2002年12月28日，審議過程中一波三折的《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《促進(jìn)法》），終于由九屆全國人大常委會第31次會議通過。

民辦教育領(lǐng)域此前只有一部行政法規(guī)，即1997年10月國務(wù)院頒布實施的《社會力量辦學(xué)條例》(以下簡稱《條例》)。與《條例》相比，《促進(jìn)法》在某些問題上有很大突破，如允許民辦學(xué)校出資人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)取得合理回報；另外，在教師待遇、學(xué)生權(quán)利、稅收減免等方面，民辦學(xué)校享有和公辦學(xué)校平等的法律地位等等（參見本刊2002年5月5日號《民辦教育的“營利”迷局》）。中國最大民辦教育集團(tuán)之一南洋教育集團(tuán)董事局主席任靖璽對此評論說：“教育產(chǎn)業(yè)的春天來了?！?/p>

一波三折

辦學(xué)者能否得到“合理回報”，這一問題一直是爭論的最大焦點

不過，《促進(jìn)法》在審議中曾差點走入死胡同。

從2002年6月開始，民辦教育促進(jìn)法草案在全國人大28次常委會上進(jìn)行第一次審議，8月二審，10月三審。審議過程一波三折，尤其在第三次審議時，委員們對幾個問題的觀點分歧頗大。

辦學(xué)者能否得到“合理回報”是爭論的最大焦點。

以往教育方面的法律法規(guī)，一直規(guī)定教育不得以營利為目的。這帶來一個問題：既然不得以營利為目的，那么教育能否作為一個產(chǎn)業(yè)來投資呢？目前中國教育市場明顯供不應(yīng)求，蘊(yùn)藏著極大的投資價值，而只有允許辦學(xué)者獲得回報，才能激勵民間資金投資辦學(xué)。完全靠捐資來發(fā)展教育是不現(xiàn)實的。

三審之前的草案這樣規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本和國家有關(guān)規(guī)定必須提取的費用后，舉辦者可以取得合理回報。”在10月份進(jìn)行的第三次審議時，一些委員對此提出反對意見。他們認(rèn)為，規(guī)定“舉辦者可以取得合理回報”與營利行為難以劃清界限，與教育法的有關(guān)規(guī)定也不好銜接。在審議結(jié)果報告中，全國人大法律委員會副主任委員周克玉再次重申：民辦教育是中國社會主義教育事業(yè)的組成部分，應(yīng)當(dāng)堅持公益性，“社會組織和個人不得以營利為目的舉辦民辦學(xué)?！薄＿€有觀點認(rèn)為，所謂“合理回報”并不是法律術(shù)語，缺乏確切的含義，其方式和數(shù)額在法律中都很難作出界定。

而贊成“合理回報”者則認(rèn)為，不允許有合理回報，民辦教育投資者就沒有積極性。至于對于少數(shù)亂收費和高收費的民辦教育機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)當(dāng)正確引導(dǎo)、依法管理。

其實，在三次審議時，也有建議將相關(guān)條款改為：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本和按國家有關(guān)規(guī)定提取必需的費用后，可以從辦學(xué)結(jié)余中安排適當(dāng)經(jīng)費，對出資人投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！?/p>

但這一修改意見仍然無法調(diào)和矛盾。2002年10月28日，全國人大法律委員會建議對民辦教育促進(jìn)法草案不交付表決。

然而，在隨后兩個月里，事情出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。

2002年11月，中共十六大召開，提出“一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，都應(yīng)該得到保護(hù)”。12月初，全國人大常委會委員長李鵬到天津、河北考察工作，并就民辦教育促進(jìn)法草案進(jìn)行立法調(diào)研?？疾熘校铢i指出，民辦教育有其特殊性，應(yīng)該允許民辦教育的出資人有一定的、合理的經(jīng)濟(jì)利益上的回報，當(dāng)然也必須明確，不能使單純追求利潤成為投資民辦學(xué)校的目標(biāo)。

在12月下旬舉行的人大常委會第31次會議上，形勢急轉(zhuǎn)直下，《民辦教育促進(jìn)法》在常委會表決時近乎全票通過。

擱置矛盾

該法較好地處理了“著眼長遠(yuǎn)”與“面對現(xiàn)實”之間的矛盾

和前三審的草案相比，最終獲得通過的《促進(jìn)法》在備受爭議的營利、產(chǎn)權(quán)、回報等問題上，采取了擱置矛盾的辦法。對某些太敏感的問題，則交給國務(wù)院去制定實施細(xì)則。

如三審時草案還規(guī)定“社會組織和個人不得以營利為目的舉辦民辦學(xué)?！保K獲通過的法律卻只是泛泛地規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”，不再提是否“以營利為目的”。

至于回報問題，《促進(jìn)法》最終采納了“合理回報”的說法，但強(qiáng)調(diào)是在“扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后”，出資人可從“辦學(xué)結(jié)余”中取得合理回報。

在產(chǎn)權(quán)問題上，《促進(jìn)法》采納了“法人財產(chǎn)權(quán)”這一奇怪的表述：第三十五條規(guī)定，民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)。

全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室副主任侯小娟對此的解釋是，投入部分歸投入者所有。在民辦學(xué)校存續(xù)期間，學(xué)校享有法人財產(chǎn)權(quán)，學(xué)校依法管理和使用校產(chǎn)，任何組織和個人不得隨意挪用、侵占。至于學(xué)校終止時，三審的草案曾規(guī)定：“民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展民辦教育事業(yè)?！睂Υ耍恍┪瘑T提出了異議，認(rèn)為如此處理損害了出資人的利益，不利于鼓勵社會力量出資舉辦民辦學(xué)校。立法者最終采取了模糊政策。《促進(jìn)法》最終規(guī)定：“對民辦學(xué)校的財產(chǎn)按照下列順序清償：1.應(yīng)退受教育者學(xué)費、雜費和其他費用；2.應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險費用；3.償還其他債務(wù)。民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！?關(guān)于剩余財產(chǎn)的處理，我國民法通則、公益事業(yè)捐贈法已有原則規(guī)定，國務(wù)院在制定具體實施辦法時，還可以作進(jìn)一步規(guī)定。

盡管如此，業(yè)內(nèi)人士仍認(rèn)為《促進(jìn)法》有相當(dāng)大的突破。南洋教育集團(tuán)董事局主席任靖璽認(rèn)為，對回報問題的解答，關(guān)系到國內(nèi)的上市公司、基金、券商和銀行等機(jī)構(gòu)的資金能否進(jìn)入教育產(chǎn)業(yè)。他認(rèn)為過去幾年里，大概有一半以上的民辦學(xué)校關(guān)張，這很大程度上和法律環(huán)境的不確定性有關(guān)?！洞龠M(jìn)法》的出臺，則會使中國的教育產(chǎn)業(yè)進(jìn)入新的整合階段。

公平待遇與扶持政策

《促進(jìn)法》體現(xiàn)了對民辦學(xué)校和公辦學(xué)校“一視同仁”的原則

近年來，有關(guān)民辦高校學(xué)生能不能享受火車票半價的討論一直沒有停止過。

即將實施的《促進(jìn)法》為這一爭論畫上了句號。

《促進(jìn)法》規(guī)定：民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。國家保障民辦學(xué)校舉辦者、校長、教職工和受教育者的合法權(quán)益。民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位。

比如，民辦學(xué)校教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利。民辦學(xué)校的受教育者在升學(xué)、就業(yè)、社會優(yōu)待以及參加先進(jìn)評選等方面享有與同級同類公辦學(xué)校的受教育者同等權(quán)利。

《促進(jìn)法》還規(guī)定在稅收、金融、土地、獎勵等具體政策上對民辦學(xué)校給予扶持，如縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展；縣級以上各級人民政府可以采取出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持；民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；國家鼓勵金融機(jī)構(gòu)運用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。另外，人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費。新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠；教育用地不得用于其他用途。

分類管理的伏筆

《促進(jìn)法》的一些條款為日后按營利和非營利兩類進(jìn)行管理埋下伏筆

目前民辦教育機(jī)構(gòu)的構(gòu)成非常復(fù)雜，有學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育，有基礎(chǔ)教育和短期培訓(xùn)，有駕校和外語培訓(xùn)等等。早在法律起草和審議時，不少委員和學(xué)者就曾建議，對民辦教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該分類管理。因為“民辦學(xué)校”是一個很大的概念，其身份混亂是一切爭論和糾紛之源。此次出臺的《促進(jìn)法》對民辦教育的復(fù)雜現(xiàn)狀有深刻洞察，仔細(xì)考察，可以發(fā)現(xiàn)，一些條款為日后按營利和非營利兩類進(jìn)行管理埋下伏筆。

教育部發(fā)展規(guī)劃司助理巡視員瞿延?xùn)|專責(zé)全國社會力量辦學(xué)工作，她介紹說，目前民辦教育機(jī)構(gòu)的審批有三種途徑。一是在教育行政部門審批后，拿到社會力量辦學(xué)許可證。第二種是從勞動行政部門審批，如果成立的機(jī)構(gòu)其民間資本占多數(shù)，則在民政部門登記為非企業(yè)單位。如果該機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)比例大，則去人事部門和編制辦公室登記為事業(yè)單位。第三種則是去工商行政管理部門登記為企業(yè)，這些一般是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，如非學(xué)歷教育的汽車駕駛學(xué)校、外語培訓(xùn)學(xué)校等。

如果將提供不同教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)混在一起，必然會導(dǎo)致稅收政策的紊亂。顯然，對營利性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不能給予公辦學(xué)校相同的優(yōu)惠條件。相較于三審時的草案，《促進(jìn)法》附則中增加了一條：“在工商行政管理部門登記注冊的民辦職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定?！边@一條自然是針對上述第三類機(jī)構(gòu)。

細(xì)心人還會留意到其他一些差別：在財務(wù)會計制度方面，《社會力量辦學(xué)條例》第三十四條規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)應(yīng)依法建立財務(wù)、會計制度和財產(chǎn)管理制度，并按照行政事業(yè)單位會計制度規(guī)定設(shè)置會計賬簿。而本次出臺的《促進(jìn)法》則抹去了“按照行政事業(yè)單位會計制度”的字眼：民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法建立財務(wù)、會計制度和資產(chǎn)管理制度，并按國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置會計賬簿。

有識者認(rèn)為，這是為以后按營利和非營利學(xué)校進(jìn)行分類管理開了一個口子。

其他有所變化的，還有校產(chǎn)抵押擔(dān)保這一條款?！稐l例》第三十六條規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)在存續(xù)期間，可以依法管理和使用其財產(chǎn)，但是不得轉(zhuǎn)讓或者用于擔(dān)保?！洞龠M(jìn)法》則不再有類似表述。

針對這些變化，侯小娟總結(jié)說，考慮到全國各地民辦教育發(fā)展的不平衡性及復(fù)雜性，法律應(yīng)該給國務(wù)院制定行政法規(guī)和地方立法留有空間和余地。

中央教科所教授張志義曾經(jīng)感嘆，民辦教育的法律環(huán)境太過混亂，明渠不開必將暗道叢生。本次《促進(jìn)法》的出臺，可以說是開明渠堵暗道之舉。