷史將證明，當前中國金融體系在蘊藏著巨大風險的同時，正面臨一次重要機遇。如果把握得好，未來數年內有望在改善金融體系功能的同時，控制和減少多年聚集的大量風險，避免爆發(fā)全面金融危機。如果因循守舊，則無疑會使金融風險加劇，使資源繼續(xù)浪費，使未來改革的成本和艱巨性增加，并且使經濟增長放慢和失業(yè)上升，而中國全面建設小康社會的進程將受到挫折。

迄今為止，較為容易的金融改革措施已經基本完成，未來需要進行的改革縱橫交錯，異常艱巨復雜，需要多年持續(xù)努力才能見效。而一屆政府任期為5年，假設第一年從事內部機構改革和制定改革戰(zhàn)略計劃，最多只有3年有效的時間推行改革，因為最后一年，政府再要推行新的改革戰(zhàn)略已失去了勢頭。從這一點來看，下一屆政府手中的時間并不多。倘若在半年到一年之內拿不出改革的戰(zhàn)略并贏得各級政府和社會的共識，新政府完成金融改革大業(yè)就異常艱巨。而這還沒有考慮政策失誤和可能走彎路浪費的時間。

中國金融部門改革嚴重落后于實體經濟部門的改革，金融體系（尤其是銀行系統）還被當作其他部門改革的犧牲品。用百廢待舉來形容金融業(yè)的現狀，一點也不過分。由于原有觀念和行為的慣性，以及各種利益集團的抵制，稍有不慎，就會步入因循守舊的陷阱。以當前正在開始的國有資產管理體制改革為例，如果以犧牲銀行的利益為代價，則將進一步加劇銀行業(yè)的風險。

近期內最直接的陷阱，是在金融界人事任命和機構變更的同時，沒有明確的改革目標和戰(zhàn)略，以及為實現這些目標和戰(zhàn)略更新理念的思想準備。中國金融界已經經歷了多次高層領導輪換和機構變更。僅就中央銀行來看，從1998年以來已經進行了數次內部機構改革。但是在職務升遷和權力分配帶來的快感之后，一切又故態(tài)復萌。有的只是新的失望和迷茫，以及為未來改革客觀上設置的障礙。對于許多習慣了享受現成乳酪的既得利益者來說，即將到來的銀行監(jiān)管機構變更，又是一次這樣的機會。而這幾年機構改革中形成的“人隨業(yè)務走”的慣例，使人感到這種憂慮有可能正在變?yōu)楝F實。

金融改革需要遠見和整體

戰(zhàn)略，摸著石頭過河已不再是可行的選擇

中國迫切需要有一種由政府主要領導牽頭、超越各部門利益的部際協調機制，以便高效率地研究和決定那些具有宏觀和戰(zhàn)略意義的金融政策與金融體系發(fā)展規(guī)劃

回顧中國金融改革走過的道路，每一步都付出了昂貴的學費，并且由于路徑依賴而對未來的改革預設了新的障礙。從形式上看，中國似乎具備了發(fā)達國家所擁有的全部種類的金融機構和市場，但是在實質內容上，卻沒有獲得應有的功能。這些形式上的東西沒有多少真正有效地分配資源和分散風險，甚至本身還變成了風險的根源，更不要說經受市場經濟條件下效率和競爭的檢驗。很多情況下，我們發(fā)現沿著某一方向跑得太遠了，以至于不得不停下來甚至退回去；有時候某些政策其實并沒有錯，只是遭到少數利益群體的反對而已，結果改弦更張，導致政策上的不連續(xù)和失去信譽；有時候我們引進了某一種體系，但是卻發(fā)現沒有支持這種體系運行的基礎設施。

如欲避免以往教訓，我們有必要回到金融的最基本概念，想清楚金融的作用究竟是什么。十六大已經為中國未來實現小康社會作出了遠景規(guī)劃。為了實現這一里程碑式的目標，中國經濟必須保持穩(wěn)定增長。增長的來源，應該是那些最有生產力的行業(yè)和企業(yè)。金融的作用，是使儲蓄有效地分配給這樣的行業(yè)和企業(yè)。很難設想在理論上會有人反對這一闡述，但是如果對未來中國金融體系沒有遠景看法和整體規(guī)劃，很可能會由于暫時的考慮而偏離最佳軌道，或由于某些方面走得過快而犧牲整體發(fā)展。

金融政策、金融體系發(fā)展戰(zhàn)略涉及多個政府部門和行業(yè)利益，因此沒有任何一個單獨的政府主管部門能夠獨立地完成重大的改革計劃。而傳統上部門之間的協調，在方式和程度上都無法滿足客觀需要。中國迫切需要有一種由政府主要領導牽頭、超越各部門利益的部際協調機制，以便高效率地研究和決定那些具有宏觀和戰(zhàn)略意義的金融政策與金融體系發(fā)展規(guī)劃。

在國際上，這幾年有一些國家開始編制金融體系長遠發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。這些國家包括俄羅斯、韓國、新加坡、馬來西亞等。以馬來西亞為例，金融危機還沒有完全過去，就由中央銀行行長牽頭，組成專門的班子，用一年多的時間編制完成一部金融體系總體規(guī)劃（Financial Sector Master Plan）。規(guī)劃中對遠景目標和實現目標所需要采取的改革措施，都作了詳細描述，從而成為統一政府部門和金融業(yè)理念和行為的一種有效做法。需要特別說明的是，這種規(guī)劃不是秀才們閉門造車的產物，而是官員和專家在外來幫助下，廣泛深入討論的結果，因此其過程本身就有意義。

之所以特別提出馬來西亞，是因為縱觀該國這幾年的舉措，確有過人之處。馬來西亞政府在亞洲金融危機中頂住壓力、果斷地恢復資本管制，不但遏制了資本外逃，還改寫了國際經濟學中關于資本帳戶可兌換的理論。該國處理不良資產以立法為先，將銀行重組、債務重組和企業(yè)重組同時進行，使不良資產回收率高達65％，更是令世人刮目相看。中國在向西方學習的同時，也把目光投向那些經濟社會條件較為接近、尤其是從金融危機中吸取了教訓的鄰國，例如馬來西亞和韓國，一定能學到對中國金融改革有益的東西。

以個人之力，沒有人能夠準確無誤地勾畫出中國金融改革的藍圖。對于中國金融體系中的痼疾，也沒有人能夠開出無副作用的靈丹妙藥。但是我們并非完全沒有捷徑可循，對于那些注定會導致金融改革失敗的理念和做法，國內外都積累了大量的經驗教訓，因此應該不難達成共識。換句話說，我們可能不知道什么辦法奏效，但是我們有把握地知道什么東西肯定行不通。

例如，我們有十足的把握認為，只要農村的利率不加速改革，包括小企業(yè)融資在內的農村金融就永遠沒有指望。即使允許農村信用社貸款利率最高上浮100％，按當前管制利率換算，有效利率也不過在10％左右。這樣的利率從根本上決定了沒有金融機構會持久地向小企業(yè)和農戶提供貸款而同時保持盈利。也就是說，縱有千條妙計，只要利率沒有足夠的靈活性，廣大農民和小企業(yè)就不可能真正持久地得到融資服務。有些人誤讀了商業(yè)銀行貸款定價的實踐，根據信貸配給理論，認為目前的利率不具有約束力，理由是銀行很少用足政策允許的利率變動幅度。實際上由于允許變動的幅度不夠大，銀行沒有動力開發(fā)按照風險程度確定貸款定價的模型、程序和方法，因此形成了要么不貸，貸則一律按最低利率定價的簡單化做法。

也許是歷史上高利貸讓人心有余悸，仍有很多人以簡單的利率水平作為判斷高利貸的標準。但是，對于農村金融和小企業(yè)來說，在管制利率之上，存在著相當大的空間，允許借款人在償還利息之后，仍有可觀的回報。那種按照絕對額判定是否為高利貸的做法，已經過時了。實際上，如果允許正規(guī)金融以足夠大的利率靈活性，會改善農戶和小企業(yè)獲得融資的渠道，反而有助于防止真正的高利貸。

需要范式轉換的，并不僅限于利率領域。在中央銀行和銀行監(jiān)管領域的改革，在改善公共治理和政府運作方式上，同樣涉及到轉變觀念的問題。

中國需要什么樣的中央銀行

即使未來改革后的央行專司貨幣政策，也并不表明其地位下降，相反卻說明貨幣政策的艱巨復雜，需要一個高度專業(yè)化和獨立的現代化央行專門負責

人們在關注新的一輪人事安排之余，注意力開始轉向對中央銀行前途的思考。其中一種憂慮頗具代表性：失去了銀行監(jiān)管功能，央行還能作些什么？種種議論表明，央行的核心職能已經因銀行監(jiān)管在近年來喧賓奪主而黯然失色。的確，通貨緊縮條件下的貨幣政策猶如推繩索。而銀行監(jiān)管的諸多問題也確實轉移了央行這幾年的注意力。

其實，中國比以往任何時候都更需要一個強有力的、享有高度獨立性和可信度的中央銀行。為中央銀行可能失去銀行監(jiān)管功能而惋惜，在很大程度上把央行當成了權力部門。央行即使專司貨幣政策，也并不表明其地位下降，相反卻說明貨幣政策的艱巨復雜，需要一個高度專業(yè)化和獨立的現代化央行專門負責。為了維持幣值的穩(wěn)定，央行需要對國民經濟全局和國民賬戶之間的關系有高屋建瓴的認識、準確的分析和預測，并能恰如其分地運用判斷力，有預見地做出決斷。因此貨幣政策要求科學與藝術的完滿結合。一個現代的中央銀行，最需要的是制定和實施貨幣政策的獨立性和專業(yè)化水平，而不是庸俗意義上的權力。從這個意義上說，如果銀行監(jiān)管功能繼續(xù)留在中央銀行，一定要在貨幣政策和銀行監(jiān)管功能之間做出明確的制度安排，以保證兩者之間既相互獨立，又能信息共享和有效協調。

在全球范圍，中國經濟開始發(fā)揮重要影響。雖然人民幣還不是國際性的儲備貨幣，但是隨著中國綜合國力的提升，人民幣在世界經濟中的地位越來越高。近年來實際上已經出現了所謂的“格列佛效應”（因英國作家斯威夫特筆下人物得名），導致人民幣成為周邊地區(qū)和國家的儲備貨幣。中國的貨幣政策效應，也因此會傳導到這些國家和地區(qū)。這就不難理解，為什么世界主要國家的政府、國際組織、研究機構和投資銀行，都有一大批人在專門研究中國的經濟金融政策，而關注的焦點自然包括貨幣政策態(tài)勢和效果。一個現代的中央銀行，已經不可能關起門來，不受外界評判和公眾關注而隨心所欲地運作。

央行面對的所有問題都在公共領域。對于這些問題的研究，公眾與央行享有平等權力，央行不存在壟斷特權，區(qū)別僅在于央行的決策地位和對信息的壟斷，使其處于優(yōu)先地位。但這并不能保證央行的研究結果和決策總是處于不敗地位。公眾對央行的政策提出批評，就成為很自然的事情。然而這種批評曾經被當作“反對央行”的言論。美國聯邦儲備委員會整天在一大批“聯儲監(jiān)視者”(FED watchers) 的眼皮底下運作，甚至還官司不斷，但并不影響其權威性。如果有一天聯儲試圖堵住人們的嘴，則只能表明其權威地位的衰落。一個靠壟斷問題和信息而維持威信的央行，永遠都長不大。

中央銀行最大的挑戰(zhàn)及永恒的主題，是宏觀經濟分析和協調能力以及貨幣政策的決策與實施水平。在決策領域，由于各宏觀經濟調控部門長期以來習慣于各自為政，迄今沒有一套有效的協調磋商機制。由央行牽頭，有財政、外匯、稅收、計劃等部門參加的部際協調機制，定期分析報告宏觀經濟的走勢和政策，對于一個專司貨幣政策的中央銀行來說，更有條件做到。

即使銀行監(jiān)管分離出去，中央銀行仍然有義務負責維護金融體系的穩(wěn)定。清算支付體系的穩(wěn)健運行本身，也要求央行掌握參與銀行的健康狀況。而最后貸款人的職能，更是要求央行把握銀行體系和單個銀行的狀況。

中央銀行的獨立性，成為應對挑戰(zhàn)的必要條件?，F代中央銀行的職能定位和運作方式，體現了人類社會的進步和文明與智慧的結晶。是否賦予央行以必要的獨立性，是對一國政治領導遠見、膽略和智慧的檢驗，也是市場經濟成熟程度的標志。把本來屬于央行日常運作的決策抓在自己手里的政府，雖然得到的是直接干預經濟的便利，但也為任何決策失誤承擔了本應由央行承擔的責任，更不要說還失去一個現代央行對經濟平衡穩(wěn)定發(fā)展所能提供的更重要貢獻。

央行缺乏獨立性，反映了我國公共治理的缺陷和政府管理的水平落后。例如，《中央銀行法》雖然確立了央行的法律地位，但并沒有賦予其制定和實施貨幣政策所必需的具體權力，因此大量的具體和微觀事務仍由政府決斷。而政府的多重目標，往往導致某些政治上不受歡迎、但實際上對國民經濟有利的政策措施無法堅持，結果讓外界看來似乎總是朝令夕改。更不要說在市場經濟條件下，政府事無巨細地批準數不勝數的微觀決策，已經很不現實。在中央計劃經濟條件下，總理親自調度煤炭給停工待料的企業(yè)，曾經是可圈可點的勤政表現；而在市場經濟條件下再這樣做，則會成為笑柄。像財政當局一樣，由央行行長每年向全國人民代表大會報告貨幣政策的執(zhí)行情況，平時定期向全國人大常委會及其財經委員會報告和接受質詢，也是平衡其獨立性和制約的有效安排。但是人大必須有監(jiān)督貨幣政策制定和實施的內在動力和盡快建立起專業(yè)能力。

法制安排不是央行獨立性的充分條件。央行在經濟分析、政策報告、與各政府部門協調、對外交往中表現出來的專業(yè)水平，都會對其聲譽和可信度產生重大影響。即使在目前的法律框架內，央行在爭取獨立性方面也大有可為。我國當前法治不夠完備的現狀，客觀上給金融界領導者發(fā)揮作用留下了很大空間。假如央行大多數情況下都能拿出既有理論又有洞見的報告，政府必然會增加對央行獨立操作的信心，從而愿意增加其獨立操作的權力。否則，即使法律規(guī)定了充分的獨立性，如果央行自身水平不濟，也無益于事。有的國家雖然政府不干預，但是因為央行的專業(yè)水平實在太差，甚至連行業(yè)協會都能左右其決策。法律可以規(guī)定央行獨立地制定和實施貨幣政策，但是不能保證決策和實施的質量。

央行要有一大批具有宏觀分析頭腦的一流經濟學家，才能保證其一言九鼎的地位。這種權威對于央行在關鍵時刻正確地影響公眾的心理預期，是必不可少的。一個現代的專業(yè)化的中央銀行，需要各種專門人才。但是其核心的專業(yè)隊伍，應該是訓練有素的經濟學家，尤其是宏觀經濟學和貨幣經濟學方面的專家。我國央行不少人的知識結構嚴重偏離一個現代化央行所必需的主流知識構成。這種現象反映了決策者對央行使命及其必備的專業(yè)知識和人才結構缺乏清醒認識。當然，有了宏觀經濟學的訓練，再加上具體的實踐經驗和感覺，效果會更好。但兩者的主次不容顛倒。

一個現代化的央行，定期向社會提供高質量的信息，不僅是市場經濟的需要，也是社會義務。從現實來看，在必要的保密和公開與透明之間實現平衡，仍然是一個挑戰(zhàn)。一般來說，政府官員有過度保密的傾向，中央銀行也不例外。因為從官員的動機分析，對凡是拿不準的，冠以保密的標簽，可以自我保護。但是這種行為作為整體，則形成央行向社會提供的信息不足，反而傷害央行的可信度和對外形象。

中國需要什么樣的銀行監(jiān)管功能

現實是，銀行監(jiān)管不但沒有起到促進金融體系建設和風險防范的目的，在很多方面已經成為金融業(yè)現代化的障礙。當務之急就是要建立有效的銀行監(jiān)管功能

如同需要一個強有力的中央銀行一樣，中國也需要一個目標明確、操作獨立、高度專業(yè)化的銀行監(jiān)管功能。加入世貿組織以后可能加劇的外資銀行競爭、國內銀行重組、金融自由化進程以及中國的國際義務，無不增強了建設強有力的銀行監(jiān)管功能的必要性和緊迫性。無論銀行監(jiān)管設在中央銀行內部還是單獨成立機構，都不改變這種必要性和迫切性。

自從1998年以來，銀行監(jiān)管的組織形式經歷了數次變化。這種單純的機構和人事變更的背后，是大量的資源浪費和機構文化與專業(yè)知識的流失。結果不但沒有實現有效的銀行監(jiān)管，反而給未來的改革帶來極大壓力。這幾年人們目睹了銀行監(jiān)管領域無休止的運動式現場檢查和炫耀性的監(jiān)管措施。這些做法并不觸及銀行治理的要害問題，反過來常常破壞商業(yè)銀行的內部管理，更不必說造成的觀念扭曲和資源浪費。

正如我們此前指出的那樣：銀行監(jiān)管迄今沒有走上正軌。在監(jiān)管道理念、體系、方法等方面還沒有形成框架，也沒有真正完成從合規(guī)性監(jiān)管向風險性的監(jiān)管的過渡。銀行監(jiān)管的做法在很多方面至今還在低水平上簡單重復，有些方面甚至出現倒退。而以往的機構改革缺乏整體考慮和前瞻性，往往把注意力放在增加或撤并機構以及權力的分配上，沒有從管理科學的角度在監(jiān)管的獨立性、激勵機制和專業(yè)化分工等方面作出實質性的改進。

無論從那個角度考慮，即將開始的銀行監(jiān)管機構改革都必須深思熟慮，并且對變更的過程進行慎重控制和管理。簡單化的人與業(yè)務劃撥，幾乎注定要失敗。而已經傷了元氣的銀行監(jiān)管，再也經不起沒完沒了的折騰了。

依照銀行監(jiān)管當前的水平，中國很難指望在資本賬戶可兌換、利率自由化以及商業(yè)銀行重組方面有實質性進展。當前大量涌現的實際上的金融集團，尤其是由非金融企業(yè)控制的混合型金融集團，蘊藏著大量的金融風險，也對銀行監(jiān)管的有效性提出了更高要求。而現實則是銀行監(jiān)管不但沒有起到促進金融體系建設和風險防范的目的，在很多方面已經成為金融業(yè)現代化的障礙。因此，當務之急就是要建立有效的銀行監(jiān)管功能。

銀行監(jiān)管當局和中央銀行一樣，也需要明確的法律地位和適度的獨立性。銀行監(jiān)管的性質決定了監(jiān)管者要經常作出不受歡迎的決定。如果沒有法律的保護和政治上的支持，銀行監(jiān)管當局很難履行職責。這種保護首先體現在監(jiān)管當局的最高負責人身上。如果沒有固定的任期，監(jiān)管者就既沒有動機也沒有能力抵制不適當的政治干預，甚至主動討好被監(jiān)管者和各級政府領導，從而在根本上動搖銀行監(jiān)管的根基。與此同時，因為手中的權力，監(jiān)管者最易成為被監(jiān)管者捕獲的對象。為了平衡制約監(jiān)管者的權力和義務，要明確其向人大定期報告工作和接受質詢的義務。

現代銀行監(jiān)管有一整套成型的經驗和最佳做法，已經被巴塞爾銀行監(jiān)管委員會總結為有效銀行監(jiān)管的核心原則，可以說是國際社會近百年來血與火教訓的結晶。對于一個有了明確使命和目標以及法律保護的監(jiān)管當局來說，只要扎扎實實地工作，最長五年時間，應該有可能建立起國際一流的銀行監(jiān)管體系。但是如果缺乏上述條件，銀行監(jiān)管官員目標函數中政治升遷就會占主導，他們就會繼續(xù)急功近利地追求炫耀性監(jiān)管和運動式檢查，甚至和被監(jiān)管者聯手欺騙上級和公眾。

現代化的銀行監(jiān)管是非常昂貴的，需要有充足的資源保證。銀行監(jiān)管者不僅需要現代化的工具，而且需要合理的報酬和執(zhí)行公務的出差補貼。這樣才能防止他們因囊中羞澀而受制于人。當然，激勵機制度改善必須與人事管理方面的競爭與公平相配套，防止只增加權利不提高約束的不良后果。這樣，傳統的依靠國家預算撥款的方式，必須代之以向銀行收費。這就既可以對銀行產生減少違規(guī)和控制風險的激勵，也會提高銀行監(jiān)管成本的透明度（來自稅務部門和被監(jiān)管對象的雙重監(jiān)督）。

最后，銀行監(jiān)管怎樣處置有問題銀行方面，需要有一整套戰(zhàn)略和實施框架，包括對問題銀行的預警、提早干預以及對那些必須清算的銀行制定明確的損失分擔和資金融通安排。讓有問題的銀行繼續(xù)經營，或者關閉了尚有挽救價值得銀行，都是對金融體系穩(wěn)健的破壞和對公共資金的浪費。然而，一套以規(guī)則為主的有問題銀行處置體系，只能建立在有效的銀行監(jiān)管功能基礎上。

中國需要什么樣的銀行監(jiān)管者？

銀行監(jiān)管的職業(yè)性質，要求監(jiān)管者具有正直誠實的品質和強烈的專業(yè)精神與高超的能力

亞洲金融危機過后，有人總結出一個結論。那就是，很多情況下，如果處置得當，金融危機即使不能避免，至少可以使其破壞性得到控制。然而，一些國家的銀行監(jiān)管者平時對銀行體系中的風險心中無數，危機來臨時慌了手腳，由于措施失當而加劇了危機的破壞性；或者因缺乏決斷權力而束手無策，讓事態(tài)牽著走。這從另一角度說明，銀行監(jiān)管者的領導能力和獨立性的重要。

銀行監(jiān)管的職業(yè)性質，要求監(jiān)管者具有正直誠實的品質和強烈的專業(yè)精神與高超的能力。銀行監(jiān)管的大多數環(huán)節(jié)都要求監(jiān)管者作出主觀判斷。以貸款質量的檢查為例，一個百分點的判斷，直接影響到商業(yè)銀行的損失撥備和稅收成本，以及上級單位的績效評定。更不必說對違規(guī)的報告與處理可能影響到一家銀行及其工作人員的命運。蓋因如此，在銀行監(jiān)管者工作艱辛的同時，也隨時面對大量的誘惑。銀行監(jiān)管者倘若沒有職業(yè)的自豪感和職業(yè)道德，不可能坦然地與被監(jiān)管者有尊嚴地討論問題。同樣，缺乏專業(yè)精神和能力的監(jiān)管者，也必然受制于人，無法平等與被監(jiān)管者在業(yè)務上交流意見。

在結束本文之前，我想提及一件曾經讓我深受觸動的一件事。1996年，我與同事在瑞典出席第九屆國際銀行監(jiān)管者大會時了解到，在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會每兩年舉行一次的國際銀行監(jiān)管者大會上，設立了以已故威廉·泰勒命名的專項講座，邀請世界上的精英演講。獲此殊榮的泰勒，生前是美聯儲備銀行監(jiān)管局的負責人，因積勞成疾而英年早逝。身后商業(yè)銀行自發(fā)捐款，設立了泰勒基金，用于幫助撫養(yǎng)其未成年的兒女，并供他們讀完大學。泰勒以其無可非議的職業(yè)道德和專業(yè)精神，身后贏得被監(jiān)管者由衷的愛戴和尊敬，與那些濫用職權或無所作為的平庸監(jiān)管者形成鮮明對照。

一些發(fā)達市場經濟國家在審批外國銀行設立分支機構的申請時，考慮的一個重要條件是母國銀行監(jiān)管的有效性。而對監(jiān)管是否有效的判斷，很多時候來自與銀行監(jiān)管者的直接接觸。如果套用一警句：“每一次交往，都是關于自身的一次聲明”(one makes a statement about oneself in every interaction)，那么銀行監(jiān)管者在出席國際同行的專業(yè)會議和雙邊交往中，可以通過自己的言行樹立和破壞本國的監(jiān)管形象，這一點已被多次證明。

作者為清華大學中國經濟研究中心高級研究員