長期以來，中央政府與地方各級政府之間在財權(quán)與財力上的博弈從未停止。從中央集權(quán)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，到行政性分權(quán)的“財政包干”體制，再到經(jīng)濟(jì)分權(quán)的“分稅制”體制，以及目前正在建立的公共財政體制，新中國財政體制變遷路徑大致可以如此描繪。而體制的切換，其本質(zhì)正是不同經(jīng)濟(jì)主體間利益分配機(jī)制和激勵約束機(jī)制的重塑。

1980年之前，中國處在計劃經(jīng)濟(jì)時代，中央高度集權(quán)，資源計劃配置。地方將所有財政收入上繳中央，其提供公共產(chǎn)品(服務(wù))的資金由中央核定撥給。地方政府實際上不具有獨立的利益主體地位，只承擔(dān)著中央計劃被動執(zhí)行者角色。這種既缺乏激勵又缺乏約束的統(tǒng)收統(tǒng)支體制使得財政資源成了一碗眾人搶食的“唐僧肉”，短缺和普遍的低效率成為集權(quán)財政體制運行的結(jié)果，財政在“一要吃飯，二要建設(shè)”以及“要正確處理好國家、集體和個人的利益關(guān)系”的多重目標(biāo)面前始終處于捉襟見肘、顧此失彼的境地。政府正是在此背景下被逼踏上了行政性分權(quán)的改革路徑。

行政性分權(quán)的“財政包干”是中國20世紀(jì)80年代末到90年代初的主要財政模式，其要點是“劃分收支，分級包干”，并根據(jù)不同地區(qū)的情況，采取六種不同形式（收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包、定額上解、定額補(bǔ)助），且一定數(shù)年不變。

此間，國家對財政與企業(yè)的利益關(guān)系也作了調(diào)整：從1979年起，對國企實行“放權(quán)讓利”的利潤留成制度，允許企業(yè)利用利潤留成建立生產(chǎn)發(fā)展、集體福利和職工獎勵三項基金，并對企業(yè)流動資金，由財政撥款改為銀行貸款（撥改貸）。1983年和1984年，中央分別實行第一步和第二步“利改稅”，將國企向國家上繳利潤改為按實現(xiàn)利潤繳納所得稅，稅后利潤一部分上繳國家，一部分留給企業(yè)，并按稅種劃分中央財政固定收入、地方財政固定收入和共享收入。

但是“利改稅”并沒有達(dá)到政府增收的目標(biāo)，企業(yè)承包經(jīng)營制便走上前臺，國企開始實行“包死基數(shù)，確保上繳，超收多留，歉收自補(bǔ)”的政策。這一時期中央與地方的財政收入均增長較快，但是它是在中央和地方、財政和企業(yè)“一對一”的談判中實現(xiàn)的，極不透明，變數(shù)叢生。短期行為、諸侯經(jīng)濟(jì)等即為這種體制的負(fù)面效果。

這段時期，中央對于整個經(jīng)濟(jì)的控制力相當(dāng)羸弱，中央曾經(jīng)三次大規(guī)模向地方政府借錢，很多富裕省份連續(xù)幾年稅收都不見增長，被稱之為所謂“藏富于地方”；財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重持續(xù)下降，分稅制財政體制框架正是在這個時候醞釀出臺。

1993年7月，在全國財政、稅務(wù)工作會議上，時任國務(wù)院副總理的朱基指出：如果現(xiàn)在不開始進(jìn)行財稅改革，明年的日子就很難過下去。改革的重點之一即是將現(xiàn)行的地方財政包干制改為劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系。

分稅制自1994年1月1日起施行，其總體框架是“三分一返一轉(zhuǎn)移”，即劃分收入、劃分支出、分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)、實行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。主要內(nèi)容包括：1.明確劃分稅種，關(guān)稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅歸中央財政收入，增值稅(中央分享75％，地方分享25％)、證券交易稅(中央與地方各分享50％)和資源稅(其中海洋石油資源稅歸中央)則屬于中央與地方共享，地方的固定收入則包括營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、城建稅、房產(chǎn)稅等15余種；2.分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別征稅；3.初步建立轉(zhuǎn)移支付制度；4.實行稅收返還辦法。

分稅制作為被現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家廣泛采用的經(jīng)濟(jì)性財政分權(quán)，其本意是要摧毀原來彈性與不確定性極強(qiáng)的承包制，實現(xiàn)中央和地方政府之間穩(wěn)定而規(guī)范的財政收支劃分。然而，由于在承包制時代盤根錯節(jié)的中央與地方利益關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，改革很難畢其功于一役，因此，1994年分稅制其實也是中央和地方利益妥協(xié)的產(chǎn)物，并不是完全意義上的分稅制，如企業(yè)所得稅仍按隸屬關(guān)系征收等。而此次分稅制改革，則被認(rèn)為是“割掉了1994年分稅制改革遺留下來的尾巴”。