喻希來

羅爾斯在《正義論》中提出了兩條著名的正義原則：第一，每一個人都有平等的權利，他們可以擁有與別人類似的自由相容的、最廣泛的基本自由權。第二，社會和經(jīng)濟的不平等應該如此解決：(1)使條件最不利者也能得到最大的利益；(2)一切的公職和職位在機會完全平等的條件下對所有人開放。將以上兩條用于國際社會，就可以得到國際正義的基本原則：國家不分大小強弱，都享有平等的主權以及由此衍生的一切權利，自由地行使這些權利以不妨礙它國的同等權利及人類的共同利益為界限；國家在享有權利的同時也對國際社會中的其他成員負有義務，比如：相互承認和尊重主權、償還國際債務、信守出于自愿而簽訂的國際協(xié)定等等；依據(jù)羅爾斯的“差異原則”，應當逐漸減少乃至最終消除國與國之間的貧富差距，世界財富的再分配不應被認為是一種施舍，而是正義的實現(xiàn)條件。

由聯(lián)合國及安理會來保障國際正義和實行國際民主，本來是一件順理成章的事，同時也是對中國最有利的一種制度安排。聯(lián)合國常任理事國的席位和“世界四(后來加上法國是五)警察”之一的資格，是羅斯福在斯大林的強烈反對下?lián)砹?、軟硬兼施才為中國贏得的，可以說是對中國在二戰(zhàn)中英勇抵抗與重大犧牲的一種回報。然而，現(xiàn)行聯(lián)合國機制也可能因無法有效運轉而步國際聯(lián)盟的后塵?！鞍l(fā)達國家實現(xiàn)世界一體化目標有兩種戰(zhàn)略選擇，最理想的途徑是通過改造聯(lián)合國，在全球范圍內(nèi)同步推進一體化進程；更現(xiàn)實的途徑是先在小范圍內(nèi)加快一體化進程，形成未來世界共同體的一個緊密核心層，再把那些自愿參加的發(fā)展中國家吸收進來。由于發(fā)展中國家對于全球一體化仍然顧慮重重，態(tài)度不甚積極，現(xiàn)在發(fā)達國家中占上風的意見是后一種途徑?！?/p>

譬如說通過“G8”組織的擴充來取代聯(lián)合國的功能。伊拉克戰(zhàn)爭前由于發(fā)達國家的意見分歧，導致美國組建“自愿聯(lián)盟”，更使聯(lián)合國處于一種邊緣化的境地。聯(lián)合國要重整旗鼓，成為國際民主的承載者，只有下面兩條出路：或者恢復聯(lián)合國創(chuàng)建者所期望的“大國一致”，或者實行安理會機構改革。大國一致不能只建立在共同的利益之上，而必須建立在共同的價值觀與政治文化之上。政治體系之所以形成團結一致的局面，并保持它，是因為它的成員普遍遵守一些共同準則，并普遍同意所在的體系結構。這種體系賴以存在的基礎是關于程序的意見一致和關于實質問題的意見一致。前者是對政治框架和解決問題的法律過程達成的一致，后者是對政治體系解決問題的辦法達成的一致。關于程序和實質問題的意見越是一致，政治體系的一體化程度越高。

民主的政治文化強調要以妥協(xié)和寬容的精神來達成政治共識。抱著社會達爾文主義、國際階級斗爭、“與人奮斗，其樂無窮”的心態(tài)，既無法達成大國一致，更不可能推進國際民主化進程。妥協(xié)需要雙方面的努力，強者要克制采取單邊主義行為的沖動，弱者要克服對領導權的本能厭惡。伊拉克戰(zhàn)爭結束后，如果當初的“挺戰(zhàn)”方表現(xiàn)出善意和大度，當初的“反戰(zhàn)”方表現(xiàn)出更多的妥協(xié)和反思，大國一致與國際團結的局面就有可能出現(xiàn)。所謂“寬容”，是指對政治多元化與文化多元化的寬容。國際干預與集體制裁只能限于一個共同認定的“國際公共領域”，不能任意干涉和妨礙主權國家在“國際私域”中的自由。雖然“保護基本人權……已經(jīng)成為超越民族、政府、國界的、應該受到國際社會廣泛關注的焦點問題”，但是國際干預需要制定“具有合法性”、“普遍性”、“連續(xù)性”的“國際準則”。

聯(lián)合國安理會的改革已經(jīng)醞釀了很長的一段時間。最徹底的改革當然是取消常任理事國的否決權。但是這會損害所有世界強國的既得利益，實現(xiàn)的可能性現(xiàn)在還比較小。其次的考慮是回到敦巴頓橡樹園會議上美英代表最初提出的方案：如果一個常任理事國是爭端的當事國，該國不應享有否決權。當時極力反對這一方案的是蘇聯(lián)，現(xiàn)在反對這一方案的恐怕主要是中國和美國。中國與其他大國在意識形態(tài)與政治制度上尚未接軌；美國在世界反美主義持續(xù)高漲的情況下?lián)钠渌髧鴷源藖砺?lián)合“杯葛”它。最可能被接受的是增設無否決權的常任理事國，這一類的建議很多，但基本思路差別不大。澳大利亞總理霍華德最近提交聯(lián)合國的改革計劃，建議把安理會改為三級制，取代目前的兩級制。目前的兩級制包括五個常任理事國和輪值兩年的十個非常任理事國。根據(jù)霍華德提出的構想，印尼、印度、日本、德國和巴西五國應是第二級，擁有永久理事國身份但無否決權，與處在第一級的五個常任理事國———英、美、法、中、俄不同。第三級的最后五席仍由聯(lián)大選出，輪值一年或兩年的非常任理事國。

第二級的五國都是人口和經(jīng)濟大國，把它們確立為常任理事國，可以提高安理會的代表性，增加安理會表決的可預期性，從而增進它的民主合法性與工作有效性。其他有些方案建議以尼日利亞或者埃及作為非洲的代表，并增加安理會成員國的名額。近日發(fā)表在美國報端上的一個改革建議，由于對德國在伊拉克戰(zhàn)爭中的表現(xiàn)不滿，只提出了印度、日本、巴西三個無否決權的常任理事國名單。

實現(xiàn)大國一致只需要觀念的變革，安理會改革則是一種組織機構的變革，相對來說，前者應當比后者容易一些；同時，大國一致也是安理會改革的必要前提。從中國的國家利益來考慮，更應當優(yōu)先選擇觀念變革。從毛澤東晚年以來，中國的外交觀念就一直在向全球化的方向轉變，現(xiàn)在只須在既定的方向上邁出最后的幾步。從伊拉克戰(zhàn)爭后中國外交的一系列新舉動中，例如對參與“G8”組織的態(tài)度轉變和解決朝鮮問題的立場調整，都可以看出深化外交觀念變革乃至“外交革命”的端倪。

如果經(jīng)過伊拉克戰(zhàn)爭后國際社會的普遍反思，告別了單邊主義和多極化的誘惑，使聯(lián)合國創(chuàng)始人所預期的那種“大國一致”得以建立，并經(jīng)過若干年外交實踐驗證了它的牢固性，就可以考慮朝著全球治理與世界聯(lián)邦的方向，對聯(lián)合國和其他政府間國際組織進行更加意義深遠的改革。李大釗在八十多年前國聯(lián)盟約剛剛簽訂時寫道：“我們可以斷言現(xiàn)在的世界已是聯(lián)邦的世界，將來的聯(lián)邦必是世界的聯(lián)邦?！薄盀閼澜绲纳畹谋匾?，這國際組織、世界組織，是刻不容緩了。只要平和會議變成了世界的議會，仲裁裁判變成了世界的法庭，國際警察如能實現(xiàn)，再變成了世界的行政機關，那時世界的聯(lián)合政府，就正式成立了。”他的這種理想雖然沒能在20世紀實現(xiàn)，但完全有可能在21世紀實現(xiàn)。

如果以人口基數(shù)和對聯(lián)合國的貢獻來加權，確定每一個聯(lián)合國成員國的投票權，那么聯(lián)合國大會就可以從一種國際論壇變?yōu)橛谢I款和立法功能的準議會組織；如果按照歐洲議會的模式，完全以人口基數(shù)確定投票權(初始階段不一定是人人平等的，而是隨著人口的增加投票權累退的)，那么聯(lián)合國大會就成了李大釗所說的“世界的議會”。中國作為世界人口第一大國，而且隨著國力的增強對聯(lián)合國的貢獻必然水漲船高，應當積極地倡導和支持聯(lián)合國大會的準議會化和議會化改革，最沒有理由懷疑和反對這樣的發(fā)展趨勢。

國際聯(lián)盟與聯(lián)合國都設有國際法院?！堵?lián)合國憲章》第九十二條規(guī)定：“國際法院為聯(lián)合國之主要司法機關，應依所附規(guī)約執(zhí)行其職務?！备鶕?jù)《國際法院規(guī)約》和《國際法院規(guī)則》，國際法院的訴訟當事方是主權國家，主權國家通過以下四種方式接受國際法院的管轄權：1，通過發(fā)表聲明接受國際法院的任意強制管轄權。所謂任意強制管轄權，是指當事國可以決定是否發(fā)表聲明決定接受國際法院的管轄權，但一經(jīng)聲明接受，法院便有強制管轄權。目前世界上已經(jīng)有60多個國家接受了國際法院的強制管轄權，但多數(shù)國家在接受強制管轄權時附有各種各樣的保留。如印度在接受聯(lián)合國國際法院管轄權時，附有一項保留即“它只將與英聯(lián)邦成員國發(fā)生的爭端提交國際法院解決”，因此與巴基斯坦的爭端就不在國際法院的管轄范圍之內(nèi)。2，當事國雙方向國際法院提交特別協(xié)定，從而接受國際法院的管轄。3，通過多邊國際公約中關于接受國際法院管轄權的條款，從而接受國際法院的管轄。4，當事國以默示同意的方式允許國際法院行使管轄權。一國提起訴訟后，被告國如果應訴，就是默認了國際法院的管轄權。中國以前一直沒有接受國際法院的強制管轄權，也沒有將任何爭端提交國際法院，并且對于多邊國際公約中關于選擇國際法院作為爭端解決機構的條款采取了保留的態(tài)度。但是，在中國最近加入的《禁止化學武器公約》中，中國同意了該條約中關于選擇國際法院作為解決國際爭端的機構。

這是從對國際法院的猜忌與抵制轉向信任與接受的一個開端。國際法院的改革方向是向國內(nèi)法院看齊，授予它普遍的和強制性的管轄權；并按照《聯(lián)合國憲章》第九十四條的規(guī)定，任何案件之當事國“承諾遵行國際法院之判決”，“遇有一方不履行依法院判決應負之義務時，他方得向安全理事會申訴。安全理事會如認為必要時，得作成建議或決定應采辦法，以執(zhí)行判決”。國際法院改革之后，諸如印巴克什米爾爭端、中日釣魚島爭端，均可通過國際司法途徑獲得解決。

1998年7月，在羅馬召開的“聯(lián)合國設立國際刑事法院外交全權代表會議”通過了《國際刑事法院規(guī)約》。按照《規(guī)約》，國際刑事法院對人的管轄權范圍限于自然人，法人或國家不由它管轄；對事的管轄權范圍只限于整個國際社會關注的最嚴重的下列罪行：一是滅絕種族罪，即蓄意全部或局部消滅某一民族、族裔、種族或宗教團體，而實施的《規(guī)約》規(guī)定的行為。二是危害人類罪，即在廣泛或有系統(tǒng)地針對任何平民人口進行的攻擊中，在明知這一攻擊的情況下，作為攻擊的人一部分而實施的《規(guī)約》規(guī)定的行為。三是戰(zhàn)爭罪，即在國際性或非國際性武裝沖突中，實施的嚴重違反武裝沖突法條約或慣例的行為。四是侵略罪，即一國動用武力侵犯另一國的主權、領土完整或政治獨立，或者以任何不符合聯(lián)合國憲章規(guī)定的其他方式使用武力。會議進行最后表決時，120個國家投了贊成票，21個國家棄權，美國、以色列、中國等7個國家投了反對票?？肆诸D總統(tǒng)下臺前，于2000年12月31日代表美國簽署了《規(guī)約》，但小布什總統(tǒng)上臺后又正式宣布美國不打算批準《規(guī)約》。截至國際刑事法院于2002年7月1日在荷蘭海牙正式成立時，共有139國簽署，74國批準了《規(guī)約》。現(xiàn)在對于完善國際刑事法院制度至關緊要的是，21世紀兩大世界強國———美國和中國也能夠簽署和批準《規(guī)約》。國際法院的當事兩方只限于主權國家，國際刑事法院的訴訟對象只限于自然人，為了彌補國際司法體系的漏洞，聯(lián)合國還應當設立允許自然人訴訟主權國家的國際人權法院。

聯(lián)合國創(chuàng)始人本來是期待由安理會來扮演“國際警察”角色的。為了更有效地發(fā)揮國際警察部隊的作用，《聯(lián)合國憲章》第四十七條規(guī)定：“一、茲設立軍事參謀團，以便對于安全理事會維持國際和平及安全之軍事需要問題，對于受該會所支配軍隊之使用及統(tǒng)率問題，對于軍備之管制及可能之軍縮問題，向該會貢獻意見并予以協(xié)助。二、軍事參謀團應由安全理事會各常任理事國之參謀總長或其代表組織之。聯(lián)合國任何會員國在該團未有常任代表者，如于該團責任之履行在效率上必需該國參加其工作時，應由該團邀請參加。三、軍事參謀團在安全理事會權力之下，對于受該會所支配之任何軍隊，負戰(zhàn)略上之指揮責任；關于該項軍隊之統(tǒng)率問題，應待以后處理。四、軍事參謀團，經(jīng)安全理事會之授權，并與區(qū)域內(nèi)有關機關商議后，得設立區(qū)域分團?！庇捎诼?lián)合國剛一成立在大國之間就展開了冷戰(zhàn)，軍事參謀團一直沒有建立起來。我們殷切地希望，今后在大國一致的基礎上，由安理會“各常任理事國之參謀總長或其代表”組成的軍事參謀團能夠盡快成立。在初期階段，軍事參謀團將負責在戰(zhàn)略上指揮各國“為國際共同執(zhí)行行動隨時供給調遣”的聯(lián)合部隊。下一步的目標則是建立一支常設的國際警察部隊以及統(tǒng)率這支部隊的常設司令部。

建立“世界的行政機關”的先決條件是建立世界范圍的公共財政。聯(lián)合國要向“世界的聯(lián)合政府”方向發(fā)展，就必須像歐洲聯(lián)盟那樣建立自己的財政預算。歐盟在其前身歐共體的時代就有自己的財政預算，預算收入的一部分由各成員國的財政分攤，其大部分則是各國征收的增值稅等稅收的轉讓份額，不經(jīng)過成員國的本國預算，直接劃入共同體的預算。

歐盟的預算支出主要用于維持共同農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)村發(fā)展的補貼和援助相對貧窮國家的團結基金。通過歐盟公共財政實施的資金轉移支付已經(jīng)達到一定的水平。2001年對歐盟預算的凈貢獻占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，盧森堡是0.7%，荷蘭是0.5%，瑞典是0.4%，德國是0.3%；從資金移轉中受益最大的國家則是希臘(占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.5%)、葡萄牙(1.53%)、西班牙(1.24%)和愛爾蘭(1.13%)。

近年來的歐盟預算已經(jīng)超過了1000億美元。相比之下，聯(lián)合國每年的經(jīng)常預算約為13億美元，用于支付聯(lián)合國的活動、工作人員和基本基礎設施的費用，但不包括維和行動。每個國家的會費根據(jù)它在世界經(jīng)濟中的份額計算。聯(lián)合國系統(tǒng)每年的總開支120億美元，這包括聯(lián)合國、聯(lián)合國維和行動、各方案和基金(主要是聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界糧食計劃署、聯(lián)合國兒童基金和聯(lián)合國人口基金)以及專門機構(如國際衛(wèi)生組織、國際氣象組織、聯(lián)合國教科文組織等)的開支，但不包括世界銀行、國際貨幣基金組織和國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的開支。這筆錢中的大部分來自會員國的自愿捐款，其余是向這些國家征收的法定攤款。

聯(lián)合國預算與歐盟預算的主要區(qū)別是：第一，規(guī)模小，歐盟僅行政開支一項每年就有45億美元；第二，資金轉移支付少，比歐盟的幾百億美元差了一個數(shù)量級；第三，預算收入主要靠志愿者的捐贈，而不是靠強制性的稅收與攤款。根據(jù)憲政的原理，無代表權不納稅。聯(lián)合國要想通過建立公共財政成為“世界的政府”，首先必須把聯(lián)合國大會改造為“世界的議會”。

伊拉克戰(zhàn)爭后世界格局的發(fā)展趨向，存在兩種可能性：一是斗爭的加劇，單邊主義與多極化對峙，北方國家與南方國家對抗；一是合作的加強，大國一致達成，全球治理啟動。筆者以為，最終占上風的將是后者。因為這是“應世界的生活的必要”，日益深化的全球經(jīng)濟一體化需要全球政治一體化的配合與保障。