北京四合院正在消失

2003年歲末的一個(gè)清晨，被媒體稱為“堅(jiān)定的胡同保護(hù)者”的華新民女士給記者打來(lái)了電話：“今天早上兩點(diǎn)多，東城區(qū)南小街竹竿胡同的受保護(hù)四合院叫拆遷隊(duì)給扒掉了！”

就在前一天上午，她還曾給記者打過(guò)電話，當(dāng)時(shí)拆遷公司已經(jīng)開(kāi)來(lái)了鏟車(chē)，要推倒這座北京市明令保護(hù)的四合院。在她和附近住戶的共同努力下，這處院子暫時(shí)保住了：他們兩次打110報(bào)警，并叫來(lái)文物局的官員，而這位官員也明確指出，“這處院子屬于受保護(hù)的四合院，不能拆?！?/p>

然而這處院落最終還是被推土機(jī)推平了?！拔奈锞謥?lái)看過(guò)，也照了相，可還是保不住。”附近一位即將搬走的居民感嘆，“他們要人沒(méi)人，要權(quán)沒(méi)權(quán)，還要指著區(qū)里撥錢(qián)發(fā)工資，拿什么來(lái)保護(hù)？”

華新民是一個(gè)有著四分之一中國(guó)血統(tǒng)的法國(guó)人，“在北京的胡同里出生長(zhǎng)大”，說(shuō)一口流利的普通話。近五年來(lái)，她以堂·吉訶德般的勇氣和執(zhí)著，為保護(hù)北京的胡同和四合院而奔走呼號(hào)。

她在接受采訪時(shí)告訴記者，據(jù)史料記載，原來(lái)北京共有大小胡同2800余條，拆到最近這一兩年，只剩下了1400多條。

“我是從1997年開(kāi)始關(guān)注北京的四合院保護(hù)的?！比A新民告訴記者，剛開(kāi)始，她只是從文化的角度來(lái)看待北京的舊城改造和拆遷，關(guān)注的視角是保護(hù)作為歷史文化遺產(chǎn)的北京古都。

“然而近一兩年來(lái)，我認(rèn)識(shí)到，要保護(hù)文化遺產(chǎn)，就必須依靠法律?！比A新民說(shuō)，“當(dāng)受保護(hù)的四合院同時(shí)又是私人產(chǎn)業(yè)時(shí)，它便不僅僅是一個(gè)文物保護(hù)的問(wèn)題，更涉及了重大的法律問(wèn)題。只要保護(hù)了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，文物同時(shí)也就保住了?！?/p>

《拆遷條例》：天平失衡

事情已經(jīng)過(guò)去了一年多，曾經(jīng)家住東城區(qū)東華門(mén)大街62號(hào)的居民袁德安還清楚地記得當(dāng)時(shí)的情景：“去年8月24日中午12點(diǎn)，南池子地區(qū)的拆遷總指揮帶著三四十人和兩輛鏟車(chē)來(lái)到我家，剛說(shuō)了幾句話，幾個(gè)拆遷方的人就把我從屋里拽出，緊接著，他們用準(zhǔn)備好的磚頭、木棒朝屋內(nèi)亂砸。砸完后搬出來(lái)一部分家具，鏟車(chē)在幾分鐘之內(nèi)就將整個(gè)房子鏟倒?！?/p>

袁德安說(shuō)，拆遷方來(lái)了許多人，馬路兩邊還有穿迷彩服的小伙子站崗，在幾分鐘將房屋鏟倒后，“總指揮”一揮手說(shuō)“撤”，這些人就迅速離開(kāi)了。

“這叫強(qiáng)拆一家，嚇走百家，”一位目擊了整個(gè)強(qiáng)拆過(guò)程的居民后來(lái)告訴前去采訪的媒體記者。從袁德安被強(qiáng)拆的第二天開(kāi)始，南池子陸續(xù)被嚇走了300多戶，很多居民流著眼淚與拆遷辦簽了協(xié)議。

然而，不是所有的居民都這樣軟弱。很多被拆遷居民引用了《憲法》、《土地管理法》、《合同法》、《民法通則》中的大量條文，來(lái)證明自己對(duì)所居住房屋和房屋所占土地的使用權(quán)，擁有“直接支配、并排除他人干涉的權(quán)利”。他們甚至還援引《中華人民共和國(guó)刑法》第226條來(lái)證明這些強(qiáng)制拆遷的地方政府犯下了“強(qiáng)迫交易罪”：“構(gòu)成此罪的客觀行為表現(xiàn)為買(mǎi)賣(mài)與否、買(mǎi)賣(mài)時(shí)間、價(jià)款、買(mǎi)受與賣(mài)予對(duì)象這些交易的確立因素都被強(qiáng)迫接受的。”

可是拆遷的另一方，無(wú)論是頒發(fā)“拆遷許可證”的拆遷管理部門(mén)，還是實(shí)際執(zhí)行“暴力拆遷”的拆遷隊(duì)，卻始終堅(jiān)持自己是在“依法行政”——他們所依的“法”就是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)通過(guò)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。

以“國(guó)務(wù)院第305號(hào)令”形式下達(dá)、并于2001年11月1日施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》），其第十六條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。房屋拆遷管理部門(mén)是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決?！?dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以向人民法院起訴……訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”

第十七條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷?！?/p>

在此規(guī)定下，行政機(jī)關(guān)堂而皇之地被授予強(qiáng)制性的拆遷權(quán)力，與被拆遷戶構(gòu)成一種命令與服從、管理與被管理關(guān)系，對(duì)“釘子戶”實(shí)行強(qiáng)制性拆遷也就變得順理成章了。

于是，愈演愈烈的拆遷沖突，最終把矛盾焦點(diǎn)集中到《拆遷條例》上。不僅百姓對(duì)之深?lèi)和唇^，專(zhuān)家學(xué)者們也提出了諸多批評(píng)。

中國(guó)政法大學(xué)教授王衛(wèi)國(guó)告訴記者，《拆遷條例》在法院裁判之外，設(shè)定政府可直接行使強(qiáng)制拆遷權(quán)，甚至有些地方把強(qiáng)制拆遷權(quán)授權(quán)給開(kāi)發(fā)商。這項(xiàng)法規(guī)實(shí)際上對(duì)各級(jí)政府無(wú)限擴(kuò)權(quán)、運(yùn)用公權(quán)力侵奪私權(quán)利起到了示范作用，它不能規(guī)范拆遷秩序，保護(hù)公民權(quán)利。

北京晟智律師事務(wù)所律師高智晟從另一層面上闡述說(shuō)，拆遷人和被拆遷人的合同簽定過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是民事合同的訂立過(guò)程。我國(guó)《合同法》第四條有明確規(guī)定：公民有自愿訂立合同的權(quán)利，任何組織和個(gè)人都無(wú)權(quán)干涉?！叭魏斡蟹晌拿鞯膰?guó)家，行政權(quán)力都是絕對(duì)不能涉足這塊領(lǐng)域的。”他說(shuō)。

法的悖論

高智晟律師還從法理上對(duì)《拆遷條例》的違法特征進(jìn)行了分析。

“它違反了《憲法》，違反了《民法通則》，違反了《合同法》?！备呗蓭熞豢跉恻c(diǎn)了三個(gè)違法?！啊稇椃ā访鞔_規(guī)定：公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利只能由基本法律來(lái)界定，而基本法律的制定主體只能是全國(guó)人大及其常委會(huì)，因此《拆遷條例》在基本法律的層面上是違法的?！?/p>

他具體闡述說(shuō)，當(dāng)代中國(guó)法律的立法體制和法的效力體系，大致可以分為三個(gè)層次。第一層次，是憲法，它是國(guó)家的根本大法，是一切法律法規(guī)的母法；第二層次，是基本法律，包括刑法、民商法、行政訴訟法等，也包括文物保護(hù)法。這些基本法律的立法權(quán)限，在全國(guó)人大及其常委會(huì)；第三層次，是行政法規(guī)和行政規(guī)章。其中行政法規(guī)的法律地位和法律效力次于憲法和法律，而更次之的則是國(guó)務(wù)院所屬各部、委在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)布規(guī)范性的命令、指示、規(guī)章和實(shí)施細(xì)則，統(tǒng)稱為“行政規(guī)章”。

他認(rèn)為，中國(guó)的法律嚴(yán)格遵守“下級(jí)服從上級(jí)”的原則，基本法律不得與憲法相抵觸，各類(lèi)行政法規(guī)不得與憲法、基本法律相抵觸。基于此，《拆遷條例》屬于行政法規(guī)，其法律效力低于《憲法》、《合同法》與《民法通則》，當(dāng)它與這些根本大法、基本法律發(fā)生沖突時(shí)，其本身就已經(jīng)失去了合法的存在基礎(chǔ)。

然而，在現(xiàn)實(shí)中，卻是強(qiáng)制拆遷屢屢發(fā)生，而被拆遷居民提起的訴訟又被屢屢駁回。根據(jù)部分被拆遷居民提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1995年至今，北京市已有2萬(wàn)多人次提起行政訴訟，被各級(jí)法院以“不予受理”、“不予立案”的方式駁回。北京市高級(jí)人民法院甚至還在1995年出臺(tái)了一個(gè)專(zhuān)門(mén)的“106號(hào)文”，對(duì)多種因拆遷事由引發(fā)的行政訴訟，一律規(guī)定為“不予受理”。

一位多年從事行政訴訟案件審理的基層法院法官向記者透露：在現(xiàn)實(shí)的司法審判領(lǐng)域，“有專(zhuān)門(mén)法就依據(jù)專(zhuān)門(mén)法”已經(jīng)成為一條不成文的“規(guī)矩”，而“下位法服從上位法”卻只停留在原則上。具體到拆遷訴訟中，“既然有國(guó)務(wù)院頒布的《拆遷條例》，那我們?cè)趯徖磉@類(lèi)案件時(shí)，就以《拆遷條例》為準(zhǔn)繩?！?/p>

他同時(shí)表示，《拆遷條例》中的許多規(guī)定確實(shí)“過(guò)分”，尤其是其中的第十六條規(guī)定，“訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”，“合法”地授予了行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)制性拆遷權(quán)力，變相剝奪了人民法院的執(zhí)法權(quán)，從而減去了法院監(jiān)督這一環(huán)節(jié)。

北京大學(xué)法學(xué)院副教授、行政法專(zhuān)家沈巋指出，我國(guó)的基本法律不夠完善，很多法律只有原則性的規(guī)定，缺乏具體、可操作的實(shí)施細(xì)則。這樣就給了政府部門(mén)通過(guò)制訂“專(zhuān)門(mén)法”（包括法規(guī)、規(guī)章），來(lái)謀求本部門(mén)利益最大化的機(jī)會(huì)。究其實(shí)質(zhì)，則是（行政）權(quán)大于法、行政干預(yù)司法的“老病根”在作怪?！霸谛姓?quán)力面前，中國(guó)的司法獨(dú)立性，至少是值得懷疑的?！彼f(shuō)。

具體到拆遷領(lǐng)域，由于很多強(qiáng)制拆遷蘊(yùn)含著巨大的商業(yè)利益，執(zhí)行部門(mén)往往利用法律法規(guī)的不完善，以保護(hù)自身利益為著眼點(diǎn)，來(lái)對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行解讀，甚至歪曲和濫用。（參見(jiàn)輔文《危改之秘》）

清華大學(xué)法學(xué)院行政法專(zhuān)家于安認(rèn)為，北京市的舊城改造與拆遷，反映出了我國(guó)法律體系存在的兩大漏洞：一是在立法層次，即政府部門(mén)在制訂行政法規(guī)、行政規(guī)章時(shí)，缺乏嚴(yán)格的把關(guān)，有時(shí)甚至出現(xiàn)“非常低級(jí)的錯(cuò)誤”，為非法行政、濫用行政權(quán)力開(kāi)了口子。

其二在執(zhí)法層次。某些法律，比如說(shuō)《拆遷條例》，就因?yàn)榈玫降胤秸闹С郑闪水?dāng)前‘強(qiáng)勢(shì)法’的典型代表。而有些基本大法，包括《合同法》、《民法通則》，因?yàn)椴荒転檫@些部門(mén)所用，就被棄置一邊。

“國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的起草、出臺(tái)和實(shí)施的過(guò)程，實(shí)際上就是我國(guó)基本法律與行政法規(guī)相沖突的過(guò)程，也是我國(guó)法律體系存在嚴(yán)重漏洞的一個(gè)突出反映?！庇诎脖硎?，“法學(xué)界現(xiàn)在能做的，就是嚴(yán)格把住立法這一關(guān)。一方面要杜絕法律法規(guī)之間彼此抵觸現(xiàn)象的出現(xiàn)，以免被某些部門(mén)用來(lái)作為非法行政的借口；另一方面，要提高立法的效率，理清法律效力層次，將那些與‘上級(jí)法’相違背的行政法規(guī)盡快修改、廢止。”

“目前來(lái)看，執(zhí)法環(huán)節(jié)是我們面臨的最大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而立法環(huán)節(jié)則是解決問(wèn)題的根本所在?！庇诎哺嬖V記者。