12月底，備受關(guān)注的三大銀行法草案將正式提交十屆全國(guó)人大常委會(huì)五次會(huì)議表決。這三大銀行法草案分別是《中國(guó)人民銀行法修正案草案》、《商業(yè)銀行法修正案草案》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法草案》。早在今年8月6日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，三部法律的草案已在原則上獲得通過(guò)。業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)為，如無(wú)意外它們將正式獲通過(guò)。

銀監(jiān)法：授權(quán)與約束并行

“我們有了一部專門的監(jiān)管法，銀監(jiān)可以依法行使職權(quán)了?！眳⑴c了三個(gè)銀行法起草的銀監(jiān)會(huì)博士黃毅興奮地告訴記者。

今年初，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)正式成立，承擔(dān)原來(lái)由人民銀行履行的銀行業(yè)監(jiān)管職能。全國(guó)人大常委會(huì)于4月通過(guò)決議，對(duì)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)給予授權(quán)，但這仍屬于過(guò)渡時(shí)期的臨時(shí)性措施，需要依法賦予銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力。

立法之初，圍繞著是否該對(duì)銀監(jiān)會(huì)單獨(dú)立法，各方爭(zhēng)論很多。“比較徹底的辦法是制定統(tǒng)一的《銀行法》，同時(shí)廢除《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》，但這樣難度較大，一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)”，黃毅說(shuō)，“而如果由國(guó)務(wù)院針對(duì)銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)出臺(tái)一個(gè)行政法規(guī)，法律層次又過(guò)低，有很多問(wèn)題不好解決——從形式上說(shuō)，銀監(jiān)會(huì)的授權(quán)會(huì)比證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的授權(quán)低一個(gè)級(jí)別；從內(nèi)容上說(shuō)，銀監(jiān)會(huì)的主要職責(zé)在《人民銀行法》里都有規(guī)定，把基本法的內(nèi)容直接放到一部行政法規(guī)里又不太合適，只有尋找折衷的辦法?！?/p>

最終各方達(dá)成一致，在對(duì)《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》進(jìn)行修改的同時(shí)，制定一部專門的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》。

5月初，國(guó)務(wù)院法制辦、銀監(jiān)會(huì)、人民銀行共同著手起草我國(guó)銀行業(yè)的第三部法律——《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》。8月22日，該法草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議，當(dāng)時(shí)的草案共6章43條，從規(guī)范銀行業(yè)監(jiān)管行為的角度，具體規(guī)定了銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管目標(biāo)和原則、監(jiān)管職責(zé)和措施等內(nèi)容。

作為銀行業(yè)一部全新的法律，草案首先明確了銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍——銀監(jiān)會(huì)在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)，除了監(jiān)管銀行之外，信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)，均納入了其管轄范圍。

同時(shí)，草案明確了銀監(jiān)會(huì)的具體職責(zé)，包括制定規(guī)章、審批銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)種類、審查股東、審批高級(jí)管理人員任職資格、進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查、統(tǒng)一編制和發(fā)布全國(guó)銀行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、指導(dǎo)監(jiān)督銀行業(yè)自律組織等。

在監(jiān)管措施上，草案中有許多突破之處。草案規(guī)定，對(duì)未遵守審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的，銀監(jiān)會(huì)可采取責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)，責(zé)令股東補(bǔ)充資本金，限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，限制分配紅利和其他收入，停止增設(shè)分支機(jī)構(gòu)審批，責(zé)令撤換控股人，調(diào)整董事、高級(jí)管理人員等強(qiáng)制措施；銀監(jiān)會(huì)有權(quán)要求與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員進(jìn)行監(jiān)管談話。這樣的規(guī)定在國(guó)內(nèi)的同類法律中尚屬首例。黃毅強(qiáng)調(diào)，“銀行監(jiān)管責(zé)任重大，因此需要賦予監(jiān)管人足夠的權(quán)力”。但這樣的措施是否真能有效促進(jìn)銀行監(jiān)管，還有待實(shí)踐證明。

以往的銀行業(yè)監(jiān)管重在單一的“合規(guī)”監(jiān)管，草案則強(qiáng)調(diào)“合規(guī)”監(jiān)管與“風(fēng)險(xiǎn)”監(jiān)管并重。草案中大量引入了巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)制定的《有效銀行監(jiān)管核心原則》，“巴塞爾核心原則”為國(guó)際通行的銀行監(jiān)管原則，已成為強(qiáng)化世界各國(guó)金融穩(wěn)定的有效手段。整部草案近2/3的篇幅采用了巴塞爾核心原則，明確規(guī)定銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)制定商業(yè)銀行的審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，并且可以與其他國(guó)家或地區(qū)的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立合作機(jī)制，實(shí)施跨境監(jiān)管。

銀監(jiān)會(huì)的權(quán)力約束問(wèn)題，也在討論中較多提及。草案中有多項(xiàng)條款對(duì)銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行約束，比如銀行業(yè)監(jiān)管人員應(yīng)具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)和能力，不得利用職務(wù)便利牟取不正當(dāng)利益，不得在金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)中兼任職務(wù)；銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)監(jiān)督管理程序，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，對(duì)其工作人員履行職責(zé)的情況進(jìn)行檢查監(jiān)督等等。

人民銀行法：廓清央行職責(zé)

盡管三部銀行法的出臺(tái)呼聲極高，但在制定過(guò)程中也幾易其稿。這多少有點(diǎn)出人意料，卻也在情理之中——如何充分協(xié)調(diào)銀監(jiān)會(huì)與人民銀行的關(guān)系，顯然是最為核心的原因。

過(guò)去，人民銀行既要承擔(dān)金融監(jiān)管職責(zé)，又要制定貨幣政策。伴隨著銀監(jiān)會(huì)的掛牌，監(jiān)管職能脫離人行，“兩者之間如果職責(zé)劃分不明、協(xié)調(diào)不好，未來(lái)在政策制定和執(zhí)行上就會(huì)糾纏不清，商業(yè)銀行的一個(gè)婆婆也將會(huì)變成兩個(gè)，經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)將會(huì)加重”，有著多年金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的張涌濤律師不無(wú)擔(dān)心地說(shuō)。

“就如何劃分人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)范圍我們做了大量工作，但問(wèn)題仍然很多。以信貸政策制定為例，它既與貨幣政策相關(guān)，又與銀行信貸監(jiān)管有關(guān)，貨幣政策偏重宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，信貸監(jiān)管則偏重風(fēng)險(xiǎn)防范，過(guò)去統(tǒng)一由人民銀行貨幣政策司負(fù)責(zé)。如今銀監(jiān)會(huì)將銀行監(jiān)管職能分離出來(lái)，那是否該由銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)銀行信貸監(jiān)管之責(zé)呢？類似這樣的協(xié)調(diào)工作，對(duì)《銀監(jiān)法》和《人民銀行法》都是巨大的挑戰(zhàn)。所以在修法過(guò)程中，只能對(duì)一些基本的問(wèn)題達(dá)成基本的共識(shí)，對(duì)于不同的說(shuō)法，只能靠時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)了?！秉S毅進(jìn)而指出，“在很多情況下，貨幣職權(quán)和監(jiān)管職權(quán)之間存在著密切關(guān)系。這就要求在新修訂的《人民銀行法》中，既要明確劃分央行和銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)范圍，同時(shí)又要在二者之間建立信息分享機(jī)制與監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制?！?/p>

此外，現(xiàn)行《人民銀行法》是1995年通過(guò)的，僅規(guī)定了市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，并未規(guī)定相應(yīng)的市場(chǎng)退出機(jī)制，而退出機(jī)制既涉及對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)的管理，又涉及社會(huì)穩(wěn)定。在黃毅看來(lái)，是銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，包括發(fā)現(xiàn)、糾正和處置風(fēng)險(xiǎn)，而維護(hù)整體金融市場(chǎng)穩(wěn)定的宏觀職責(zé)則由人民銀行負(fù)責(zé)，是此次修法和起草新法的一個(gè)成功之處。

今年8月《人民銀行法修正案草案》在全國(guó)人大常委會(huì)一讀期間，人民銀行行長(zhǎng)周小川在作說(shuō)明時(shí)也表示，該修正草案中，人民銀行在執(zhí)行貨幣政策和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控上的作用得到了強(qiáng)化，明確提出了其“防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定”的職能。

基于上述考慮，即將三讀的《人民銀行法修正案草案》加強(qiáng)了央行執(zhí)行貨幣政策的職能，突出了央行在宏觀調(diào)控和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的作用，至于審批和監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的職能，則不再由央行承擔(dān)。而為了實(shí)施貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定，草案保留了人民銀行六項(xiàng)必要的監(jiān)管職責(zé)（詳見(jiàn)資料）。

值得注意的是，在年初人民銀行的“三定方案”（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）中，人民銀行的九項(xiàng)檢查職能悉數(shù)寫(xiě)入草案，惟有征信監(jiān)管的職能并未寫(xiě)入草案。

征信監(jiān)管職能即指人民銀行有承辦信貸征信管理工作，擬定征信業(yè)發(fā)展規(guī)劃的職能。據(jù)人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，由于目前我國(guó)的社會(huì)征信工作還處于試點(diǎn)階段，征信業(yè)務(wù)又需要多方監(jiān)管，而部委之間征信監(jiān)管分工不明確，故一時(shí)難以以法律的形式確定下來(lái)。

商業(yè)銀行法：為混業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)留空間

《商業(yè)銀行法》并未像人們預(yù)期的那樣有大的修改。針對(duì)《人民銀行法》將銀行監(jiān)管職能從央行剝離，《商業(yè)銀行法修正案草案》也作出相應(yīng)修改，改由銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施監(jiān)管。此外，針對(duì)我國(guó)加入WTO的現(xiàn)實(shí)，草案還將個(gè)別與入世承諾不相適應(yīng)的規(guī)則作了小規(guī)模的修改。

據(jù)參與此次修法的專家介紹，在修改中曾存在兩種意見(jiàn)，一種意見(jiàn)認(rèn)為1995年通過(guò)的《商業(yè)銀行法》已不合時(shí)宜，需要按照國(guó)際慣例和標(biāo)準(zhǔn)重新制定，另一種意見(jiàn)則認(rèn)為全面修改的時(shí)機(jī)仍不成熟。

張涌濤律師表示：“目前我國(guó)商業(yè)銀行面臨的一些重要問(wèn)題，如混業(yè)經(jīng)營(yíng)還是分業(yè)經(jīng)營(yíng)、不良資產(chǎn)處理、金融穩(wěn)定、落實(shí)WTO承諾等，這些問(wèn)題至今尚無(wú)切實(shí)可行的解決方案。在這種情況下，全面修改《商業(yè)銀行法》時(shí)機(jī)尚不成熟?！?/p>

另悉，此次《商業(yè)銀行法》修改過(guò)程中的最大爭(zhēng)議在于——商業(yè)銀行能否走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)？據(jù)權(quán)威人士透露，現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》第43條規(guī)定：“商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，不得投資于非自用不動(dòng)產(chǎn)。商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資。本法施行前，商業(yè)銀行已向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資的，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定實(shí)施辦法?！倍谛拚覆莅钢校摋l款可能修改為“商業(yè)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)不得違反國(guó)家規(guī)定從事信托投資和證券業(yè)務(wù)，投資于非自用不動(dòng)產(chǎn)或向非銀行金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)投資”。

由此看來(lái)，在堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)的前提下，通過(guò)“不得違反國(guó)家規(guī)定”這一表述方式，草案為商業(yè)銀行將來(lái)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)留了空間。

“混業(yè)分業(yè)之爭(zhēng)一直困擾著銀行界，”張涌濤對(duì)《財(cái)經(jīng)》表示，盡管商業(yè)銀行大都希望混業(yè)，但修正后的《商業(yè)銀行法》不作該項(xiàng)突破是有道理的。從整體上來(lái)看，商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)范圍上混業(yè)，目前條件還不成熟。在我國(guó)，嚴(yán)格意義上的商業(yè)銀行沒(méi)有一家成立時(shí)間超過(guò)10年，其內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)種類、管理水平、人員素質(zhì)都與國(guó)際水平相差甚遠(yuǎn)。

“就像小孩子才開(kāi)始蹣跚學(xué)步，怎么可以參加成人的十項(xiàng)全能比賽？我并不是反對(duì)混業(yè)，而是時(shí)機(jī)不到?！睆堄繚龔?qiáng)調(diào)。